如何讓城市不再輕易破防_風聞
城市进化论-城市进化论官方账号-探寻城市路径,揭秘经济逻辑2021-09-17 06:37

災害預警能力也要現代化
9月16日凌晨4時33分,四川省瀘州市瀘縣發生6.0級地震,川渝多地有明顯震感。據瀘縣有關方面介紹,截至9月16日11時,瀘縣“9·16”地震已造成死亡3人,重傷3人,輕傷85人。因地震收治入院26人。
與此同時,據四川省消防救援總隊消息,受地震影響,當地一家酒企儲酒倉庫的170餘個儲酒瓷罐受損破裂,200餘噸高濃度白酒泄漏。高濃度白酒是甲類火災危險品,遇到火星就會發生爆燃。為此,四川消防調集9車55名消防指戰員到現場處置,對泄漏的白酒進行持續稀釋。
四川省地震局當天召開新聞通氣會,專家根據區域構造特徵、歷史地震活動水平、地震序列特點等綜合分析認為,該區域近期發生更大地震的可能性不大,但餘震仍將持續一段時間,應注意後續餘震的防範工作。
而在長江入海口,上海於16日17時解除颱風藍色預警信號,今年第14號颱風“燦都”逐漸遠離。前不久“煙花”過境造成的損失和傷害,仍然記憶猶新,有網友評論説,“風大雨大,決不能心大。”

9月14日,為應對“燦都”來襲,上海外灘江堤區域臨時關閉 圖片來源:上海黃浦
地震、颱風,只是這個擁有14億人口的大國面臨的諸多災害風險中的一小部分。像今年發生的甘肅白銀越野賽事故、湖北十堰燃氣爆炸、鄭州特大暴雨等,為什麼會導致那麼多傷亡?國家減災委專家委副主任、原國務院應急管理專家組組長閃淳昌認為,“預警的及時性、準確性、有效性和覆蓋率不行”,是很重要的原因。
“災害預警能力也要現代化。”不久前,一場關於“災害預警”的跨界研討在成都舉行,一方面肯定了目前防災減災救災工作的進步,更重要的是,需要明確接下來還應該做什麼?下一步如何才能做得更好?
挑戰
中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。據國家減災委統計,全世界有記載的十大自然災害中,有6次發生在中國,其中3次為破壞性地震,3次為洪澇災害。
21世紀以來,我國才有了真正意義上的防災減災、應急管理。
一個節點是,2003年取得抗擊“非典”疫情勝利後,大力推進以“一案三制”(應急預案和應急管理體制、機制、法制)為核心內容的應急管理體系建設,清華大學蘇世民書院院長薛瀾,稱之為“實現了我國應急管理體系建設的歷史性跨越”。
另一個標誌性事件則是2018年機構改革中,新組建應急管理部,整合了11個部門的13項職能,主管應急管理、防災減災救災和安全生產監管,承擔國家應對特別重大災害指揮部工作,管理近20萬名國家綜合性消防救援隊伍。

瀘縣地震發生後,武警四川總隊、應急救援部門及多個民間救援組織趕赴當地救援 圖片來源:每日經濟新聞
應急管理部今年5月通報稱,全國因災死亡失蹤人數、因災倒塌房屋數量、災害直接經濟損失佔GDP比重,2018-2020年的三年均值,比2015-2017年的三年均值,分別降低36.6%、63.7%、31.3%。
特別是2020年面對大疫大汛雙重考驗,成功戰勝了1998年以來最嚴重的洪澇災害,因洪澇災害死亡失蹤人數歷史最低。
但風險挑戰依然嚴峻。閃淳昌認為,一方面因為自然災害的突發性、異常性和複雜性在增加,極端性凸顯。像今年歐洲、美國都發生了特大洪澇災害,難以預料的全球性氣候反常和難以控制的自然災害時有發生;
與此同時,我國安全生產處在脆弱期、爬坡期和過坎期,道路交通、煤礦礦產開採,特別是危化品等重點行業領域重大事故頻發,以及城市地下管網等基礎設施隨着年限增長,事故隱患逐步顯現,形勢不容樂觀;而公共衞生事件的突發性和嚴峻性,則帶來新的重大挑戰,不確定性更加明顯。
閃淳昌特別提到,中國目前是“高風險的城市”和“不設防的農村”並存,城市的脆弱性越來越凸顯,主要表現在城市災害的突發性、多樣性、複雜性、連鎖性,受災對象的集中性,以及災害後果的嚴重性和放大性。
技防
“安全是最基本的發展環境。”從技術層面進一步提高監測預警能力,是被寄予厚望的。
以地震預警為例,藉助電磁波比地震波跑得更快的原理,四川、雲南等地居民提前收到來自社區“大喇叭”、電視彈窗等預警,如今已愈發成為一種“常態”。
此次瀘縣6.0級地震,成都高新減災研究所與中國地震局聯合建設的中國地震預警網,就分別向成都、重慶、瀘州提前49秒、31秒、6秒預警。部分國產手機最新內置了地震預警功能,今天凌晨成功開啓“倒計時”提醒模式。

