在珠海，再造一個“澳門”_風聞

　　追趕與珠江東岸的差距

　　僅僅時隔一天，兩大綱領性方案相繼落地。

　　9月5日，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱“總體方案”）全文發佈；6日，《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》正式出爐。

　　被稱為“特區中的特區”“前沿中的前沿”，一東一西兩個合作區理應從珠江口兩岸為粵港澳大灣區發展注入全新動力。

　　只是比起背靠香港-深圳的前海，橫琴的發展速度略顯滯後。去年4月，澳門行政長官賀一誠公佈上任後的首份施政報告，當中對於做好橫琴開發着墨頗多。

要推動多元化發展，澳門需要有發展空間。希望有一日，橫琴打造成為第二個澳門。希望澳門的制度能夠引入到橫琴，成為可以共享、讓澳門發展的地方。

　　如今構想有望實現，根據《總體方案》，橫琴“粵澳深度合作區”落地，其一個重要的任務是，將探索“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”。

　　有專家指出，這是一種前所未有的跨境運行新機制。根據《總體方案》安排，合作區將“在粵港澳大灣區建設領導小組領導下，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會”，“合作區管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任”。

　　從數字上看，橫琴佔地面積106平方公里，相當於澳門陸地面積的三倍多。這既是機遇，更是一個巨大的想象空間——如何在這方土地上再造一個“澳門”，能否藉此追趕與珠江東岸的差距？

　　澳門“擴圍”

　　圖片來源：攝圖網

　　2009年，《橫琴總體發展規劃》出台，拉開了開發橫琴的序幕。根據當時的定位，橫琴新區自誕生起就被賦予促進珠江口西岸地區產業升級和促進澳門經濟適度多元發展的意義。

　　10多年過去，橫琴擁有澳資企業超過4300家，註冊資本規模超過1300億元，已然成為內地澳門企業集中度最高的區域。在其助推下，橫琴新區去年GDP達406.99億元，是2009年開發建設時的143倍，年均增長率超過43%。

　　《總體方案》揭露了橫琴的另一面。在快速發展背後，橫琴“實體經濟發展還不充分，服務澳門特徵還不夠明顯，與澳門一體化發展還有待加強，促進澳門產業多元發展任重道遠”。

　　與此同時，澳門也處在自身的艱難時刻。首先是多年來的空間掣肘。澳門陸地面積32.9平方公里，不到香港的3%，儘管多年填海造陸，依然無法滿足經濟發展的蓬勃需要，空間拓展是發展的前提。

　　產業結構單一也是困擾澳門發展的重要問題。疫情衝擊下，2020年澳門GDP收縮56.3%，博彩服務出口、其他旅遊服務出口分別下跌80.4%、73.4%，整體服務業出口額下跌74.9%。

　　去年底，澳門發佈的《2021年財政年度施政報告》顯示，澳門已經深切感受到“一業獨大”帶來的巨大風險，迫切需要深入探索和開拓經濟適度多元的路子，時不我待。

　　在外界看來，《總體方案》顯示出了中央支持澳門發展的決心。

　　在合作區的4個定位中，前兩個就是“促進澳門經濟適度多元發展的新平台”“便離澳門居民生活就業的新空間”。而到2024、2029和2035年的三個目標中，亦均提到促進澳門經濟適度多元發展的相關目標，重要性不言而喻。

　　從某種意義上來説，在橫琴建設上，澳門的主導性得到了不小提升，賀一誠關於“橫琴成為第二個澳門”的希望將在一定程度上正在成為現實。

　　一個具體的例子體現在促進澳門經濟適度多元的具體產業政策上。根據《總體方案》，合作區將重點發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、以及現代金融產業。

　　澳門理工學院公共行政學教授婁勝華在接受媒體採訪時分析，合作區重點發展的四大產業，也是目前澳門提出的未來產業多元化發展方向，不僅符合澳門發展實際，同時高度呼應澳門現有產業基礎和創新優勢，並與大灣區其他地區產業實現一定程度錯位發展。

　　探索機制

　　圖片來源：珠海發佈

　　而一系列圍繞深化合作的體制機制安排，讓橫琴也多了幾分其他開放區和試驗區的影子。

　　最突出的一點是有關“分線管理”的安排。

　　根據《總體方案》，合作區實施範圍為被劃定在橫琴島“一線”和“二線”之間的海關監管區域，其中，橫琴與澳門特別行政區之間設為“一線”；橫琴與中華人民共和國關境內其他地區(以下簡稱內地)之間設為“二線”。

　　不同的“線”對應着不同的管理方式。對於貨物，採取“一線”放開、“二線”管住的策略；而對於人員，則將實現進出高度便利化。需要説明的是，“一線”將推行“合作查驗、一次放行通關模式”，並“推進澳門大學橫琴校區與橫琴口岸的專用通道建設”。

　　這很容易令人聯想到海南自貿港的相關政策。根據去年出爐的《海南自由貿易港建設總體方案》，“一線”放開，“二線”管住的管理模式同樣得以運用，其中，“一線”以進出口禁止、限制清單以及進口徵税商品目錄的方式，對進出口進行管理；而“二線”則按進口規定對進入內地貨物辦理相關手續、徵收關税和進口環節税。

