王帆：拜登政府的對華戰略：競爭性共存與新平衡_風聞

來源：《和平與發展》2021年第4期

作者：王帆，外交學院副院長、中國國際關係學會副會長

導讀

拜登執政以來，其對華政策的選擇一直是各界關注的焦點。針對此，外交學院副院長、中國國際關係學會副會長王帆撰文《拜登政府的對華戰略：競爭性共存與新平衡》進行深度研究。

王帆教授認為拜登政府的對華戰略既不會繼續特朗普政府肆意妄為的老路，也不會回到奧巴馬時代“接觸加施壓”的戰略，而是會形成一種以競爭性共存為方向、以新平衡為目的的新戰略。拜登政府將以傳統的權力均衡為主導、輔以價值觀滲透與國際法規則層面的議程設定，試圖在儘量減少美國利益損失的情況下壓制中國的發展勢頭。

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拜登政府上任以來雖然優先解決國內諸多危機，但其對外政策也成為外界關注的焦點，其中對華政策尤其引人注目。一般認為，**拜登政府的對華戰略競爭關係性質不會改變，將更加突出意識形態競爭，迴歸聯盟戰略傳統並持續展開經濟科技競爭等。**但拜登政府對華競爭的具體策略將出現變化，包括各類競爭手段的運用原則、博弈競爭的激烈程度、軍事遏制的範圍、雙方可妥協的空間等等。那麼，拜登政府期望塑造什麼樣的美中關係?將執行怎樣的對華戰略?這些都是本文關注的重點。

大戰略視角下的美國對華政策概述

學術和智庫界對新形勢下美國對華政策和中美關係走向的判斷大致有以下三類觀點。

**第一類觀點認為中美關係將趨向緩和。****從中美在促使經濟復甦、應對氣候變化、加強疫情合作和管控中美競爭等方面看，美國有緩和中美關係的現實需求。**布魯金斯學會外交政策項目資深研究員何瑞恩（Ryan Hass）認為，雖然中國在很多問題上表現強勢，但是並沒有徹底改變兩國間“競爭性相互依存”的本質。何瑞恩指出，美國政界近年來過於關注和誇大了中國的優勢，陷入了美國前國防部長詹姆斯·施萊辛格（James R.Schlesinger）所説的“巨人恐懼症”，而這往往會造成偏頗和扭曲的觀點。約瑟夫·奈（Joseph S.Nye，Jr.）認為不必疑神疑鬼，美國要避免誇大對華恐懼，導致過度反應。昆西研究所（Quincy Institute）東亞項目主任邁克爾·史文（Michael D.Swaine）表示，沒有太多實際證據支持中國是嚴重威脅的觀點，作為一個軍事大國，中國沒有能力在“不摧毀自己的情況下摧毀美國”；中國的經濟影響力很難上升到對美國價值觀構成生存威脅的程度；有關中國對美國意識形態方面的威脅也被誇大，事實上，中國政府對輸出其治理體系興趣不大，無證據表明中國人在強迫或積極勸説各國效仿他們的經驗。

**第二類觀點認為美對華政策將更為強硬。這類觀點認為中美關係緩和是暫時的，雙方不可調和的結構性矛盾將導致兩國掉入“修昔底德陷阱”或冷戰式的戰略對抗。**普林斯頓大學教授範亞倫（Aaron Friedberg）指出，美中關係合作的基礎和前景正在迅速消失，庫珀（Zack Cooper）和布蘭茲（Hal Brands）則認為，美國不可能按照自己的想法真正改變中國，也不可能改變中國“謀取地區優勢”和“主導亞洲秩序”的意圖。

**第三類觀點認為拜登政府的對華政策尚未真正成形。面對特朗普時期跌入谷底的中美關係，拜登政府仍在摸索和觀望中，中國政府亦在測試和探底，故目前對拜登政府的對華政策下結論為時過早。**庫爾特·坎貝爾（Kurt M.Campbell）認為美中“接觸”的時代已經過去，但未來態勢並不明確。美中關係不是勝負分明的兩極競賽，中國在經濟活力、技術創新和全球聯繫等方面遠超蘇聯，美國應避免對華採取冷戰方式。他指出，美中緊張關係與戰後的美蘇緊張關係有重要差異∶美中間科技供應鏈的相互依賴關係更為複雜，在應對跨國挑戰時兩國也不得不合作；美中競爭不太可能以一方崩潰而告終。因此無論冷戰是否重演，兩國都應制定信任建設措施，防止衝突激化。美國萊巴嫩谷學院政治學和全球問題研究教授克里斯·多蘭（Chris Doran）強調，拜登必須承認國際體系架構自奧巴馬時代以來已經發生變化，美中對抗似乎正在使當前的世界格局趨向於冷戰2.0版的分化局面，這意味着拜登不能簡單地對抗美國的對手。尤其面對中國這個唯一與美國勢均力敵的競爭對手時，需要採取競爭與合作的手段。

