研究 | 馬勇 陳宗華：“中巴經濟走廊”沿線恐怖主義態勢及治理_風聞

點擊立即閲讀原文：****研究 | 馬勇 陳宗華：“中巴經濟走廊”沿線恐怖主義態勢及治理 —以巴基斯坦開普省為例

導言  

**在中國和巴基斯坦兩國的大力推動下，作為“一帶一路”建設的先行項目—“中巴經濟走廊”建設正在全面推進。**然而，“中巴經濟走廊”沿線地區的恐怖主義態勢依然嚴峻，其中以巴基斯坦的開普省尤為突出。近年來巴基斯坦中央政府和開普省地方政府治理恐怖主義的力度不斷加大，恐怖主義治理已經初見成效。但是，**殖民歷史造成的阿巴“黑洞”、政府治理失敗、難民問題及國家認同等因素短期內難以徹底破解，開普省恐怖主義治理的前景不容樂觀。**南亞研究小組特此轉載本文，供各位讀者參考。關鍵詞： “中巴經濟走廊”  開伯爾—普赫圖赫瓦省  恐怖主義  治理 

“中巴經濟走廊”作為“一帶一路”建設的先行項目，在中巴兩國的共同努力下，其領跑地位和示範作用日益凸顯。但是該經濟走廊沿線地區的安全威脅及隱患不可掉以輕心，特別是源於恐怖主義的安全挑戰依然嚴峻，這在巴基斯坦開伯爾—普赫圖赫瓦省(以下簡稱“開普省”)尤為突出。

開普省位於巴基斯坦西北部，其西北部與阿富汗接壤，西部緊鄰聯邦部落直轄區聯邦部，西南接俾路支省，東部和東北部緊鄰巴控克什米爾地區，東南部與旁遮普省相鄰。**獨特的地緣位置、殖民主義遺留問題、鄰國戰爭以及地區內部因素，使其長期處於恐怖主義威脅之中。**就該省發生的恐怖事件而言，長期以來佔到了巴基斯坦全國的三分之一以上。近年來，巴基斯坦中央政府加強了在該地區的反恐力度，該地區的恐怖主義形勢得到一定程度的遏制，但安全形勢依然不容樂觀。可以説，開普省的恐怖主義問題是影響該省乃至巴基斯坦國內社會穩定和經濟發展的重大威脅。

目前，“中巴經濟走廊”在巴基斯坦境內主要由東西兩條線路構成，西線位於阿巴“黑洞”前沿，主要途經開普省、聯邦部落直轄區和俾路支省。2016年，這三省共發生了377起恐怖襲擊事件，佔巴基斯坦全國恐怖主義襲擊事件的85%。在這三個地區當中，開普省恐怖主義特點比較突出，影響因素也最為複雜。

**一、**巴基斯坦開普省恐怖主義的主要特徵

**進入21世紀以來，非傳統安全特別是恐怖主義問題逐步超越國家間的傳統安全困境，一躍成為威脅國際安全的主角。**作為涵蓋南亞、東南亞、中亞以及中東的“動盪弧”地區的一份子，巴基斯坦長期以來深陷恐怖主義旋渦，無法自拔。目前，開普省和俾路支省是巴基斯坦國內受恐怖主義威脅最為嚴重的兩個地區。2016年，開普省是巴基斯坦國內遭受恐怖主義威脅第二大地區，僅次於俾路支省。全省16個地區發生了多達127起恐怖襲擊事件，造成189人死亡，355人受傷。與2015年比較，2016年開普省的恐怖主義態勢呈現輕微惡化的趨勢。2016年開普省的襲擊次數比上年增加2%，襲擊中遇難的人數增加了5%，受傷人數增加了63%。受歷史與現實因素的影響，開普省恐怖主義問題也呈現出獨特的地理、組織、手段、目標以及跨地區等特徵。