　　在不少專家看來，橫琴此舉打造了一個與海南類似的“自由港”環境。但橫琴的目標明顯更為明確、聚焦——對接澳門，因此，儘管政策晚於海南出爐，但卻擁有了更早探索“自由港”的先機。

　　在體制機制的探索上，橫琴還有更多先行之利。

　　《總體方案》此次首提的“粵澳共商共建共管共享的新體制”，成為合作區建設最受關注的內容。作為一種跨行政區域的合作區，橫琴無疑是特殊的——它涉及到兩種制度、兩種貨幣，融合的難度和障礙都明顯高於其他普通的同城化區域。

　　一種全新的制度設計被用於區域協調當中。

　　根據《總體方案》安排，粵澳雙方不僅將聯合組建合作區管理委員會，廣東省長和澳門特區行政長官還將共同擔任管委會主任。在公共管理之外，兩地還將共同執行，管理委員會下設執行委員會，主要負責人由澳門特別行政區政府委派、廣東省和珠海市派人蔘加；還將共享收益，2024年前投資收益全部留給合作區管委會支配，中央財政對合作區給予補助。

　　這種探索具有很強的先行先試的特點。澳門大學社會科學學院院長鬍偉星在接受採訪時直言，“以前從來沒聽説過特區可以去共管對方管轄範圍內的事情”，他更提出一種設想，“如果橫琴粵澳深度合作區發展得比較好，為比如南沙、前海，還有其他的地方會提供一個示範作用。”

　　在中山大學嶺南經濟學院教授林江告訴城叔，除去幾個區域本身的區別外，更重要的一個問題是，需要更多時間證明橫琴共商共建共管共享體制能夠成為成功樣本和範例。“從這個角度出發，橫琴正在從事的與管理體制有關的制度創新試驗的重要性，可能會比深圳前海與深港河套合作區目前正在實行的管理體制更加受到關注”。

　　珠海角色

　　圖片來源：珠海發佈

　　而在“共建共管共享的新體制”下，珠海是否能有所作為？

　　若縱觀《總體方案》，儘管作為橫琴的所在地，珠海的存在感並不算強。在合作區的四個總體定位裏，珠海僅出現於“推動粵港澳大灣區建設的新高地”中，具體而言，將“有力支撐澳門-珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展”。

　　但珠海的動作很快。

　　根據珠海發佈9月6日消息，近日，珠海市委書記郭永航主持召開市委常委會會議，專題學習《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，研究珠海落實意見。他指出，要“始終心懷‘國之大者’， 舉全市之力支持配合服務好橫琴粵澳深度合作區建設。

　　對於橫琴，郭永航此前還曾有一番論述，“珠海經濟特區因澳門而生，橫琴新區因澳門而興，自設立以來就擔負着服務‘一國兩制’和服務澳門的使命。”

　　作為特區，珠海一直有着兩極化的評價：看好的一方通常認為，珠海人均GDP較高、人居環境條件優秀，符合人本城市的發展要求；質疑的一方則總會拿珠海與深圳比較，認為同作為經濟特區，珠海在經濟總量和民營經濟表現上明顯落後不少。

　　面對新的機遇，珠海是否真的只能屈居“配角”？

　　事實上，在2019年發佈的《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》中，珠海借琴澳合作發展自身的思路就已有所展現。在深入推進區域合作的安排中，一種“總部+生產”“服務+製造”的互動機制被提出，目的在於“引領帶動珠海旅遊聯動發展”。

　　通俗地説，火車跑多快，全靠車頭帶。對於珠海而言，琴澳合作既帶來了做大橫琴的可能，也為提升全市發展水平提供了新的機遇。

　　具體而言，如林江所説，橫琴的直接主管是珠海市政府，即使廣東省政府與澳門特區政府都直接派出代表參與深度合作區的運營和建設，但是珠海市的角色是繞不過去的；並且橫琴並不是珠海的飛地，而是屬於珠海市行政區劃的組成部分。橫琴深度合作區的運作和建設進展順利，也有助於推動珠海與澳門融合的進程。

　　而對於整個珠西的發展，珠海還有可能發揮紐帶的作用。

　　《實施方案中》特別提到一系列提升交通聯通度的措施，比如，支持澳門輕軌延伸至合作區與珠海城市軌道線網聯通，融入內地軌道交通網；有序推進廣州至珠海(澳門)高鐵、南沙至珠海(中山)城際鐵路等項目規劃建設。此外，還將加強合作區與珠海機場、珠海港功能協調和產業聯動。

　　在林江看來，珠海和澳門如果在合作區的建設中配合默契，政策對接得當，相當於廣東與澳門的政策對接有效；如果珠海在合作區中扮演了重要角色，也相當於廣東省在合作區中的重要性不斷提升。有了珠海的示範角色，諸如中山、江門等其他的灣區城市也有望推動與澳門的合作，甚至參與到合作區運作。“未來，珠海的角色只可能越來越重要。”

　　封面圖片來源：珠海發佈

　　文字 | 楊棄非

​來源 | 城市進化論