最勵志省份，苦“一盤散沙”久矣_風聞
城市进化论-城市进化论官方账号-探寻城市路径，揭秘经济逻辑2021-09-18 08:25
有序推進撤縣設區
知乎上有人曾提出這樣一個問題：福建、浙江二省條件比較相似，可為何經濟卻有一定差距？
在兩省人民一片“互誇”聲中，有人總結——要説中國最勵志的兩個省份，一定是福建和浙江，而其中，比起“七山一水二分田”的浙江，“八山一水一分田”的福建則更勝一籌。
即便在此種條件下，福建仍實現了跨越式發展：統計顯示，改革開放40年來，福建GDP增長485.6倍，在全國省級行政單位中位列首位，與浙江分列位次上升最多前兩名省份；但同時，福建城市格局分散而割裂，不僅城市內部分割明顯，並且城市間關係複雜，逐漸構成經濟進一步發展的阻力。
正如日前對外公開的《福建省新型城鎮化規劃（2021～2035年）》（下稱《規劃》）指出，福建“城鎮化發展質量還不夠高，相關領域體制機制需要進一步改革完善”；並且，“中心城市功能品質有待進一步提升，中小城市產業集聚不夠、承載能力有待增強”。
值得注意的是，在提升行政管理效能上，《規劃》提出，將“有序推進條件成熟的縣（市）撤縣（市）設區，支持福州條件成熟的縣（市）改區，創建國家中心城市。”特別是在國家發改委今年相繼提出“超大城市慎重撤縣設區”“穩慎把握省會城市管轄範圍和市轄區規模調整”背景下，福建仍期望推動城市區劃調整的急迫感，尤顯突出。
01
一體化難題
繼去年三明之後，今年2月，福建撤縣設區的“接力棒”傳到了漳州手上。
根據國務院和福建省政府批覆，同意撤銷漳州龍海市，設立龍海區；撤銷長泰縣，設立長泰區。由此，漳州市轄區數量一口氣翻倍，形成新的“一城四區”區域發展格局，尚有7個縣由漳州代管。
更受外界關注的是，位於漳州與廈門邊界的龍海、長泰，撤縣設區後，將實現兩市城區“無縫對接”。這也是廈漳泉同城化近10年後，漳州與廈門的再度靠近。
圖片來源：攝圖網
在廈漳同城化過程中，龍海一直扮演着重要角色。特別是隸屬於龍海的角美鎮，常年被當地人稱作廈門的“後花園”。擁抱廈門的歷史，也是角美嘗試打破管理權限天花板的探索——
2003年，角美設立工業綜合開發區，開始探索“區鎮合一”管理模式；而2010年角美獲批福建小城鎮改革試點鎮、2014年被列入福建鎮級市試點，均意在解決鎮級行政單位“財大權小”的發展瓶頸、進一步推進城鄉統籌。
儘管如此，行政級別不對等、權責關係不協調等現實難題，仍構成角美對接廈門的障礙。一個例子，廈門大學經濟學院副教授丁長髮此前指出，角美原本計劃開通到廈門島內的公交，但一度遭遇障礙，兩側的差距正是廈門缺乏合作動力的原因之一。
角美的難題也是廈漳泉一體化的縮影。
廈門規劃局原局長、廈門大學建築與土木工程學院和經濟學院雙聘教授趙燕菁直接參與了推動廈泉一體化。與泉州規劃局對接時，他發現，首先需要“擊破”南安縣的問題。由於財政和土地規劃權相對獨立，夾在廈門和泉州之間的南安縣，立起了一道“隱形牆”——在現行行政體制下，“泉州管不了南安”，泉州和廈門只能達成“口頭上的一體化”，廈門“只能和低一個級別的南安合作”。
整體上看，與鄰省廣東強縣已被基本改區不同，福建城市常常呈現出“小馬拉大車”的局面。
以廈漳泉三市為例，除廈門已全域設區外，漳州與泉州城區面積均不敵縣城。特別是泉州，在賽迪顧問發佈的2021年全國百強縣中，福建佔6席，其中4個隸屬於泉州，晉江更位居全國第五。這些縣城基本上位於城市間的過渡地帶，增加了跨市合作的難度。
圖片來源：賽迪顧問
此種情況下，通過“撤縣設區”讓城區連片，無疑成為推進城市合作的一種思路。
在趙燕菁看來，基於廈、漳二市邊界地區現有的開發情況，在龍海、長泰設區後，他們聯動將變得更加容易。一個原因是，區級財政將能更好支撐道路等基礎設施修建，更有利於漳州連接到廈門邊界，下一步就看廈門做何選擇。
02
“散沙”式格局
不同片區間粘合度較弱的問題，長期影響着福建整體發展格局。