**（一）**恐怖主義活動區域集中

開普省受恐怖主義活動威脅較為嚴重的地區主要包括:北部斯瓦特河谷地區，中部的白沙瓦、亨古、科哈特地區，南部的德拉·伊斯梅爾汗地區。這三個地區所面臨的恐怖主義形勢也存在一定差異，北部的斯瓦特地區主要受“保衞先知教法”運動的影響，中部地區主要受巴基斯坦塔利班(以下簡稱“巴塔”)和“地方塔利班”的影響，南部地區主要受俾路支省分離主義和宗教極端組織的威脅。目前，在開普省各區域中，受恐怖主義影響最為嚴重的是中部地區，這一地區被稱為恐怖分子活動的“天堂”。自開普省發生恐怖襲擊事件以來，白沙瓦地區的恐怖襲擊事件佔到了開普省恐怖主義襲擊事件半壁江山。2016年，白沙瓦仍然是開普省受恐怖主義影響最為嚴重的城市，該地區共發生了48起大規模的恐怖主義襲擊事件。與此同時，中部地區的恰爾薩達縣也發生了7起恐怖襲擊，斯瓦比發生了7起恐怖襲擊事件，馬爾丹縣發生了6起恐怖襲擊，科哈特發生了5起襲擊事件。受南部俾路支省民族分離主義和宗教極端主義的影響，南部地區也是開普省恐怖主義威脅的重災區。2016年德拉·伊斯梅爾汗發生了9起恐怖襲擊，坦克縣發生了5起襲擊事件，班努地區發生了10起恐怖襲擊事件。北部的斯瓦特河谷地區的“保衞先知教法”組織雖然已經被巴基斯坦政府打散，但2016年該地區的恐怖主義形勢呈現出反彈的趨勢，2015年斯瓦特地區僅發生了5起襲擊事件，而2016年卻上升至16起。當前，開普省恐怖主義威脅主要集中在中部與南部地區，這兩個區域是“中巴經濟走廊”西線重點建設區域，因此西線建設需要重點防範這兩個區域存在的安全風險。

（二）****“巴塔”是開普省恐怖襲擊的“主力軍”

**2011年以來，“巴塔”成為巴基斯坦國內發動恐怖襲擊的“主力軍”，是影響巴基斯坦國內安全局勢的最主要因素。**開普省是“巴塔”發動恐怖襲擊的一個重要區域，2016年，“巴塔”在巴國內發動的106起恐怖主義襲擊事件中，有47起發生在開普省。與此同時，“巴塔”分裂出來的小派別“自由戰士”開始成為發動重大恐怖襲擊事件的活躍組織。2016年，該組織在“巴塔”的幫助下發動了15起恐怖襲擊事件。此外，“地方塔利班運動”也是開普省恐怖主義的一支重要力量。2016年，“地方塔利班”在巴基斯坦共發動了61起恐怖襲擊事件，其中在開普省共製造了55起恐怖襲擊，但是其恐怖襲擊事件的烈度要遠遠低於“巴塔”。目前，“地方塔利班”的恐怖襲擊活動已經減少，但是其隨機和低強度的攻擊仍然對開普省造成了一定程度的安全威脅。近年來，“巴塔”和“地方塔利班”的活動空間正在萎縮，這些武裝分子往往在白沙瓦、班努等大城市發動恐怖襲擊後，選擇回到聯邦部落直轄區的特區來躲避政府的打擊。其他宗教極端組織在開普省的勢力和影響較為有限，但也對開普省的安全局勢產生了一定影響。2015年至2016年什葉派宗教團體“穆罕默德軍”在巴全國範圍內發動了27次恐怖襲擊事件，其中在白沙瓦發動了4次襲擊行動，共造成了4人死亡。其他宗教極端組織“伊斯蘭軍”和“強格維軍”在開普省共發動了2次恐怖襲擊事件。