圖片來源:央視財經
不過,應對洪澇、颱風、堰塞湖等一系列災害,技防仍然還有很大提升空間。
作為洪澇災害中最薄弱的環節,2000-2010年,山洪災害年均死亡1178人,佔因洪死亡74%。2010年以來,國家投資300多億元,初步建成全國山洪災害監測預警和羣策羣防體系,山洪年均死亡減少825人,成效巨大。
但水利部減災中心工程技術研究部副主任劉榮華認為,該監測預警系統目前存在的一個主要問題,就在於精準度不夠高。
“精準度不夠高的原因是,山洪防禦主要是以雨量指標來進行防禦,沒有考慮上下游的關係和前期降雨的影響。”他建議説,在山洪帶防禦模式上,調整為以水區為單元來進行分析,後台以流域為單元來進行計算。
同時,還應建立漸進式的預警體系,綜合利用天氣預報信息和洪水模型來進行預警,從預見期長的24小時到6小時的天氣預報,作為落區氣象預警,從而起到提醒作用。
劉榮華提到,在大江大河和資料比較好的中小河流,洪水預報精度“大概能達到80%”,但在小流域,特別是流域面積小於200的“無資料地區”,則需要採用大量高精度地形地貌數據,考慮匯流情況,結合不同預見期的各類數據進行預報預警。
四川省自然資源廳機關黨委書記、(兼)省應急管理廳副廳長謝安軍認為,受地形地貌、地質構造等因素影響,一些隱蔽性、突發性強的隱患,依靠現有技術手段及能力一時還難以及時發現,精準監測預警也有難度。
他表示,截至目前,四川已查明的各類地質隱患達到300多處,但根據相關統計,近年來四川發生的災害都不在隱患點,儘管開展多輪拉網式地毯式排查,還有不少隱患沒有被及時發現和識別。
整合
“構建應急指揮信息和綜合監測預警網絡體系”,被明確寫入“十四五”規劃綱要。
着眼於“全災種、大應急”加快轉型升級,從單一災種應急救援向全災種應急救援轉變,從區域性作戰向跨區域、跨國應急救援轉變,從災後救援向防範救援救災全過程參與轉變。
有觀點認為,國家應急管理部和地方應急管理部門的設立,對於統一指揮,整合力量,更加高效地應對各類突發事件起到了重要作用。但在風險防範和應急指揮過程中,應急管理部門作為平行的政府部門,去協調其他部門也面臨着不同程度的困難。
系統思維、統籌能力,面臨不小考驗。
中央黨校(國家行政學院)應急管理教研部教授李雪峯提到,白銀越野賽事故中“天氣情況是知道的,問題是預警決策”;鄭州暴雨災害中,“主要是預警行動展開的問題”。

今年7月,鄭州致地鐵5號線發生內澇,並導致12人死亡、5人受傷 圖片來源:視頻截圖
而這些挑戰恰恰表明,提升預警能力不能僅靠各個專業領域的努力,更需要管理層面的整合。李雪峯談到:
在最核心的理念上,各級政府是不是都要從信息獲取、災情研判、預警決策、預警響應這些方面,有明確的認識。
實際運行中,薛瀾表示,地方政府在預防性減災的投入方面,還存在着“治理失靈”問題。
他解釋説,從參與動機來講,預防性減災是當期就要有真金白銀的投入,但“收益”卻是不確定的,可能產生一種僥倖心理,同時,還有人認為“反正小災問題不大,大災就是大補,中央和其他地方會來幫助我們,這樣就會使得地方政府在預防性減災投入方面動機不足。”
根據他和團隊的研究,1995年到2014年間,預防性減災的投入總體是增長的,但各省差異比較大,且地區之間的差異在擴大;不同類型的災種,投入差別也比較大,其中水患最多、地震次之,同時,地震減災的支出波動隨意性相對來講也更大。
“經濟增長時,減災的投入是搭了財政的便車,但是在經濟進入新常態,地方財政有更多困難的情況下,會不會受到影響,這是值得關注的。”薛瀾的建議是,在關注科技、關注各種現代化信息手段同時,非常需要建立一個地方政府穩定的風險防範投入機制。
另一個更現實的問題還在於,誰來發布預警?
中國政法大學法治政府研究院教授、應急法研究中心主任林鴻潮表示,目前法律上有關突發事件預警概念的界定,還存在一些爭議。比如地震速報預警是利用時間差發布預報,是已經發生的事情,在他看來,就不屬於《突發事件應對法》規定的預測性預警,“法律上規定的一定是事前,即將發生或者發生可能性增大,但還沒有發生。”
而氣象部門發佈的預警(預報),則是對公眾和有關部門的風險提示,具有建議性,不具有法定強制效力。
“氣象台發佈預報後,政府還要做決策,以政府名義發出法律意義上的應急預警。”林鴻潮表示,一旦發出這樣的預警,就意味着政府作出了統一決策,就必然會統一調度,才不會“打亂仗”。
封面圖片來源:陳星 攝
文字 | 餘蕊均