綜合美國智庫界的觀點，可以歸納為以下幾點∶首先，美國存在着誇大中國威脅的情況。對此，一些美國精英主張要準確有效地評估對華戰略，以避免在誇大中國威脅的前提下，使美國付出過當的成本和風險代價；對華強硬需有程度上的把握。其次，與中國競爭會讓美國付出巨大的成本代價，所以對華強硬需要改變策略。雖然中國正在對美國形成更大挑戰，但美國同時面臨更多國內困難。因此，美國應採取更多收縮聚焦政策，把矛頭直對中國，而不是四面樹敵。美國從阿富汗撤軍、與伊朗緩和關係，都是基於這方面的考慮。同時，美國還應聯合盟友一起對付中國。其三，**美國對華戰略將具有長期性。**拜登政府應立足長遠，通過分階段、長期競爭來削弱中國；而維護、利用和發揮好美國僅有的技術優勢，在技術層面嚴控中國發展，將成為美國短中期的重點。

這些看法體現了美國對華戰略更為精細的思考，很有可能在對華戰略評估中產生影響，因而值得高度關注。這也從另一方面説明美國在對華強硬的過程中是有成本下限和戰略邊界的，換言之，**拜登政府既強調對華戰略的持久戰和長週期，同時又強調激烈競爭下的共存，所以美國一方面會開啓對抗性競爭，但又會考慮成本與風險。**如美國務卿布林肯所説，美國不太會使用“蠻力”來對付中國，而是會實施更有分寸、更有選擇性的經濟脱鈎計劃。**美國的戰略理念將由特朗普時期的“戰而勝之”重新回到“不戰而勝”，也就是將特朗普的“畢其功於一役”轉向為分階段、分週期的中長期戰略實施。**在第一階段是着眼於提升自身實力，並基於這個目標制定對華戰略，以聯合盟友的方式打壓和削弱中國為主線。拜登政府一方面高舉意識形態旗幟，加強聯盟戰略和外交孤立圍堵，推進制度模式競爭和軍事遏制；另一方面通過局部領域的合作將中美關係控制在“爭而不破”的狀態。相較於特朗普政府，拜登政府的對華政策將更為全面綜合，注重把握尺度和分寸，保持必要的柔性和靈活性，試圖根據情勢同時或交替使用對抗、競爭與合作三種工具。

拜登政府的對華政策方向：競爭性共存

面對美國內形勢和涉華政治輿論氛圍，拜登政府試圖“以壓促變”，但又不願“自損八百”，因而將形成一種兼具競爭與共存的新戰略。

（一）拜登政府選擇競爭性共存戰略的動因

基於拜登政府的對華戰略調整可以看出，中美關係正在經歷從競爭性相互依存到競爭性共存的轉變，從合作型施壓到有限脱鈎和科技冷戰的轉變，從亞太戰略到印太戰略的轉變。中美之間過去是競爭性相互依存、競爭性合作，現在則是競爭性共存，相對從前略有回擺，使中美關係處於可進可退的狀態。

拜登政府在對華戰略上正在為競爭性共存搭建框架。拜登的兩位高級顧問庫爾特·坎貝爾和傑克·沙利文（Jack Sullivan）曾在《外交事務》雜誌上撰文稱，“與中國接觸的時代已經唐突地結束了”，應“採取一項與中國既競爭又共存的雙重戰略”，“競爭與其説是一個需要解決的問題，倒不如説是一種需要管控的狀況，也可以解釋為競爭性共存。”美國應該在四個關鍵的競爭領域——軍事、經濟、政治和全球治理上與中國建立對美國有利的共存條件。

那麼，拜登政府為什麼要在對華關係中選擇競爭性共存戰略?首先，美國政府認為與中國的競爭具有長期性。蘇聯曾是一個三條腿的板凳，其中兩條腿已經搖搖晃晃。中國則是一個完整而結實的椅子。因此，與中國的較量不同於對蘇聯的冷戰。在任何競爭中，都會有行動和反制行動。幾十年前，美國曾有一個經濟競爭對手要求美國在思維上做出重大改變。20世紀80年代的日本就是那個競爭對手。在21世紀，中國已經成為那個競爭對手，而且與美國在更全面的基礎上展開競爭。對此，我們不應排除未來在符合共同利益的領域開展合作的機會。因此，拜登政府的對華戰略立足於從長計議，通過分階段的長期競爭來削弱中國。