**（三）**恐怖主義活動襲擊手段更加高效 目標更加多元化

**目前，開普省內的恐怖主義組織主要採用成本低、效應高的襲擊方式，特別是武裝襲擊、炸彈襲擊、暗殺和綁架。**在這四種手段襲擊手段，暗殺和綁架的針對性較強，不會造成大規模的平民傷亡，而武裝襲擊和自殺式炸彈襲擊的所造成的人員傷亡較大。在炸彈襲擊和武裝襲擊中，武裝襲擊的成本高，需要有較高的技術手段和策略性。在2009－2016年的恐怖襲擊中，武裝襲擊事件佔到了8年恐怖襲擊總數的23.56%。但是這種手段的效應更高，每次襲擊事件造成的人員傷亡數量更大。2014年12月16日，“巴塔”武裝分子襲擊了開普省西北部白沙瓦市一所軍人子弟學校，造成了141人死亡的慘案。與武裝襲擊相比，自殺式襲擊特別是炸彈襲擊不僅成本較低、隱蔽、成功率高且難以防範，而且更具有新聞效應，有較強的轟動和震懾效果。在2009－2016年的恐怖襲擊中，炸彈襲擊事件佔到了8年恐怖襲擊總數的61.60%。在自殺式炸彈襲擊中，大規模的財產損失、人員傷亡以及恐怖分子對生命、包括對自身生命的輕視程度，都成為危害社會秩序的重要因素。2016年，開普省發生了5起自殺性爆炸襲擊，77起武裝襲擊事件，37起使用各種簡易爆炸裝置(IED)的襲擊事件，7起手榴彈襲擊事件和1起火箭彈襲擊事件。

**近年來，開普省的恐怖襲擊目標也呈現出多元化的發展趨勢。**在2009－2016年爆發的3025起襲擊事件當中，針對軍隊和警察人員的恐怖襲擊事件佔到了31.06%，其次是針對平民進行的恐怖襲擊事件，達到了23.37%。此外，開普省省恐怖主義襲擊的目標也並不侷限於軍警和平民，還包括政府機構及官員、教育機構、外籍人員以及城市公共設施。其中，從2009年到2016年針對政府機構和教育機構的襲擊事件就達656起。2016年開普省的恐怖襲擊事件中死亡的人員主要包括:114名平民，62名保安部隊和執法人員，15名軍人，47名警察，以及13名恐怖分子。受傷人員當中主要包括259名平民，82名警察，13名軍事人員以及1名武裝分子。②2016年，開普省發生的幾個重大恐怖襲擊事件主要包括:對恰爾薩達巴沙汗大學(BachaKhan University)大學的槍擊事件，針對恰爾薩達地方法院發生的槍擊事件，針對白沙瓦政府官員的公共汽車爆炸事件。諸如此類的襲擊嚴重危及了開普省民眾財產與人身安全、擾亂了社會的公共秩序、嚴重影響了地區的發展與穩定。

**（四）**本土與國際恐怖主義的威脅因素並存

**“基地”組織、“伊斯蘭國”“巴塔”以及其他本土宗教好戰團體的存在，使得開普省面臨着地區與國際恐怖主義威脅因素並存的局面。****一方面，**本土恐怖主義是開普省恐怖主義問題的主要威脅，“巴塔”及其他宗教極端組織在開普省的勢力根深蒂固，這些恐怖組織在開普省地區構成了恐怖主義的中堅力量。另一方面，“基地”組織和“伊斯蘭國”等全球性國際恐怖組織也對開普省構成了重要安全威脅，使得地區安全局勢更加複雜。2011年之前，“基地組織”頭目本·拉登就長期藏匿於開普省的西部山區，並以此為基地組織了很多地區乃至全球範圍內的恐怖襲擊事件。本·拉登死後，“基地”組織元氣大傷，加上國際社會對恐其嚴厲制裁與打擊，使其喪失了對國際聖戰運動的吸引力，“伊斯蘭國”取而代之成為了國際恐怖主義的“領導者”。“伊斯蘭國”在其成立之初就曾積極向南亞地區滲透。2014年8月，“伊斯蘭國”就曾用達里語和普什圖語編寫的宣傳伊斯蘭極端主義思想的《勝利》冊子，在巴基斯坦白沙瓦的阿富汗難民營裏散發。2015年1月11日，“伊斯蘭國”宣佈在阿富汗和巴基斯坦建立“呼羅珊省”，標誌着“伊斯蘭國”南亞分支正式建立。近兩年來，國際社會在中東地區展開了大規模聯合圍剿“伊斯蘭國”的軍事行動，其在中東地區已面臨土崩瓦解之勢。未來，“伊斯蘭國”極有可能仿效“基地組織”，以退為進，將其重心轉移到安全形勢複雜的南亞地區。而“伊斯蘭國”在擴大南亞影響力的同時勢必將挑戰該地區其他激進組織的主導地位，特別是對“基地組織”和阿富汗塔利班構成挑戰，致使三者產生競爭，使南亞的安全局勢更加複雜。隨着“伊斯蘭國”的滲透和恐怖組織競爭的加劇，這無疑將使得開普省的恐怖主義威脅因素變得更加複雜，安全形勢也會面臨更加嚴峻的挑戰。

