緬甸雙方突發內戰? 更深的三角關係才是關鍵 | 文化縱橫_風聞

✪ 高楊 | 西北大學法學院

【導讀】近日，緬甸民盟組建的“民族團結政府”突然對當前掌權的軍政府宣戰，形勢驟然升級，緬甸再陷內戰危機。作為中國的鄰國，緬甸的動盪為何值得關注？對整個國際局勢有何影響？

本文指出，緬甸內部政治紛爭常常指向民主憲政問題，但第三世界國家的民主憲政問題早已不僅僅是一個國內政治問題，更是一個國際政治問題。緬甸的“民主憲政”進程背後，其實隱含着中美之間的戰略拉鋸。從美國角度看，自其戰略重點轉向印太地區後，拉攏東南亞各國來遏制中國的目標就始終未變。然而，緬甸是中國當前可以繞過馬六甲海峽進入印度洋的唯一陸上通道，也是東盟中唯一不必仰美國鼻息的國家。這也正是美國想通過昂山素季這張政治牌，來插手東南亞事務，遏制中國的關鍵所在。從中國角度看，中緬之間休慼與共，沒有中國的支持與援助，緬甸的國家政權難以鞏固；而沒有緬甸政府的積極配合，中國在東南亞特別是南海問題上的戰略地位就會被動。而對緬甸來説，具有自主身份意義的“國家建設”——國家自身治理與國家能力培育——依然是其核心問題。身處中美競爭的中間地帶，緬甸軍政府也必然會利用這一轉寰空間鞏固自身的統治。

本文原載《文化縱橫》，原標題為《憲法與軍火》。文章僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

憲法與軍火

2009年8月8日緬甸爆發的“果敢事件”之所以引人注目，一方面在於大量華裔難民越過邊境，湧入雲南；另一方面，則在於果敢事件牽動了國際政局中一些隱密的線索，其猝發性使得美國及西方社會老調的和談思路，在緬甸問題上遭遇了尷尬。

如果順着民主憲政和談的思路走下去，假如沒有果敢事件，或者緬甸聯邦軍政府軍隊立即撤出，與果敢佤邦等特區通過和談的方式解決收編少數民族武裝的問題，並“立即無條件釋放昂山素季並使她作為一個重要夥伴加入全國對話與和解進程”（潘基文語），積極準備公正的全民大選；之後，在一個真正民選的聯合政府基礎上加強聯邦權威，實現中央集權與地方自治的平衡，從而進一步推進國家建設——沿着和談的思路，這或許是最理想的結果。

姑且不論這樣的思路，在短期內對於一個尚未蕩平毒品賭場經濟和暴力政治傳統的國家現實與否；從理論的視角言之，也的確到了需要認真反思的時候了。**當前英美主流的民主自由話語，往往越過早年的血腥發家史，避談實力政治、殖民掠奪、種族屠殺諸端，汲汲於用民主自由憲政話語為自身“洗底”，佔據文明話語的高地。**殊不知，康德的民主國家之間不會爆發戰爭的理論推理，早已成為明日黃花；奉若圭臬的民主國家內部，維繫政治整合的思路也逐漸從規範主義向現實主義轉型，寄望於用福利國家來拯救無公民的民主（Democracy without the Citizen）。一旦涉及自身民族的歷史遺留問題，西方的民主憲政同樣難免進退失據。

但是，將理想的西方民主憲政推銷到西方文明之外的國家，往往更會適得其反——英國人不是曾為緬甸留下過一部憲法嗎？一部什麼樣的憲法呢？在當代的世界格局下，近代孕育西方民主憲政的那種地緣優勢與歷史情境已不可複製。在今天這樣一個全球化的世界格局中，第三世界國家的民主憲政問題早已不僅僅是一個國內政治的問題，更是一個國際政治問題。