其次，**與中國的競爭會付出巨大的成本代價。**美國需要從成本與風險這兩個角度來看待與中國之間的競爭與共存。薩姆·薩克斯（Samm Sucks）提出的“小院高牆”理論，相對於特朗普時期的面打擊、點合作，她主張面合作、點對抗。因為無論美國如何擠壓中國，擠出去的利益都很難流回美國，而是流向其他新興國家。擠壓的代價則主要由美國消費者買單，在競爭中受損的都是美國企業。至於那些獲利的國家，也未必比中國更好對付。因此，中美之間反而存在很多繼續合作的空間。對美國而言，損耗自己的能量，擊退一國換來另一國或另外多國的崛起，顯然不是最佳選擇。因此基於成本考慮，薩克斯主張，美國只需要選擇鎖定若干個與國家安全至關重要的科技點（小院），進行積極保護（高牆），既可實現最符合美國利益、也能適當滿足中國需求的新中美關係。她提出，今後相當長一段時間內，中國對美國高新科技領域的威脅，遠沒有某些媒體和國家渲染得那麼大。因此，預計拜登政府會實施更有分寸、更有選擇性的經濟脱鈎計劃，而不是全面徹底的脱鈎。在技術方面，美國正在制定一項工業政策，以強化美國在半導體、5G和其他拜登想要發展的新興技術方面的競爭力。而在中國正在進一步加大改革開放力度、開放市場準入（主要是金融和汽車市場）的背景下，拜登政府很可能尋求恢復雙邊投資協議談判。第三，**由於中美之間是可控的競爭，因此是可以共存的。**拜登政府認為，中國國內生產總值（GDP）將超過美國，但在可預見的未來，人均GDP仍將遠遠落後於美國。這將意味着對中國領導人來説，關注國內需求更為重要。在國際上，毫無疑問，中國在貿易、投資和基礎設施發展方面引人注目的全球領先地位為其提供了更大的機遇影響，但中國距離成為國際金融、資本市場和貨幣規則的制定者，而非接受者還需要很多年。將中國視為敵人，誇大對抗，將阻礙中美之間必需和有必要的合作。

不過，競爭性共存戰略的前提還是競爭。美國前國家安全委員會亞洲事務高級主任麥艾文（Evan S.Medeiros）認為，“新的對華政策應以’風險管理’為基調，不應再尋求為了合作而弱化競爭”，“在此基礎上需要把握三個方向∶一是明確對華關係中哪些屬於競爭範疇，哪些不屬於競爭範疇，美中關係將取決於能否找到其中的平衡點；二是重新調整對中美合作的成果預期；三是重建對華政策的決策過程”，美中關係中的競爭至上，並不意味着軍事衝突或對抗不可避免，美中競爭既是敵對的零和博弈，也可以推動雙方做得更多更好∶可能是提供發展援助，也可能是投資全球項目。

競爭之後才是共存。為了阻止美中關係的進一步惡化，美國將強調共存。競爭並不影響共存，共存是為競爭服務的，同時共存是競爭的底線；競爭是有界限的，共存是不得已而為之，否則只有共亡。對於美國而言，一方面，中國會成為修昔底德式的對手，在政治光譜中威脅美國的地位；另一方面，美國和中國註定要共存，因為剩下的唯一選擇就是同時毀滅。中美都面臨實際的問題，沒有哪一方能單獨解決這些困難。艾利森（Graham Allison）認為，“第一，（中美之間）一方面是修昔底德式的對手關係，另一方面是被科技與核武器所綁定的、無法逃避的、連體嬰兒般的共生關係。第二，在環境與自然方面和平共處，如果要避免共同毀滅的話。”當然，共存並不意味着對競爭的限制。美國有可能在三方面對中國施壓；一個是制度層面，一個是意識形態層面，一個是聯盟層面。這些都更有隱藏性，也具有針對性和殺傷性。

（二）拜登政府執行競爭性共存戰略的思路

**競爭性共存體現為競爭與合作並存。**美國務卿布林肯在新聞發佈會上坦承 ∶“美中關係可以説是世界最重要的關係，它將對美國未來生活的方方面面產生影響，而且這種關係也越來越帶有一些對抗性意味，它兼具競爭與合作。”坎貝爾與沙利文都主張採取一種挑戰中國而不激怒中國的政策。

對於如何實現競爭性共存，美國將聚焦於規則權之爭。拜登稱，其政府已經為美中之間“極其激烈的競爭”做好了準備，但他在接受美國哥倫比亞廣播公司的採訪時強調，“我不會像特朗普那樣，我們將專注於國際通行規則”。至於在外交和安全政策上的行動，美國外交關係學會資深研究員愛德華·奧爾登（Edward Alden）主張採取剋制政策。美國正從“在國外發動‘選擇性戰爭’”的時代退出，拜登的支持者認為，美國的武裝力量並未做好準備與火力、技術裝備都跟自己旗鼓相當的敵人大戰一場。雖然美國人認為其國家應該對外代表自己的價值觀，“但也擔心國際對抗的成本和由此帶來的不必要的副作用，以及政治上可能出現的過度擴張”。“美國人希望其政府能謹慎地使用權力，有選擇地尋求最佳機會，以促成積極的變化。”他們認為最重要的是避免美國受到直接威脅，其他一切，包括與中國和俄羅斯的地緣戰略競爭都是次要的。

因此，拜登政府的競爭性共存戰略將運用多種複合手段，而非單純的經濟制裁抑或軍事施壓。具體來説將包括以下幾點∶

1.政治領域的意識形態攻擊與聯盟圍堵

拜登政府將會重拾政治戰理念，結合環境條件變化對付崛起的中國。明確把中國定位為意識形態和制度模式上的對手，用“民主自由人權”整合凝聚國內不同陣營的羣體和黨派，動員組織國際意識形態同盟。拜登宣稱，要以“民主價值”對抗更多的“威權主義”，“美國要以榜樣的力量，而不是力量的榜樣來領導”。拜登政府將給中國政府貼上“威權主義”標籤，攻擊中國社會主義制度和治國理政理念；抹黑中國對外輸出意識形態和制度模式，塑造“中國模式威脅論”；歪曲中國對外政策，散佈“中國威脅論”，恐嚇各國；推進泛意識形態化政策，不但組織“民主國家聯盟”，而且在經濟、科技、文化、社會等非政治領域組織或支持意識形態一致的國家聯盟，制定包含意識形態色彩的規則條款，排除、排擠、限制中國；挑撥利用中國內部社會問題和羣體認知差異，擾亂中國。在民主黨執政時代，美國對意識形態武器的運用無疑會更加強化。