**二、**開普省恐怖主義問題的影響

**巴基斯坦處文明、宗教、種族和意識形態的邊緣地帶，又是“動盪弧”的樞紐，而作為巴基斯坦最重要的邊境省份之一的開普省長期遭受恐怖主義威脅，持續動盪不安，這不僅會影響開普省的經濟、政治和社會的發展與穩定，而且也會對整個巴基斯坦國內的政治與安全形勢產生重大影響。**而且，鑑於開普省獨特的地緣位置，其恐怖主義問題常常會牽動着周邊國家的政治神經，影響巴基斯坦與這些國家的雙邊關係和地區合作。

2015年中國國家主席習近平訪問巴基斯坦期間中巴雙方發展成為全天候戰略合作伙伴關係，並簽署了460億美元的合作協議，中巴雙方簽下了51項合作協議和備忘錄，15家中方公司參與了簽約，其中超過30項協議、備忘錄與“中巴經濟走廊”相關。這標誌着“中巴經濟走廊”將進入實質性建設階段。隨着“中巴經濟走廊”建設進入實質性建設階段，位於巴基斯坦西北部樞紐地帶的開普省的安全形勢，無疑對整個西線建設能否順利進行產生重要影響。

**（一）**恐怖主義問題對開普省的影響

開普省是巴基斯坦受恐怖主義威脅最嚴重的省份之一，長期存在的恐怖活動嚴重影響了開普省的政治、經濟的發展與社會的穩定。**首先，**脆弱的安全環境給開普省發展經濟造成了巨大的壓力，特別是當地的貿易、工農業和旅遊業受到很大影響。作為開普省重要的貿易樞紐的白沙瓦，平均每天都在經歷着恐怖主義襲擊事件的威脅，很多基於該地區優越的地緣優勢而準備在該地區投資建廠的企業，也由於嚴峻的恐怖主義形勢而放棄了。**其次，**恐怖主義問題進一步加重了開普省的社會認同與國家認同的分裂。“巴塔”“地方塔利班”以及宗教極端組織的長期存在使得普什圖民眾的民族認同和宗教認同進一步強化，國家認同遭到嚴重弱化，這比恐怖主義造成的經濟落後問題的影響更為深遠。**再次，**脆弱的安全環境可能使得這一地區的政府效率更加低下，司法腐敗問題更加嚴重，從而造成了一種惡性循環。更為嚴重的是，持續的恐怖主義威脅逐漸改變了普什圖社會文化系統的功能，這在過去對保持開普省地區的和平與穩定發揮了重要作用。恐怖主義對“普什圖規則”的利用與破壞使得這一地區的社會關係出現破裂，民族以及社會羣體之間的信任與合作變成了民族仇視和宗教迫害。**最後，**這一地區的恐怖主義問題也影響了整個南亞地區的安全合作進程。**一方面，**開普省地區的恐怖主義問題似乎成為了印巴、阿巴地緣政治博弈的犧牲品;**另一方面，**開普省恐怖主義問題又成為印巴、阿巴國家關係改善的絆腳石，從而導致南亞地區的安全合作遲遲不能達成。

**（二）**開普省恐怖主義對“中巴經濟走廊”的影響

**南亞國際恐怖主義與宗教極端主義對“中巴經濟走廊”建設構成了嚴峻安全挑戰，巴基斯坦國內面臨的恐怖主義與宗教極端主義威脅一直是外界對“中巴經濟走廊”建設能否順利推進的最主要擔憂。**按照“中巴經濟走廊”規劃，開普省將是“中巴經濟走廊”進入巴基斯坦的第一站。2017年4月17日，中國—巴基斯坦開普省經貿合作推介會在北京舉行，巴基斯坦開普省首席部長佩爾韋茲·卡塔克指出，中國和開普省之間的社會文化和宗教交流已經有兩千多年的悠久歷史。**近年來提出的“中巴經濟走廊”項目是兩國關係發展的重要事件，中國和巴基斯坦將迎來經濟發展和繁榮的新時代，開普省全力擁護和支持這一舉措。**佩爾韋茲·卡塔克部長還表示，開普省因優越的地理位置，為“中巴經濟走廊”項目提供了很多便利，無論從近期還是長遠的角度來看，“中巴經濟走廊”項目都會從中受益。但是，我們也應該看到開普省的恐怖主義問題將是“中巴經濟走廊”建設長期面臨的一個安全威脅，其直接影響着“中巴經濟走廊”的暢通與否。“中巴經濟走廊”在途經開普省面臨的安全挑戰主要來自以下幾個方面:

一方面是開普省恐怖主義對中國投資者、企業家和工程建設人員的威脅。開普省恐怖主義的襲擊目標越來越多元化，中國的投資者、企業家和工程建設人員很可能成為恐怖分子綁架勒索、威脅政府和破壞社會秩序的襲擊目標。目前，除了西方目標外，中國在南亞日益受到越來越多恐怖分子的“青睞”，“巴塔”等恐怖組織為報復政府圍剿，極有可能將“中巴經濟走廊”和“絲綢之路經濟帶”等項目工程和人員列為重點襲擊目標。2013年6月，兩名中國公民在巴基斯坦北部遇襲身亡。2017年5月，“伊斯蘭國”在巴基斯坦綁架並殺害了兩名中國人。

另一方面是開普省恐怖主義對中國投資者商業資產的威脅，2009－2016年恐怖主義針對商業的襲擊事件佔到了全部襲擊事件數的6.98%，共發生了211起襲擊事件。如何保護中國企業在開普省的投資安全是中國投資者較為關切的問題，也是開普省能否順利引進中國投資促進當地經濟發展的關鍵所在。

**目前，開普省地方政府也在積極吸引中國投資，推動“中巴經濟走廊”沿線大型基礎設施建設項目的開展。**2016年12月29日，開普省首席部長赴華參加了“中巴經濟走廊”聯委會，積極吸引中國投資，推動白沙瓦環線鐵路和多個水電項目簽約。但是，“中巴經濟走廊”建設多為大型基礎設施建設項目，這些大型工程項目的投資大、建設週期長，因此無論是在建設時候還是建成後都將面臨沿線恐怖主義的破壞與威脅。因此，能否避免恐怖主義的阻礙與破壞是決定“中巴經濟走廊”西線順利建設和運行的關鍵所在。

圖源：新浪網

**三、**巴基斯坦開普省恐怖主義的治理及制約因素

開普省的恐怖主義問題有着複雜而獨特的影響因素，恐怖主義根源包括了歷史、社會、經濟和政治等多重因素。**歷史因素造成的阿巴“黑洞”、伊斯蘭聖戰主義、地區貧困以及數十年的政府治理失敗因素，使得過去的幾十年間開普省及直轄部落地區成為恐怖分子的活動“天堂”。**近年來，巴基斯坦中央政府和開普省地方政府加強了在該地區的反恐力度，並取得了一定成效。從2014年開始，開普省的恐怖主義襲擊事件數量呈下降趨勢。但是鑑於開普省複雜的恐怖主義治理制約因素，反恐前景依然不容過度樂觀。

**（一）**開普省對恐怖主義的治理概況

自2014年白沙瓦軍校恐怖襲擊事件後，巴基斯坦中央政府出台了一系列強硬的司法反恐措施，包括恢復執行死刑，設立針對恐怖分子的特別軍事法庭和快速審判程序。2015年1月6日，巴基斯坦國民議會通過了有關加強反恐措施的憲法修正案，允許巴基斯坦政府設立特別軍事法庭來審理恐怖主義事件。新建的特別軍事法庭期限為兩年，由軍方掌握軍事法庭的主要權力，可以對涉恐嫌疑人進行快速審判，加強了司法反恐的力度與效率。在司法反恐方面，開普省在2014年連續出台了三項針對恐怖主義襲擊的法案。其中，《開普省房屋租用管理安全法案(2014年)》和開普省酒店管理安全法案(2014年)》規定，房屋和酒店管理人員必須對入住人進行詳細的信息核實，不得允許任何租户持有任何武器、爆炸裝置以及仇恨和煽動材料。《開普省敏感和脆弱設施和空間安全條例(2014年)》則進一步明確了安全警察的職權範圍，加強對公共區域的巡邏與保衞，安全警察在不侵犯公民隱私的情況下，有權對可疑人員進行逮捕和拘留。這三項安全法案進一步壓縮了恐怖分子的活動空間，加強了開普省公共區域的安全保障。