▍亞洲國家立憲的國外變量

當年布什政府將緬甸和朝鮮視為同類，一再加大對緬制裁。2005年7月，以東南亞推動緬甸實現民主改革的努力不夠為由，美國前國務卿賴斯曾拒絕出席在老撾舉行的東盟會議。這是美國國務卿有史以來首次缺席有關的年度會議。

奧巴馬入主白宮後的外交變化雖引人注目，但不可能有實質性的更動。2009年7月，美國國務卿希拉里高調“重返”亞洲，出席了7月23日在泰國普吉開幕的第16屆東盟地區論壇外長會議。此時的美國國內媒體，正大肆炒作緬甸朝鮮核合作問題，希望藉此將緬甸進一步妖魔化。希拉里在接受泰國媒體採訪時就緬甸問題表示，“建議東盟可以改變政策，考慮驅逐緬甸出盟”，除非緬甸釋放反對派領導人、緬甸全國民主聯盟總書記昂山素季。對此，東盟一方面以不干涉緬甸內政為由明確拒絕，另一方面也建議緬甸積極給予美國回應，爭取改進緬美關係。22日晚，參加東盟地區論壇的美國代表團在泰國普吉島“罕見地”與緬甸代表團舉行了一次閉門會議，“會議內容有關昂山素季”。

2009年8月15日，美國參議院外交關係委員會重要成員吉姆·韋布造訪緬甸，在首都內比都會晤緬甸國家和平與發展委員會主席丹瑞大將。韋布時任美參議院外交關係委員會東亞和太平洋事務小組委員會主席，與奧巴馬過從甚密，韋布也是當時訪問緬甸並會晤緬政府領導人級別最高的美國政要，在內比都受到了緬甸軍政府方面國家元首規格的接待。

韋布在緬甸軍政府的安排下密會了昂山素季。昂山素季被捕，是因為2009年5月，美國退伍軍人耶託未經緬甸政府許可，秘密游泳潛入昂山素季在仰光的湖畔居所拜會並逗留兩晚。耶託離開時遭緬方拘留，緬政府隨後以違反軟禁規定為由關押昂山素季。緬甸法院8月11日以違反國內安全和移民法律為由判處耶託7年強制勞動和監禁，同時判處昂山素季3年監禁，但政府同一天宣佈給予昂山素季緩刑和減刑，減輕為繼續軟禁18個月。

緬甸官方媒體對此的報道是，丹瑞大將已簽署命令，決定減輕對全國民主聯盟總書記昂山素季的刑罰，顯示緬甸政府已對美國作出回應——“通過下達這一命令，政府已經朝着改變邁出一大步”。緬甸政府8月15日還送給韋布一件“禮物”：釋放耶託。

**2009年美國高調“重返”亞洲（其實它從來就不曾離開過），不過是想通過南海問題爭端進一步拉攏東盟遏制中國。自“失去”中國之後，美國遏制戰略就從未發生過改變。**從日本海到孟加拉灣，日本—台灣—東南亞諸國—印度這一戰略合圍圈上的唯一缺口正是緬甸。緬甸是中國可以繞過馬六甲海峽進入印度洋的唯一陸上通道，也是東盟中唯一不必仰美國鼻息的“無賴”國家。這也正是美國急於通過昂山素季這張政治牌來插手東亞事務，對緬甸進行顏色革命，遏制中國“和平崛起”的關鍵所在。

中國政府深知緬甸對於中國重要的戰略意義，也積極維護與緬甸軍政府之間的密切關係。中國通過援建水壩，修建雷達，整修和補給燃料設施，幫助緬甸實現了一些重要戰略設施的現代化。緬甸方面投桃報李，向中國提供了面對印度洋的陸路通道，使中國旋即具備了對印度洋的監控和通行能力。在中國的幫助下，緬甸、巴基斯坦和孟加拉還曾舉行聯合海軍演習。隨着中緬在軍事上的海洋合作日益加深，中國希望能夠有效防範印度及東南亞親美國家對中國的石油海上運輸線的遏制能力。