應當清醒地認識到，**美國對華意識形態戰只是手段，遏制中國崛起才是其真正目的。**美蘇冷戰時期亦是如此。尼克松曾坦言∶“如果他（戈爾巴喬夫）在國內的巨大改革獲得成功，那麼我們在21世紀將會面臨一個更為繁榮和富饒的蘇聯，那時它將成為比今天更難對付的敵手”。極為危險的是，美國如果把對華意識形態戰作為平息其國內矛盾的重要抓手，將對中美關係造成長遠傷害。

**聯盟戰略是拜登政府對華政策中與國內治理並重的兩大行動起點之一。**拜登執政後的首輪密集外交活動重點，就包括集中説服一些國家共同應對中國，他有別於信奉“美國優先”的特朗普——一方面敲詐盟友，另一方面又要求各國追隨美國對華極限施壓。在拜登團隊看來，特朗普的手段既不專業又十分短視。拜登強調，“美國回來了。美國的同盟是我們最偉大的資產”。正如喬治·凱南當年在著名的長電文中所指出的∶“蘇聯人能否扭轉劣勢，取決於西方世界所展示的團結、堅定和魄力的程度”。拜登宣稱，要“與美國的盟友和夥伴合作，更新美國在國際機制中的作用，重新獲得已失去的信用和道德權威，美國將從更強勁的地位上來競爭”。拜登上任伊始，迅即展開以西方世界為核心的多邊外交行動，在中國問題上與他們協調立場和政策。近期南海和釣魚島等問題不同程度出現波動，中英關係、中歐關係、中日關係出現波折等“反常現象”，都與拜登政府的外交行動不無關係。

基於聯盟策略的考慮，今後美方每逢出台對華重大舉措，必將更多與西方盟友、涉華利益相關國協調立場，爭取“統一聲音”。在“國際統戰”中，美方將以中國的所謂“意識形態輸出”“領土擴張”“戰狼外交”“經濟侵略”等概念為抓手，渲染“中國威脅”，鞏固西方傳統聯盟，把中國復興所牽動的世界地緣板塊相關國家聯合起來，挑動與中國有領土主權權益爭端的國家鬧事，營造聯合應對中國之勢；以應對中國為由，延續冷戰遺留下的聯盟機制，組織、擴大或強化有針對性的政治軍事、科技聯盟。印太戰略體系、四方安全對話機制（Quad）、澳新美同盟、美菲同盟、美泰同盟、美日韓機制及“五眼聯盟”、北約等將會不同程度地得到激化或調整。拜登已然開始不遺餘力地拉攏日、韓等國在關乎中國核心利益的敏感問題上表態，從而進一步拉攏美國的盟國切割與中國的戰略聯繫。

庫爾特·坎貝爾認為，“美國過去數十年的對華’接觸’政策並未實現讓中國更加’自由’的政策制定前提，中國甚至走上了與之期望相反的道路”，“美歐對華戰略共識遠大於分歧，應及早修復美歐關係，協調建立新的對華政策。其中尤為緊迫的是規範關於中國的跨大西洋對話機制，特別是使’第一軌道’（政府間）互動更加制度化。例如加強美歐政治精英在應對中國投資、技術競爭、中國影響力等不同問題領域的對話”。不過，拜登政府的聯盟戰略尚未形成其所期待的“反華大合唱”。拜登在七國集團（G7）會議和慕尼黑安全會議平台上推銷的重振同盟、“民主國家聯盟”等主張應者寥寥。東道主德國總理默克爾在會後的新聞發佈會上強調，為重建世界經濟體系，七國集團希望加強與二十國集團，尤其是與中國的合作。美國卡內基國際和平基金會歐洲項目主任埃裏克·布拉特伯格（Erik Bratterberg）評價稱，“華盛頓對歐洲的猶豫不決感到沮喪”。因而，一方面美國把維護霸主地位凌駕於他國現實利益之上，綁架他國跟進；另一方面其他國家則是以現實利益為導向，尋求自身利益最大化。這種反差將使美國的戰略推進不順。

2.經濟領域的衝突限制與自身實力提升

中國崛起的重要標誌是在經濟上超越美國，這不僅包括數量規模上，還包括經濟質量上的超越。目前來看，中國GDP超美不可阻擋，指日可待，但在質量上實現超越尚需時日。因此，當前美國對華經濟戰略的目標在於把中國經濟發展約束在美國主導的世界經濟體系內，倘若約束無效，則在極端情況下將中國排除在世界經濟體系之外。