**近年來巴基斯坦軍方在巴西北邊境省份開展了大規模的反恐軍事行動，這對於西北邊境各省份的安全形勢的改善發揮了重要作用。**截止2015年6月，“利劍”軍事行動殲滅叛亂分子2763人，重新收復了叛亂分子在西北邊境省份控制的大部分地盤，並摧毀了“巴塔”在開普省和聯邦部落直轄區大部分的“避風港”。與此同時，巴基斯坦中央政府出台了國家反恐行動計劃，徹底斷絕與“哈卡尼網絡”“達瓦宣教團”等極端組織的往來，並凍結了極端組織在巴基斯坦的財產。此外，為配合中央政府的反恐行動計劃，開普省進行了一系列安全部門改革來打擊恐怖主義犯罪。一方面開普省安全部門對安全警察的招募方式和基本訓練方式進行了改革，使得地方安全警察的反恐職權和能力得到進一步加強。**另一方面，**通過建立負責作戰、調查、分析的輔助警察大隊來構建新型自主的反恐網絡，使得預防和打擊恐怖主義更加專業化。

此外，**中國要確保“中巴經濟走廊”沿線的投資安全和經濟利益，除了自身加強安全防範外，更需與巴基斯坦中央與地方政府開展緊密的反恐合作，尤其是巴軍警等部門對中國項目和工人的保駕護航。**目前，開普省為了吸引中國的投資，加速“中巴經濟走廊”西線建設，開普省政府對安全問題給予特別關注。例如，為了保障中國投資者和企業家的安全，為投資者設立安保計劃;為中國外派人員及“中巴經濟走廊”項目配備特殊安保部門;為中方相關人員設立專門聯絡號碼，以便及時聯繫警方及安保機構等。目前，巴基斯坦開普省恐怖主義的治理已初見成效，恐怖主義的整體態勢有所好轉。但鑑於其複雜的恐怖主義治理的制約因素，開普省恐怖主義的前景依然不容樂觀。

**（二）**制約巴基斯坦開普省恐怖主義治理的因素

巴基斯坦恐怖主義治理的制約因素來自多個方面，以下幾個方面尤其突出:

**其一，殖民主義留下來的阿巴邊界問題。**從國際法理的角度出發，1947年公投後的杜蘭線已被固定為阿富汗與巴基斯坦的國際邊界，作為國際主權主體的阿巴兩國都應該遵守。但是，在實際的邊界界定過程中，它沒有被勘界落實。阿巴雙方圍繞着這一邊界問題存在很大分歧，巴基斯坦政府今天依然沒有辦法使杜蘭線一側的開普省和聯邦部落直轄區處於有效控制範圍之內。杜蘭線兩側的普什圖部落甚或“基地”組織、塔利班武裝以及形形色色的反政府勢力則可以自由穿越，因此這一邊界地區成為庇護反政府勢力特別是恐怖主義的“自由之地”。另外，該地區多山的地理特徵為恐怖分子的躲藏提供了便利，同時開普省是巴基斯坦西北部地區的重要樞紐，地緣位置非常敏感，這也為恐怖襲擊事件提供了地緣上的便利與政治影響。

**其二，數十年的政府治理失敗。**自西北邊境省(2010年改為開普省)公投加入巴基斯坦後，其在巴基斯坦國內就一直處於邊緣化的地位，這使得開普省長期陷入了一種治理失效的惡性循環。**一方面，**敏感的地緣位置、獨特的人口構成和脆弱的政治經濟環境使得開普省一直處於一種“弱政府，強社會”的狀態，政府在地區治理當中發揮的作用非常有限，而社會當中的部落團體、宗教組織、武裝集團在該地區發揮着重要影響。**另一方面，**這種“弱政府，強社會”的狀態無法有效整合開普省原本就比較分化的發展資源，從而導致經濟發展水平落後，貧富分化嚴重等經濟社會問題。一些恐怖組織向邊緣化的民眾宣傳伊斯蘭極端思想。“巴塔”就精明地利用了開普省農村底層民眾對生活貧困和社會資源分配不公的不滿去鼓動底層民眾加入，通過殘暴的恐怖襲擊對政府施加壓力，表達自己的不滿。扎伊迪認為，成年男性在開普省地區的高失業率和西北部地區發展資源缺乏增強了恐怖組織的吸引力。與此同時，**長期的政府治理失敗也使得開普省的白沙瓦地區淪為中亞、南亞地區非法的武器和毒品集散地，進一步加重了該地區的社會秩序失序問題。**此外，出於地緣政治考慮，巴中央政府在該地區實行“雙面膠”的反恐政策，使得該地區的恐怖主義問題無法得以徹底根除。1947年至今將近70年的政府失效治理使得開普省長期處於恐怖主義的威脅之中，這背後深層次的政治、經濟和社會根源性問題如果得不到妥善解決，開普省恐怕仍然會處於恐怖主義的陰影之下。

