如何讓城市不再輕易破防_風聞

　　災害預警能力也要現代化

　　9月16日凌晨4時33分，四川省瀘州市瀘縣發生6.0級地震，川渝多地有明顯震感。據瀘縣有關方面介紹，截至9月16日11時，瀘縣“9·16”地震已造成死亡3人，重傷3人，輕傷85人。因地震收治入院26人。

　　與此同時，據四川省消防救援總隊消息，受地震影響，當地一家酒企儲酒倉庫的170餘個儲酒瓷罐受損破裂，200餘噸高濃度白酒泄漏。高濃度白酒是甲類火災危險品，遇到火星就會發生爆燃。為此，四川消防調集9車55名消防指戰員到現場處置，對泄漏的白酒進行持續稀釋。

　　四川省地震局當天召開新聞通氣會，專家根據區域構造特徵、歷史地震活動水平、地震序列特點等綜合分析認為，該區域近期發生更大地震的可能性不大，但餘震仍將持續一段時間，應注意後續餘震的防範工作。

　　而在長江入海口，上海於16日17時解除颱風藍色預警信號，今年第14號颱風“燦都”逐漸遠離。前不久“煙花”過境造成的損失和傷害，仍然記憶猶新，有網友評論説，“風大雨大，決不能心大。”

　　9月14日，為應對“燦都”來襲，上海外灘江堤區域臨時關閉 圖片來源：上海黃浦

　　地震、颱風，只是這個擁有14億人口的大國面臨的諸多災害風險中的一小部分。像今年發生的甘肅白銀越野賽事故、湖北十堰燃氣爆炸、鄭州特大暴雨等，為什麼會導致那麼多傷亡？國家減災委專家委副主任、原國務院應急管理專家組組長閃淳昌認為，“預警的及時性、準確性、有效性和覆蓋率不行”，是很重要的原因。

　　“災害預警能力也要現代化。”不久前，一場關於“災害預警”的跨界研討在成都舉行，一方面肯定了目前防災減災救災工作的進步，更重要的是，需要明確接下來還應該做什麼？下一步如何才能做得更好？

　　挑戰

　　中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一。據國家減災委統計，全世界有記載的十大自然災害中，有6次發生在中國，其中3次為破壞性地震，3次為洪澇災害。

　　21世紀以來，我國才有了真正意義上的防災減災、應急管理。

　　一個節點是，2003年取得抗擊“非典”疫情勝利後，大力推進以“一案三制”（應急預案和應急管理體制、機制、法制）為核心內容的應急管理體系建設，清華大學蘇世民書院院長薛瀾，稱之為“實現了我國應急管理體系建設的歷史性跨越”。

　　另一個標誌性事件則是2018年機構改革中，新組建應急管理部，整合了11個部門的13項職能，主管應急管理、防災減災救災和安全生產監管，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作，管理近20萬名國家綜合性消防救援隊伍。

　　瀘縣地震發生後，武警四川總隊、應急救援部門及多個民間救援組織趕赴當地救援 圖片來源：每日經濟新聞

　　應急管理部今年5月通報稱，全國因災死亡失蹤人數、因災倒塌房屋數量、災害直接經濟損失佔GDP比重，2018-2020年的三年均值，比2015-2017年的三年均值，分別降低36.6%、63.7%、31.3%。

　　特別是2020年面對大疫大汛雙重考驗，成功戰勝了1998年以來最嚴重的洪澇災害，因洪澇災害死亡失蹤人數歷史最低。

　　但風險挑戰依然嚴峻。閃淳昌認為，一方面因為自然災害的突發性、異常性和複雜性在增加，極端性凸顯。像今年歐洲、美國都發生了特大洪澇災害，難以預料的全球性氣候反常和難以控制的自然災害時有發生；

　　與此同時，我國安全生產處在脆弱期、爬坡期和過坎期，道路交通、煤礦礦產開採，特別是危化品等重點行業領域重大事故頻發，以及城市地下管網等基礎設施隨着年限增長，事故隱患逐步顯現，形勢不容樂觀；而公共衞生事件的突發性和嚴峻性，則帶來新的重大挑戰，不確定性更加明顯。

　　閃淳昌特別提到，中國目前是“高風險的城市”和“不設防的農村”並存，城市的脆弱性越來越凸顯，主要表現在城市災害的突發性、多樣性、複雜性、連鎖性，受災對象的集中性，以及災害後果的嚴重性和放大性。

　　技防

　　“安全是最基本的發展環境。”從技術層面進一步提高監測預警能力，是被寄予厚望的。

　　以地震預警為例，藉助電磁波比地震波跑得更快的原理，四川、雲南等地居民提前收到來自社區“大喇叭”、電視彈窗等預警，如今已愈發成為一種“常態”。

　　此次瀘縣6.0級地震，成都高新減災研究所與中國地震局聯合建設的中國地震預警網，就分別向成都、重慶、瀘州提前49秒、31秒、6秒預警。部分國產手機最新內置了地震預警功能，今天凌晨成功開啓“倒計時”提醒模式。