執政以來，拜登政府對中美經貿問題採取相對模糊的處理方式，對特朗普對華經濟科技戰的必要性給予肯定，但亦表示對其範圍、方式、節奏要進行慎重評估。拜登團隊把中國經濟發展、知識產權和全球治理作為對美國的“重大威脅”，要“對抗中國的經濟行為”。美國將會在遏制中國經濟競爭力、減緩中國經濟發展速度、對沖中國經濟世界影響力等方面進行佈局。

目前看，中美經貿戰、科技戰、知識產權戰，直至金融領域的鬥爭較量仍將持續。但由於當前新冠疫情尚未結束。美國經濟的底氣不足。形勢會更加複雜，雙方在中低端產業領域中的角逐可能會明顯緩和，在高端產業領域的競爭則會加劇，甚至會有選擇地“脱鈎”。拜登已經簽署行政命令，審查美國的藥物、稀土、半導體、大容量電池等關鍵商品的供應鏈狀況，並將展開為期一年的更深入評估，重點關注國防、衞生、信息、能源、交通、糧食六大領域，要求提出改善供應鏈復原性和安全性的建議。該行政命令雖未提及中國，但拜登此舉意在美中競爭的大背景下尋求減少關鍵產品對華的依賴性，是其推動部分敏感領域對華“脱鈎”的實際舉措。經濟戰一向是把“雙刃劍”，拜登政府處理對華經貿問題會接受特朗普政府的教訓，更講求策略、面對現實，而不是四面出擊。

拜登執政後，一個重要政策動向就是重新調整與國際經濟體系的關係，聯合意識形態相近的國家/地區推進經濟一體化。拜登可能一****方面延續奧巴馬時代的制衡與改造策略，推進建立排他性的經濟一體化組織（如TPP），制定打壓中國的“國際規則”，推進尖端科技“脱鈎”、實體經濟迴流美國等，與中國展開經濟競爭；**另****一方面則設置排華機制，用包含政治制度門檻的條款阻擋中國，把中國排除在外，以壓促變，但也給所謂“改造到位”的中國留下空間。**換言之，在多邊經濟組織機制內強行加入政治性涉華條款，有可能成為拜登政府在經濟上遏制中國的常態化手段。美國商會發表研究報告稱，儘管中美經濟“脱鈎”代價巨大，但“並非不可接受”。一旦中美關係惡化，在極端情況下不排除美國推動建立將中國經濟排除在外的另一套國際經濟體系。

3.軍事領域的遏制深化與多點挑撥

軍事、科技、金融和人才是美國最具優勢的領域。美對華軍事戰略的核心在於形成軍事同盟、維持對華的軍事優勢，用軍事遏制配合美國對華政策，同時為中美關係破裂時，特別是在台海方向上可能的衝突做準備。**拜登政府將持續推進深化印太戰略體系，鞏固美日韓同盟，發展四方安全對話機制，改造原有的澳新美同盟、美菲同盟、美泰同盟等聯盟機制，拓展“五眼聯盟” 和北約的職能，建立對華全方位軍事封鎖圈。**拜登政府與特朗普政府在對華政策上有諸多變化，但對華軍事戰略遏制方面則會保持延續。

對華高科技戰爭是美軍作戰能力建設的目標。該進程在奧巴馬時代已經開啓，特朗普時期加速推進，拜登政府繼承延續。拜登已指示國防部長奧斯汀對美軍在全球的態勢進行評估。國務卿布林肯在接受CNN專訪時宣稱，將確保美國的軍隊能夠威懾中國的“侵略”。**可以確定，美對華軍事戰略重在遏制，阻止中國通過軍事力量改變“現狀”，但未必是實戰。**因為“戰爭有自己的力量，它會讓您偏離所有深思熟慮的打算”。中美兩個核大國一旦發生戰爭，不僅將是世界的災難，兩國自身也都無法倖免於難。這正是競爭性共存所強調的含義。

新冠疫情當前，拜登政府在重建國內秩序、重塑國際形象的任務尚未完成之際，貿然進行外部干預是很危險的。2021年2月4日，拜登政府上台後首次實施台灣海峽和南海艦艇巡航行動，“麥凱恩”號導彈驅逐艦當天通過台灣海峽，2月5日又闖入中國西沙領海。同日，中國國防部宣佈，中國在境內進行了一次陸基中段反導攔截技術試驗，試驗達到了預期目的。雖然從技術層面看，中段反導主要針對的目標是彈道導彈，但這有可能會被解釋為一次針對美軍軍事行動的回應。拜登政府執政以來，美國一些智庫、媒體不斷炒作中美將在台海發生戰爭，認為中國可能在不久的將來提前軍事解決台灣問題，美國或對此進行軍事幹預。這引起了各方的警覺。美國卡託研究所高級研究員布蘭登·巴萊里亞諾（Brandon Valeriano）和埃裏克·戈麥斯（Eric Gomez）警告説∶“美國現在最不需要的就是在國外進行更多的軍事幹預或擴大防禦承諾。將領導能力與使用武力解決混為一談，是華盛頓一種危險的病態，新政府很難避免，但也必須避免。”顯然，美國雖會不斷採取軍事施壓的作法，但這一作法是其綜合施壓的一部分。美國對華打壓遏制，既包括軍事施壓、聯盟圍堵，也包括經濟戰、科技戰、輿論戰等等綜合手段。