每當美國和國際社會希望加大對緬甸的制裁之時，也都是中國以不干涉內政的理由投票反對。加上雙方在合作禁毒與中緬石油管線方面的共同利益和良好合作，可以説，中緬之間休慼與共：沒有中國的政治支持與經濟軍事援助，緬甸的國家政權就很難鞏固；而沒有緬甸政府的積極配合，中國在東南亞特別是南海問題上的戰略地位就會更加被動。

但緬甸軍政府的統治，越來越激起緬甸國內和西方世界的反對。2007年，緬甸爆發了20年來最大規模的反軍政府示威遊行，數萬僧侶和羣眾高舉昂山素季的照片走上街頭，西方國家也紛紛響應。美國及其戰略伙伴軟硬兼施，一方面通過外交接觸離間中緬關係，同時利用緬甸軍事方面過分依賴中國的弱點，積極通過印度施以軍事援助的誘惑。一旦緬美之間的僵局打破，緬甸重要的戰略位置就會使其成為多方武器外交拉攏爭奪的焦點，也會刺激緬甸軍政府開始思考“多邊外交”的可能。在這種情況下，緬甸軍政府在處理與中國的關係時也就陡增了談判籌碼。

國際形勢波詭雲譎，中國為防止緬甸在強大的制裁壓力和利益誘惑下動搖，必然會儘可能地滿足緬甸軍政府的各種要求。所以，緬甸軍政府拿緊靠中國的果敢開刀，才不會考慮投鼠忌器的問題；而中緬邊境的緬甸少數民族雖然與中國的少數民族一母同源，幾個自治特區的漢化程度也非常高。但“油濃於血”，緬甸軍政府對於中國的能源和戰略意義，決定了中國此時也只能止於為果敢難民提供“人道主義的援助”。

因此，緬甸的“民主憲政”進程其實很大程度上繫於中美之間的戰略拉鋸，即中美對緬甸未來政治走向主導權的爭奪。反過來，緬甸軍政府也必然會利用這一轉寰空間鞏固自身的統治。

▍緬甸遷都與果敢事件

長久以來，緬甸一直通過聯邦的形式維持着一種鬆散的統一。軍政府2003年在沒有北方各邦參與的情況下啓動的“七點民主政治路線圖”，不過是緩解西方社會制裁和輿論壓力、爭取國際承認空間的應急之策，而非真正意義上壯士斷腕的憲政之舉。“公投”所通過的憲法在西方社會看來當然也是一部“偽憲”，軍政府的真正意圖還是要不斷強固自身的統治。

2005年11月，緬甸軍政府在事前毫無徵兆下，突然下令多個部門在11月6日一天內搬遷。新首都“內比都”位於仰光以北約400公里的“彬馬那”，緬甸中部的一個縣級城市，周圍都是叢林山區，位置隱蔽，易守難攻，相對於近靠海岸的仰光而言更有利於防範美國的海路進侵；另一方面，彬馬那位於緬甸的中心位置。“當局選擇彬馬那，是因為它位處中央，能快速到達全國各地”（緬甸資訊部長覺山語），有利於控制北方勢力強大的幾個少數民族。

果敢事件的根本指向，還是“閃電遷都”所體現的政策思路的延續，即鞏固軍政府的統治，收編少數民族武裝，實現遲早都必須完成的軍隊國家化的目標。

特別是自2003年以來，昂山素季領導的民盟突然改變策略，從一開始根本不重視爭取少數民族武裝的做法，轉為“強化與少數民族武裝的聯繫”，並向他們大力宣傳“民盟的民族政策”以及“在緬甸實行西方民主政治”的治國方針。其效果一是克欽、南撣軍等少數民族武裝的“離心現象”更為嚴重；二是開始配合昂山素季所領導之民盟的政治訴求：除了公開要求緬甸政府立刻無條件釋放昂山素季之外，還公開要求緬甸政府儘快正式舉行“由軍政府、民盟與少數民族武裝”三方共同參加的政治和解談判；在西方勢力的支持下，昂山素季所領導的民盟與部分少數民族武裝開始聯手啓動“從軍政府手中接手緬甸國家政權的民主進程”，2007年的反軍政府示威遊行就是其中的一部分。