一個例子是，對於僅有的9個地級市，福建就有多種跨市合作方案，以挖掘城市間協同發展的更多可能性。體現在最新《規劃》中，就是“兩極兩帶三軸六灣區”的城鎮化空間格局：除福州都市圈、廈漳泉都市圈作為“兩級”外，其餘三種合作安排均與福建地形相關。
福建省城鎮化空間佈局示意圖 圖片來源：《福建省新型城鎮化規劃（2021～2035年）》
如趙燕菁分析，按山海關係看，沿海城鎮發展帶和山區綠色發展帶分別串聯起兩組地理條件不同的城市，構成福建兩條橫軸；按江流關係看，沿九龍江、晉江和閩江三條江，分別形成從沿海廈門、泉州和福州三市出發，各自向內陸延伸的三個城市集團，並構成福建3條縱軸。
此外，利用灣區優勢，福建還規劃了環三都澳、閩江口、湄洲灣、泉州灣、廈門灣、東山灣6個特色化協同發展區域，以拓展城鎮化發展新空間。
然而，“排列組合”式的規劃，讓跨市合作很難達到預期效果。《規劃》就指出，福建山海區域城鎮化水平差異較大；而多種合作方式雜糅還可能讓城市間競爭趨勢加劇。趙燕菁指出，縱向合作的推動，同時讓處在同一橫軸上的沿海城市與不同的腹地“綁定”，廈門、泉州等城市反而“捏不到一起”，形成了新的競爭關係。
缺乏有效的合作模式背後，福建城市的“一盤散沙”式發展格局，又弱化了合作動力。
與相鄰的浙江和廣東兩省相比，福建城市同樣形成了沿海多中心發展格局，但發展模式存在明顯差異。
丁長髮指出，福建沿海的福州、泉州和廈門三個領頭城市，沒有出現絕對的“領頭羊”角色——去年，福州和泉州攜手邁過萬億大關，廈門雖然GDP略顯薄弱，但人均GDP更強，且作為計劃單列市，與福州、泉州形成“三足鼎立”局面。
三市中GDP存在微弱優勢的泉州，受環灣地區“跨行政區、多區域”分割影響，一直被認為中心城市核心區影響力和輻射力得不到發揮。
圖片來源：攝圖網
在今年的政府工作報告中，泉州明確提出將“下決心調整行政區劃”，力爭到2025年，全市城鎮化率達72%。去年6月，在答覆網友詢問時，泉州民政局也指出，“正在進行大泉州行政區劃調整的前期基礎性工作”。
03
“突破口”福州
從此次《規劃》來看，福州仍將是福建重塑發展格局的“突破口”。
從去年底開始，福州和廈門兩市關於“國家中心城市”的競爭，再度被擺上枱面。《規劃》明確，將“加快福州國家中心城市創建”，“實施強省會戰略”；而對於廈門，則更着重於“提升開放水平”，“打造現代化國際化城市”。從某種意義上來講，這是從省級層面確定了福州的“勝利”。
而在具體操作方式上，《規劃》提出，將“支持福州條件成熟的縣（市）改區”。這不僅意味着，在2017年長樂撤市設區後，福州有望進一步擴大市區範圍；同時，結合7月公佈的《福州都市圈發展規劃》，一個統籌性更強的福州也有望撐起區域發展中心的角色——該規劃中，福州都市圈被賦予打造粵閩浙沿海城市羣核心增長極的定位。
福州都市圈範圍示意圖 圖片來源：《福州都市圈發展規劃》
一個問題是，福州的調整，是否會對其他福建城市帶來一定示範效應？
根據《規劃》透露的信息，福建有意先從各個城市入手，提升城市自身發展實力。在“提升中心城市發展能級”總體要求下，除福州、廈門和泉州三個核心城市外，其餘的6個福建城市均被賦予“做強區域中心城市”的要求，其中特別提及，將“增強輻射帶動周邊縣市和綜合服務能力”。
其他城市的區劃調整進程尚有待驗證，但同樣值得注意的是，“撤縣設區”能否真正發揮帶動城市發展的作用？
圖片來源：攝圖網
在丁長髮看來，“撤縣設區”是一種行政調整手段，並不能完全代表市場匹配度和經濟發展需求。如果沒能形成市場合力，其結果反而是，在每個區域內部尋求經濟效益最大化過程中，加大了區域間的競爭關係。
比如，對於泉州而言，如果沒能在諸如生產服務業等領域形成一定規模，與晉江等地的製造業形成配套關係，那麼，即便在“撤縣設區”後，仍很難提升自身吸引力和帶動力，也無法扭轉下轄縣市繼續轉向周邊其他城市尋找發展空間的趨勢。
封面圖片來源：攝圖網
文字 | 楊棄非