然而，無論中美關係如何變化，美國政府從未放棄在涉華熱點、敏感問題上挑動中方神經的做法。**拜登政府將會把熱點敏感問題作為孤立、遏制、圍堵、“改造”中國的抓手。**其利用熱點敏感問題的手法將會更加狡猾詭詐，注重同盟友和媒體的協作，而非為所欲為、孤身作戰。不過，涉華熱點敏感問題往往關乎中國的核心利益和民族尊嚴，牽動14億中國人的民族感情，“是碰不得的”。美前駐華大使芮效儉（J.Stapleton Roy）曾警告説∶“美國決策者在處理台灣問題時，必須考慮美中之間因為台灣問題爆發軍事衝突並升級為核戰的風險因素。”美國蘭德公司發表研究報告指出，美國為了自保振興，未來可能被迫減少干預全球事務，包括慎重對待台灣問題，緩和台海緊張局勢。種種跡象表明，拜登政府的對台政策可能聲勢很足，但也會把控可能的潛在風險。總之，拜登政府的競爭性共存戰略，雖然相較於特朗普政府的激烈對抗更加難以對付，但卻相對底線明晰及具有更多可預測性。其目標不同於前任政府主要在經貿領域對中國“極限施壓”，而是在於形成對華的新平衡。

拜登政府的對華戰略目標：新平衡

美國對華戰略中，有一個概念叫**“新平衡”**。眾所周知，奧巴馬時期美國有“亞太再平衡”戰略，那麼拜登政府的“新平衡”是什麼含義？美國要如何實現新平衡?

（一）拜登政府的新平衡

“新平衡”是在明確“中美競爭”的戰略定位之後才確定的。美國前國家安全委員會亞洲事務高級主任麥文認為。美國現在正轉向以風險管理為依據的框架，這意味着要預料並容忍可能發生的摩擦與緊張關係，甚至審慎地加以利用∶接受美國的措施帶來的某些風險和代價，平衡多種互相沖突的利益，承認某些分歧無法解決，必要時利用對話與合作。但是也切不可把對話與合作當作目的。這種策略轉變，目的就是要制定能夠反映美中關係競爭核心，但是又要建立能夠經受兩國不可調和的利益衝突的持久關係的政策。美國時事評論家法裏德·扎卡里亞（Fareed Zakaria）認為，當前，世界正從美國主導的單極體系轉向兩極世界，首次出現一個真正與美國平起平坐的競爭對手。按照亨利·基辛格的説法，既要接受中國崛起的現實，又展開戰略競爭是美方可取之路。美中已進入“競爭性共存”階段，“但競爭須以警惕和謙遜的態度進行，而非期望改變中國”。一觀點代表了民主黨精英對中國看法的整體性轉變，被稱為“新華盛頓共識”。在這個戰略競爭的前提之下，美國將要推行新的平衡戰略。

**美國國家安全委員會“印太事務協調員”坎貝爾認為，“美國在亞洲的真正目標，是謀求與中國保持權力平衡，為阻止中國稱霸而維持美國的影響力，且讓亞洲國家相信美國的行動和目的具有正當性”，“新平衡也是為了確保競爭性共存的戰略考量。新戰略必須包含動態權力平衡組合，要把中國捆綁拉入新的或現有機構，以促進外交對話和接觸。”**他強調“現代版的典型權力平衡不能只使用軍事威懾。須考慮到國內和國防兩個維度。此外，權力平衡還涉及美國對自身經濟和軍事實力的評估和決心”。美國前國家安全委員會亞洲事務高級主任麥艾文認為，“捆綁式約束戰略能在平衡中國影響力上奏效。該戰略把中國拉入現有和新成立的機構，將削弱中國修改規則標準的能力。雖然中國開始在國際上堅持其主張，但捆綁式約束戰略仍可奏效，只是需要在涉及諸如北極、網絡安全、無人機和自動武器等問題的標準上更新換代，從而繼續發揮作用”。總而言之，拜登政府的“新平衡”是一種綜合戰略，其認識到新形勢下中美衝突加劇的現實，明確了中國作為美國競爭對手的定位，摒棄了奧巴馬政府以前一貫執行的對華“接觸”政策，不懼怕中美摩擦、衝突乃至對抗，必要時可以主動利用摩擦實現目的。“新平衡”結合了傳統的軍事威懾，加之增強自身在亞太存在的“正當性”，又輔以在國際組織和機構中設定標準與議程的努力，根本目標在於限制中國不斷上升中的影響力，以護持美國霸權。

（二）拜登政府如何實現新平衡

那麼，美國要謀求的平衡包括哪些方面呢?