**其三，難民問題增加了反恐的難度。****大量難民的存在也是導致開普省長期受恐怖主義威脅的一個重要原因。**2001年阿富汗戰爭爆發後，大量阿富汗戰爭難民湧入巴基斯坦西北部地區，這些地區也成為滋生恐怖分子的温牀，在聯合國定義的98個恐怖組織當中，有近20個在阿巴邊境地區活動。這些難民的存在和流動使得恐怖主義問題如幽靈般存在，難以根除。**一方面，**恐怖分子常常以難民的身份偽裝，在阿巴兩國的邊境地區以及西北邊境省份間來回穿插，增加了反恐行動的難度。而且難民營時常成為恐怖分子的藏身之所，恐怖分子發動恐怖襲擊之後混入難民營之中而逍遙法外。**另一方面，**這些難民生活狀況很差，基本上生活在城市的邊緣地區，其自身也可能加入到恐怖組織從事恐怖主義活動。近幾年來，巴基斯坦政府擔心位於阿巴邊境上的阿富汗難民營可能成為恐怖分子的避難所，於是陸續關閉了部分大的難民營，並遣返了部分難民回到阿富汗國內。然而，要想徹底解決阿富汗難民問題還需要很長的時間，由難民問題而產生的毒品氾濫、跨國犯罪、恐怖分子的跨界流動等問題仍將長期制約開普省的發展和穩定。

**其四，民族認同高於國家認同。**在開普省，由於普什圖族人佔有絕對多數，普什圖民眾對於民族的認同感要遠遠高於國家認同。普什圖人是巴阿邊境地區的跨界民族，西北邊境省份的很多普什圖部落跨界而居，與阿富汗普什圖人有着血緣、族裔和歷史文化聯繫。而且，普什圖人大都是虔誠的穆斯林，是伊斯蘭教的嚴格實踐者。這種跨界民族認同與宗教認同使得普什圖人對國家的概念特別模糊。**巴基斯坦政府一直試圖通過宣揚伊斯蘭主義以及用共同的伊斯蘭認同代替部落認同等措施，來努力強化普什圖省民眾的國家認同，然而這種國家認同是在“世俗和宗教之間遊走”。**2010年西北邊境省的名稱改革就很好地説明了這一問題。最初，佔西北邊境省人口多數的普什圖族人想將省名改為“普什圖斯坦”或者“阿富汗尼亞”，但這一建議遭到北部非普什圖族人的反對。後來，巴基斯坦人民黨又提出改名為“普赫圖赫瓦”，即“普什圖之地”。直到2010年3月通過的“憲法第18修正案”才決定正式改名為開伯爾－普赫圖赫瓦，這場紛爭才算勉強平息。由此我們可看出，開普省的普什圖人有着強烈的民族認同，國家認同處於一種弱化的地位。基於這種傳統認知，宗教極端勢力和恐怖主義加大了對普什圖民眾的精神滲透和慰藉，從而造成了開普省的一些部落區的政治混亂，社會動盪以及塔利班力量、宗教極端勢力和恐怖分子相互勾結，反抗中央政府的局面。