　　圖片來源：央視財經

　　不過，應對洪澇、颱風、堰塞湖等一系列災害，技防仍然還有很大提升空間。

　　作為洪澇災害中最薄弱的環節，2000-2010年，山洪災害年均死亡1178人，佔因洪死亡74%。2010年以來，國家投資300多億元，初步建成全國山洪災害監測預警和羣策羣防體系，山洪年均死亡減少825人，成效巨大。

　　但水利部減災中心工程技術研究部副主任劉榮華認為，該監測預警系統目前存在的一個主要問題，就在於精準度不夠高。

　　“精準度不夠高的原因是，山洪防禦主要是以雨量指標來進行防禦，沒有考慮上下游的關係和前期降雨的影響。”他建議説，在山洪帶防禦模式上，調整為以水區為單元來進行分析，後台以流域為單元來進行計算。

　　同時，還應建立漸進式的預警體系，綜合利用天氣預報信息和洪水模型來進行預警，從預見期長的24小時到6小時的天氣預報，作為落區氣象預警，從而起到提醒作用。

　　劉榮華提到，在大江大河和資料比較好的中小河流，洪水預報精度“大概能達到80%”，但在小流域，特別是流域面積小於200的“無資料地區”，則需要採用大量高精度地形地貌數據，考慮匯流情況，結合不同預見期的各類數據進行預報預警。

　　四川省自然資源廳機關黨委書記、（兼）省應急管理廳副廳長謝安軍認為，受地形地貌、地質構造等因素影響，一些隱蔽性、突發性強的隱患，依靠現有技術手段及能力一時還難以及時發現，精準監測預警也有難度。

　　他表示，截至目前，四川已查明的各類地質隱患達到300多處，但根據相關統計，近年來四川發生的災害都不在隱患點，儘管開展多輪拉網式地毯式排查，還有不少隱患沒有被及時發現和識別。

　　整合

　　“構建應急指揮信息和綜合監測預警網絡體系”，被明確寫入“十四五”規劃綱要。

　　着眼於“全災種、大應急”加快轉型升級，從單一災種應急救援向全災種應急救援轉變，從區域性作戰向跨區域、跨國應急救援轉變，從災後救援向防範救援救災全過程參與轉變。

　　有觀點認為，國家應急管理部和地方應急管理部門的設立，對於統一指揮，整合力量，更加高效地應對各類突發事件起到了重要作用。但在風險防範和應急指揮過程中，應急管理部門作為平行的政府部門，去協調其他部門也面臨着不同程度的困難。

　　系統思維、統籌能力，面臨不小考驗。

　　中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部教授李雪峯提到，白銀越野賽事故中“天氣情況是知道的，問題是預警決策”；鄭州暴雨災害中，“主要是預警行動展開的問題”。

　　今年7月，鄭州致地鐵5號線發生內澇，並導致12人死亡、5人受傷 圖片來源：視頻截圖

　　而這些挑戰恰恰表明，提升預警能力不能僅靠各個專業領域的努力，更需要管理層面的整合。李雪峯談到：

在最核心的理念上，各級政府是不是都要從信息獲取、災情研判、預警決策、預警響應這些方面，有明確的認識。

　　實際運行中，薛瀾表示，地方政府在預防性減災的投入方面，還存在着“治理失靈”問題。

　　他解釋説，從參與動機來講，預防性減災是當期就要有真金白銀的投入，但“收益”卻是不確定的，可能產生一種僥倖心理，同時，還有人認為“反正小災問題不大，大災就是大補，中央和其他地方會來幫助我們，這樣就會使得地方政府在預防性減災投入方面動機不足。”

　　根據他和團隊的研究，1995年到2014年間，預防性減災的投入總體是增長的，但各省差異比較大，且地區之間的差異在擴大；不同類型的災種，投入差別也比較大，其中水患最多、地震次之，同時，地震減災的支出波動隨意性相對來講也更大。

　　“經濟增長時，減災的投入是搭了財政的便車，但是在經濟進入新常態，地方財政有更多困難的情況下，會不會受到影響，這是值得關注的。”薛瀾的建議是，在關注科技、關注各種現代化信息手段同時，非常需要建立一個地方政府穩定的風險防範投入機制。

　　另一個更現實的問題還在於，誰來發布預警？

　　中國政法大學法治政府研究院教授、應急法研究中心主任林鴻潮表示，目前法律上有關突發事件預警概念的界定，還存在一些爭議。比如地震速報預警是利用時間差發布預報，是已經發生的事情，在他看來，就不屬於《突發事件應對法》規定的預測性預警，“法律上規定的一定是事前，即將發生或者發生可能性增大，但還沒有發生。”

　　而氣象部門發佈的預警（預報），則是對公眾和有關部門的風險提示，具有建議性，不具有法定強制效力。

　　“氣象台發佈預報後，政府還要做決策，以政府名義發出法律意義上的應急預警。”林鴻潮表示，一旦發出這樣的預警，就意味着政府作出了統一決策，就必然會統一調度，才不會“打亂仗”。

　　封面圖片來源：陳星 攝

　　文字 | 餘蕊均

​來源 | 城市進化論