**首先，要在價值觀外交與追求商業利益之間尋找平衡。**拜登上任不久，美國的整體大戰略尚在運籌帷幄之中，不過，其當前重點是在國內大力投資開發先進技術和招募民主盟友構建反華“統一陣線”。所謂“民主十國”即是這一構想的體現。美國的民主十國集團就是在七國集團的基礎上加上澳、印、韓三國，同時將人權等價值觀因素與美國的高科技競爭聯繫在一起，以阻止中國應用互聯網人工智能進行“社會控制”，並在5G領域擺脱對中國的依賴。

為了阻止“中國贏得互聯網”的局面發生，美國的一份報告提議建立由美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、荷蘭、韓國、芬蘭、瑞典、印度、以色列、澳大利亞等國組成的“T-12”論壇，共同促進科技發展的規範和價值觀。霍普金斯大學高級國際研究學院教授、美國企業研究所學者哈爾·布蘭德斯（Hal Brands）和企業研究所研究員、“確保民主安全聯盟”主任扎克·庫珀（Zack Cooper）在《外交事務》上發表文章，反對“在美中競爭中將意識形態與地緣政治競爭分離”的觀點。他們認為，意識形態在美國對外政策中扮演重要角色，是贏得冷戰的重要因素；面對中國競爭，剝離意識形態不符合歷史和戰略，是不現實的。

然而，美國將推動的意識形態外交又必然與其經濟利益相平衡。榮鼎諮詢公司創始合夥人榮大聶（Daniel Rosen）表示，拜登政府在制定對華政策時，需要考慮的不僅僅是政治或意識形態，也需要仔細權衡其政策對產業的成本。“很明顯，此時此刻政治是第一位的。沒有哪個領導人或有志成為領導人的人想在對華強硬的問題上落於人後”，但是“如果不同時考慮商業利益和國家安全利益，我們就無法為美國利益服務”。

**其次，要在非傳統安全與傳統安全之間尋找平衡。**拜登政府的重點任務之一是應對氣候變化和抗疫，但這能否成為其對外戰略的重中之重呢?美國政府氣候問題特使克里（John Kerry）曾表示，不會為了氣候協定而犧牲軍事和經濟優先事項。換句話説，傳統安全仍然被置於非傳統安全之上，美國還是會基於傳統安全來作為制定對外戰略的核心，只不過是添加了新的內容。比如，同樣是打壓中國，現在側重於轉向了數字經濟以及與其供應鏈相關的基礎設施、聯合美國的盟友構建針對限制中國的新科技規則等。拜登政府認為，美國政府和美國企業之間的合作將是平衡國家安全和商業利益的關鍵。美國政府將評估目前的税法和聯邦清潔空氣法案下的許可程序，以吸引投資和加強美國在該行業的競爭力。提升美國企業尤其是製造業能力也被視為提升美國安全能力的舉措。

**第三，要在“防範中國”和“與中國合作”之間尋找平衡。**對中國的防範打壓是美國動員民眾、凝聚人心的重要手段。從特朗普時期起，美國即對此進行了廣泛的輿論動員。拜登政府也不會放棄這一點。根據益普索集團最近一項民調顯示，54%的美國人感到中國的崛起是美國的最大威脅；大多數美國人確信特朗普未經證實的説法，即中國對新冠肺炎大流行及其造成的經濟後果負有責任，並認為中國“吃掉了美國的午餐”。俄羅斯學者布洛欣認為，拜登政府“不會有像特朗普當政時那樣的中國恐懼症”，“對於五角大樓和美國的智囊團來説，中國是一個威脅。但是，與民主黨和中國公司同時保持着關係的政治精英將支持對華關係正常化”；“這些因素很可能導致新一屆美國政府採取一種選擇性策略，遏制中國並同時保持對話”，具體而言，“華盛頓可能會相當嚴格地限制在美國運營的中國科技公司，與軍工有關的中國公司也將承受壓力。但是，在有可能找到契合點的那些領域，將加強夥伴關係”。