**其五，地區反恐合作滯後。**雖然南亞區域合作聯盟(以下簡稱“南盟”)框架內的多邊反恐合作機制建立時間較早，但是南盟框架下反恐合作成效卻非常有限。南盟作為南亞地區惟一的區域合作組織，其地區反恐合作機制在運行上更多體現為發表宣言、出台協議多，真正落實的少;圍繞合作反恐的磋商較多，具體領域的合作開展較少。“9·11”事件發生後，**南亞地區的反恐合作很大程度上取決於南亞國家之間的雙邊關係是否穩定。**從地緣政治的現實和南亞國際關係的歷史來看，由於南亞主要國家之間都有這樣或那樣的矛盾，特別是印巴和阿巴之間的矛盾，這兩對矛盾是影響地區反恐合作能否取得進展的主導因素。目前，在恐怖主義的定義問題上，南亞地區的主要國家仍然未達成一致。而南亞地區的恐怖主義問題錯綜複雜，正如美國《紐約時報》2008年12月9日刊登的一篇題為《南亞要命的多米諾骨牌》的文章中所指出的，“該地區幾乎每個問題都以某種方式相互關聯，而且都有互相引發的趨勢。”因此，開普省的恐怖主義問題將長期受制於地區地緣政治因素的影響，在南亞地區反恐合作發展滯後的形勢下，其恐怖主義問題難以得到徹底根除。

四、結語

2015年中巴雙方建立了全天候戰略合作伙伴關係，兩國關係持續保持不斷向前發展的態勢。當前中巴兩國正在全力推進“中巴經濟走廊”建設。2015年中巴兩國發布的《中國和巴基斯坦關於建立全天候戰略合作伙伴關係的聯合聲明》強調，中巴雙方將會進一步加強在“中巴經濟走廊”框架內的各項合作。目前，中巴兩國在經濟合作方面已經取得了十分顯著的成果，其中瓜達爾港、基礎設施、能源電力和產業園區建設取得了長足的發展。但是，我們也應該認識到巴基斯坦國內的安全形勢，特別是“中巴經濟走廊”沿線地區的恐怖主義態勢將長期制約經濟走廊的建設與發展。

**巴基斯坦國內的恐怖主義問題還將長期存在，短期內無法得到根除，恐怖主義問題與政治、經濟、宗教、外交等問題交錯縱橫，彼此互相滲透，打開任何一個“死結”都極不容易。**近年來，在國際與國內恐怖主義治理形勢的雙重影響下，巴基斯坦全國範圍內的安全形勢有一定程度的好轉。但是，政府治理失效、經濟落後、社會結構分裂、普什圖文化傳統斷裂等問題使該地區的安全環境異常脆弱，恐怖主義勢力隨時可能強勢反彈。

**隨着“中巴經濟走廊”建設進入實質性建設階段，位於西北部樞紐地帶的開普省、聯邦部落直轄區和俾路支省的安全形勢無疑影響着“中巴經濟走廊”整個西線建設能否順利進行。**因此，中巴雙方應加強反恐合作、防務合作以及國際地區安全事務的配合，維護“中巴經濟走廊”沿線的安全。因而作為非傳統安全合作重要內容的合力反恐也已逐漸成為中巴雙邊關係的新支柱。今後，不僅需要巴基斯坦國內進一步加強立法、軍事、安保等反恐措施，而且要建立特別針對恐怖主義破壞的安全保障體系，以確保“中巴經濟走廊”相關項目的順利建設和建成後的正常運行。中巴雙方還需要在經濟走廊的沿線地區共同開展安全合作，將恐怖主義問題對“中巴經濟走廊”西線建設的威脅降到最低。毋庸置疑，反恐議題是中巴全天候戰略合作伙伴關係的重要組成部分，合作打擊恐怖主義有利於有關國家各自的國內穩定與安全，也有利於地區的安全和穩定，從而使得中巴雙方的經濟與安全合作成果惠及到兩國的民眾中去，更好地實踐共商、共建、共享的合作理念。

本文轉載自“雲南財經大學印度洋地區研究中心”微信公眾號2021年8月14日文章

原標題為《【研究回顧】丨馬勇、陳宗華：“中巴經濟走廊”沿線恐怖主義態勢及治理 —以巴基斯坦開普省為例》

文章來源為《印度洋經濟體研究》2017年第6期

作者馬勇，為北京師範大學政府管理學院國際關係專業副教授，主要研究方向為國際戰略與中國周邊外交和恐怖主義問題

作者陳宗華，為北京師範大學政府管理學院國際關係專業碩士研究生

本期編輯：穆禕璠 江怡