因此，除了軍隊國家化之外，果敢事件的憲政意義有限。或者説，不能順着西方民主憲政和談的思路，對果敢事件作出評價和期許。因為這樣的理論套用，容易忽略國家這一至為關鍵的要素。

**無論什麼時候，立國都首先意味着對外獨立與對內“集權”，只有在創制出足以立國的權力之後，才談得上限制權力的問題。**回想襁褓初啼時的美利堅合眾國，喬治·華盛頓在卸任之際發表意味深長的告別演講，一再呼籲國人警惕：國外顛覆勢力時時都有可能利用國內黨爭將共和國扼殺於搖籃之中。黨爭對民主的利用，是政府最危險的敵人。民主只有在愛國主義的框架內才有意義。時移世易，當搖籃中的帝國長大成人，曾經的奴隸壓迫、拓疆殖土、“門羅主義”，似乎都被消彌歷史的自由民主聲浪所淹沒。歷史可以隨着蘇聯的轟然倒下而在此終結，但國家卻並未隱退，只不過轉換為一種新的形式。**美國及西方世界的自由民主憲政體制，其在當下的維繫，很大程度上是由世界範圍的不平等政治經濟格局支撐的——以福利國家拯救無公民的民主。落後國家自身的治理問題與國家能力的培育，卻不在西方歷史的範疇之內。**這些國家一再蜂起的內戰和混亂，只有在影響到西方世界利益的情況下才會引致“和平計劃”的彈壓，但這些國家根本性的主體身份卻始終未獲得“大同世界”起碼的承認和尊重。因此，正如福山的理論轉向所示：在驚世駭俗的“終結”之後，歷史似乎還要從“國家構建”重新開始。

▍立國為先：軍政 訓政 憲政

這裏並非是要簡單否定民主憲政的價值，更不是要為緬甸軍政府在其國內的統治辯護，而是希望放大複雜的國際政治格局並對其予以充分的理解。説到底，還是一個民主憲政由誰來主導和主導者希望採取什麼步驟的問題。先有國家，之後才談得上民主憲政。民主憲政是由國家自身來定義的——“民主首先要求同質性”（施米特語），主權之內的同質性。

**從長時段的歷史來看，亞洲國家延續百年的軍政府問題（或類軍政府的問題）絕非偶然，某種程度上都是被動向西方主導的現代性轉型的必然產物。後發國家的軍政府問題，很大程度上都是為了集中權力，實現民族獨立與自身對國家政治走向的主導。在不能兼顧的情況下，民主改革的目標必然受制於民族獨立的訴求，這是民族國家的內在本能與自然衝動，是冰冷的“國家理性”的必然要求。**畢竟，西方國家立憲的歷史情境與地緣優勢已不可再現，現時代更凸顯出文明之間的激烈衝突。

因此，立國之後才談得上立憲限權的問題，建國的邏輯始終支配着民主憲政的進程和步驟。在所有立法者眼中，都不可能按照外部事先確立的規範價值行事，而只能作出當時當地的現實抉擇。同樣，在現實主義的視野裏，主張和談民主憲政的第三方也並非中立的規範價值的化身，而是希望通過和談的拖延插入第三方自己的意志和影響。

特別是面對殖民列強分而治之的遺留問題，完成國家的實質統一才是第三世界國家最關鍵也最為重要的任務。拋開各國的具體境況，孫中山先生三步走的建國方略其實道出了亞洲國家立憲的特殊之處：軍政時期即“以黨建國”的暴力革命時期，政府用兵力掃除國內之障礙，促進國家之統一；訓政時期“以黨治國”，完成國家建設與公民教育；憲政時期“還政於民”，推行民主法治。