第四，要保持正常貿易與高科技限制之間的平衡。****拜登政府強調“不冷戰。不脱鈎”的戰略底線。拜登團隊意識到。“新冷戰”和“脱鈎”不符合美國的長遠利益。美國防部中國工作組負責人拉特納（Elv Ratner）在《華盛頓郵報》發文強調，“中美競爭不是冷戰重演”。其一，中國不是“第二個蘇聯”，既沒有組建反美集團，也未發動代理人戰爭。**與冷戰對立不同，中美經濟交流密切，中國已融入國際體系，中美競爭是有限度、差異化的，而非全面對抗，軍事聯盟、地緣遏制或全面經濟脱鈎並不適用。其二，“全面脱鈎”口號會導致華人遭受種族歧視，也將使美國失去了解和進入中國的機會，無法影響中國的中產階級羣體。其三，“貿易脱鈎”等同於“自我孤立”，“關税戰或陷入新冷戰陷阱”，由於存在共同利益，兩國“既不能走向冷戰，也不可完全脱鈎”，可“設定條件後再行合作”。**同時，美國應減少對中國商品的依賴，以多邊主義規制中國的發展模式和對外行為。其四，**中美可以在“有限脱鈎”的模式下展開科技競合。**彼得森國際經濟研究所的一項研究顯示，美國消費者或為特朗普“美國製造”政策“挽回”的每一個工作崗位每年要多支付 25萬美元，也就是説為購買商品和服務多支出了極其高昂的940億美元。由於拜登政府“購買美國貨”的口號是與特朗普政府相類似的一項保護主義政策，顯然也會帶來類似的結果。醫藥用品四大領域的供應鏈彈性進行評估，並在100天內提交報告。在長期評估工作中，美國政府部門要對加強美國供應鏈彈性的措施形成政策建議，其中包括對完善供應鏈的法律法規等制度設計，以及通過外交、經濟、貿易政策等手段，協調盟友和夥伴國家加強供應鏈等。拜登指出，該行政令旨在解決經濟關鍵領域中的供應鏈漏洞，使美國做好應對任何危機和依靠自己的準備，“實現這—目標的最佳途徑。就是通過在國內投來保護和增強美國的競爭優勢”。拜登表示，在新冠疫情期間，美國出現口罩、防護服等公共衞生防疫物資短缺的現象“不應再發生”。在談到半導體供應短缺問題時，拜登引用“缺一顆馬蹄鐵釘，失一個王國”的諺語，強調供應鏈彈性的重要，並稱半導體就是“21世紀的馬蹄鐵釘”。除了對關鍵領域供應鏈的短期評估，這項行政令還要求美國政府部門要對國防、衞生、信息技術、交通、能源、農業等六大領域的供應鏈進行長期評估，並建立四年一次的供應鏈評估審查機制。拜登強調，“富有彈性、多樣化和安全的供應鏈將有助於重振美國製造業，同時創造高薪就業機會。”因此，歐亞集團全球科技政策事務負責人保羅·特里奧（Paul Triolo）將該政策稱為“巧脱鈎”。

第五，**要在戰略與戰術之間尋找平衡。**從戰略上而言，拜登計劃與美國的盟友加強聯繫，從而向中國施壓，但這可能是説易行難，或將面臨戰術執行的難題。美國及其盟友在與中國的經濟聯繫、威脅感知等諸多方面存在差異，類似澳大利亞那樣主動遞“投名狀”的是少數，大多數國家，即便是美國的盟國，也不願在中美之間"選邊站”。戰略與國際問題研究中心的專家甘思德（Scott Kennedy）指出，拜登政府有明確的政策目標以及大量可用措施，但還未“搞清楚該如何將戰略部署和戰術結合起來”，在美中競爭方面“還有許多東西需要探討”。

對於拜登政府而言，把政治置於經濟之上對兑現他實現經濟復甦的競選承諾沒有益處。拜登在針對中國的政治經濟問題上陷入兩難∶經濟政治化不行，政治經濟化也不行；對中國強硬將獲得政治加分，但對美國經濟將是災難性的，而對中國“軟弱”可能扼殺反華的國會與新政府之間的合作努力。**因此，拜登政府決定採取兩手政策，也就是政治、經濟平衡或相結合的政策。一方面打擊所謂的中國不公平貿易行為，另一方面還要制定國家戰略，幫助美國增強經濟地位，更好地對抗中國的競爭。**美國對華貿易代表戴琪認為，“中國是對手也是貿易伙伴，同時還是一個巨大的參與者，我們也需要與他們合作，以應對特定的全球挑戰”。戴琪指出，“我們必須記得如何同時邊走路，邊嚼口香糖，還要一邊下西洋棋。”也就是説，拜登政府將採取立體化、目標平行、多管齊下的對華政策。

結語

拜登政府的對華戰略將是競爭與合作的新組合，這種組合以競爭為主導，以合作為輔助，與中國的合作也將服務於美國對華優勢競爭戰略。以競爭性共存為原則，把控競爭烈度，以期減少成本和風險。以實現新平衡為手段，綜合處理多組矛盾因素的關係，以期在成本有限、關係錯綜複雜的中美關係中謀取利益最大化。“競爭性共存”與“新平衡”是戰略理念重歸“不戰而勝”思想的體現，立足於中長期和分階段，強調無形戰線的激烈競爭。聯合盟友，設定所謂“國際規則”，以達到“以壓促變”的目的。

顯然，競爭將成為美國對華戰略的主調。拜登政府在對華關係上已然掉入了特朗普所設置的議程，在競爭與合作關係中強調競爭壓倒一切，以謀勝代替共贏。**競爭性共存的目的將是實現對華戰略的新平衡，新平衡意味着拜登政府在與中國保持經濟聯繫的同時又能夠最大程度的限制中國經濟，讓中國停留於世界二流地位難以攀升。**相較於一般意義上的遏制戰略，新平衡具有綜合性，結合了傳統的權力均衡、軍事圍堵、規則之爭以及意識形態對抗、輿論戰等因素，同時拜登政府又意圖在一些必須合作的領域實現對中國的合作型施壓，以共同解決人類面臨的氣候變化、核擴散等問題。

**拜登政府的競爭性共存與新平衡戰略雖然精於設計，但實難奏效。**中國是世界第二大經濟體，在全球範圍內與諸多國家形成了相互依存關係，同時也是國際產業鏈和供應鏈中難以替代的重要角色。在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，美國亦很難實現對中國的“規鎖”。美國拼湊的“對華包圍圈”看似龐大，實際上訴求各異。美國的遏華戰略註定走不通。