建國的第一步尤為關鍵：“在軍政時期，一切制度悉隸于軍政之下。政府一面用兵力掃除國內之障礙；一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一。”中華民國的鞏固，很大程度上是由蔣介石結束軍閥割據混戰，收編各路人馬，從而完成了國家形式上的統一；而中華民國在大陸的所謂“淪陷”，某種程度上也是因為國民黨軍隊內部派系林立，始終難以做到統一指揮與充分調動。中國大陸的實質統一，最終還是要依循中國工農紅軍，中國國民革命軍第八路軍、新編第四軍，一直到中國人民解放軍的路徑。

然而，**後發國家的立憲之路，不可能在一個封閉的環境中從容展開，必然與複雜的國際形勢糾纏扭結在一起，受制於敵友劃分的影響，這就有可能會打破原有的建國方略與既定步驟。**而內戰的緣起，往往是在國基未穩之時，或者説是沒有徹底完成軍政任務的時候，各方就開始爭執要不要訓政，或者訓政時期要不要憲法的問題。國民黨在訓政時期迫於黨內外自由派的壓力而制定的“偽憲”（1931年的《中華民國訓政時期約法》，是國民政府發佈的第一部憲法性文件），與今天緬甸軍政府迫於內外壓力制定的“民主路線圖”何其相似？而“組建聯合政府，結束一黨訓政”的政治口號，更是擋不住談判桌下的調兵遣將，摩拳擦掌。正是在這一意義上，內戰即相當於二次建國，在血與火中鍛造的中華人民共和國，等於才補上了中華民國在軍政階段所缺的課。而今天同樣是面對軍閥割據，緬甸軍政府出兵果敢的安內之舉，自然遵循的是亞洲後發國家自身的政治邏輯。

▍憲法與軍火

霍布斯在17世紀英國內戰的背景下寫作《利維坦》，呼告強有力的政治權威勝過無政府狀態下的叢林混戰。“在有達致和平的希望時，人人均必須力求和平，凡不能達致和平之時，可以尋求並利用一切外援和戰爭的有利條件”。時移世易，今天的地緣政治格局又為國內政治權威的確立增加了新的變量，弱小國家國內權威的樹立更是離不開戰略盟友的支持。**和冷戰背景下亞洲國家選擇社會主義道路還是資本主義道路的情形類似，緬甸目前的國內政治走向很大程度上也受制於中美之間的戰略拉鋸。**所以果敢事件爆發以後，面對美國和西方國家的和談呼籲，中方的官方表態只是“密切關注緬甸事態發展”，並在維護中緬邊境穩定的意義上呼籲緬甸民族“和解”——因為對於緬甸政府來説，包括果敢在內的四個特區一直是“主權完整的隱患”，“眼下的果敢戰事屬於歷史遺留問題”。如何應對難民湧入是擺在中國政府面前的一個棘手問題，“但這畢竟只是局部問題，不會影響中緬關係的大局。果敢戰事屬於緬甸政府內政，中國政府不會出兵。” 中國前駐緬甸大使程瑞聲説。

一邊是國際社會的民主改革壓力，一邊是戰略盟友的軍事支援。除了一紙“全民公投”通過的憲法，緬甸軍政府的軍火庫想必也會日漸充實。無論是防範美國攻擊的海防軍備，武力收編少數民族軍隊的大炮坦克，還是散落中緬邊境的流彈，都源於不斷膨脹的國家機器。在“國家”這一“利維坦”的眼中，暴力的正當性與非正當性之間從來就沒有清晰的界限。這一怪獸只信靠國家機器的工具價值，在它的眼中，“每一顆子彈都有歸宿”。

**本文原載《文化縱橫》，原標題為《憲法與軍火》。**歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。