研究 | 雷定坤：莫迪政府內閣大變動背後的動機與權力邏輯分析_風聞

2021年7月7日，印度聯邦政府包括衞生部長瓦爾丹在內的12名前內閣成員辭職，隨後莫迪宣佈對內閣進行大規模改組，36名議員首次入閣、7名升職，新內閣部長數量從52名擴增到77名。這是印度獨立以來首位總理一次性迫使數十位聯邦部長辭職，其中6名還是內閣部長級官員，改組力度空前。值得一提的是，**印度人民黨此前並未面對來自政府內外更換部長的要求或壓力，其主動進行大範圍內閣改組想傳遞怎樣的信號？**此外，**一向呼籲“最小政府，最大治理”的莫迪，[1]卻在2019年贏得大選後不到2年時間裏大幅度增加內閣成員數量，其擴大內閣的動機與真實目的是什麼？反映了怎樣的權力安排邏輯？**本文擬回答上述問題，並分析當下印人黨政府高層的變與不變對印度政局的影響。

一、改頭換面還是洗心革面：“新印度”建設願景

改組內閣的時間選擇反映出莫迪政府重壓下的“新”突破。第一波、第二波新冠疫情聯邦政府治理不力，印度社會各階層對政府不滿的趨勢愈發顯現；2021年印人黨在多邦選舉中失利，緊接着2022年、2023年、2024年三個重要選舉年對印人黨在全國的政治基本盤影響深遠。由此，表面上看，此次內閣改組是對2019年以來聯邦政府新冠疫情治理不善、推動經濟復甦不力的一種內部自我糾錯式的回應與調整。但實際上，相較於採取具體的、可衡量的政策步驟來管控當下危機，莫迪選擇了一種似乎成本更低、收益更佳的美化方式，即調整政府官員，組成新內閣、懷揣新希望、建設“新印度”(New India)。

莫迪政府精準地錨定民眾對當下現狀不滿、尋求“改變”的訴求，而內閣高層官員面貌的變化恰恰也是傳遞一種主動求變、求新的積極信號，拓展“新印度”建設的內涵。最早在2017年3月莫迪的《心靈對話》月度欄目中，對於什麼是“新印度”，莫迪明確了三個特徵：“一個由創新、辛勤工作、創造力驅動的國家；一個以和平、團結、博愛為特徵的國家以及一個沒有腐敗、恐怖主義、黑錢和污垢的國家”。[2]2018年，印度人民黨全國常務會議以大量篇幅介紹了莫迪帶領下的“新印度”願景，即2022年慶祝印度獨立75週年之際實現一個團結、強大、繁榮和自信的“新印度”。[3]儘管莫迪近年來對2022年實現“新印度”目標的提及頻率明顯降低，但是“新印度”一詞卻時常掛在嘴邊，因為他明白，2022年“新印度”目標能否實現本身無法衡量，但是不斷強化“新印度”的概念只會對其更加有利。

莫迪努力開創“新”印度也意味着必然存在一個“舊”印度作為參照，而開國之父尼赫魯同樣曾經也是“新印度”(New India) 的積極倡議者，不同時代、不同“新”印度的對比，既是政治影響力的隔空比擬，也是政治繼承與發展的訴求與渴望。莫迪不斷強調“新印度”也是急於向印度人民傾訴，同1947年尼赫魯所面臨的歷史挑戰類似，自己當下同樣肩負着開創“新印度”的歷史責任。

穩定執政期內總理大幅度改換並擴充內閣部長的確前所未有，但在“新”印度建設的歷史機遇面前，所有看似不尋常的舉動總能找到自我解釋的自洽邏輯。不過，新舊內閣也好，新舊印度也罷，看似求新求變的背後往往存在着不變的實質，改頭換面容易，洗心革面困難，莫迪政府大刀闊斧進行內閣改組背後的政治動因主要體現在以下幾點。

二、內閣改組背後的真實目的

需要承認的是，本文基於客觀事實與政治局勢對莫迪內閣改組目的進行的揣測並不一定完全準確，因此，以下列舉分析的三大目的之間的邏輯關係也並非唯一。但正如上文提到，筆者相信任何有目標、有步驟的大政治變動背後一定存在根本性的訴求，因而下文將大膽分析和揣測此次印度內閣改組背後莫迪的真實目的，並試圖找到其根本訴求。

**其一目的是“甩鍋”部長官員，保持個人支持度。**印度兩輪新冠疫情的先後大暴發對於印度每一位公民來説，無論其處於怎樣的種姓、階層或社會地位，病毒總能穿過治理赤字的縫隙影響每一個人，而一旦各階層、各種姓羣體達成一種潛在共識，即莫迪政府治理不力，後果則是不僅影響印人黨地方選舉表現，甚至莫迪個人執政能力也將受到質疑。據多項民調顯示，今年4月以後莫迪個人在民眾心中的排名大幅下降。例如印度民調機構選舉意見與選舉研究趨勢中心(CVOTER) 的一項調查發現，對莫迪表現“非常滿意”的受訪者比率從一年前的65%左右下降到37%，[4]尤其是莫迪曾經最堅定的中產階級支持者們中，幾乎每個家庭都或曾親身感受，或曾聽聞親朋好友因新冠肺炎離世的悲痛情境。

因而，印度官方的做法和解釋更像是在急於挽救莫迪的個人符號，通過改換重要部門領頭人或負責人的方式來區分莫迪個人與部長官員的執政表現。從這個角度也很好理解為什麼擁有專業醫學背景和政壇威望的前衞生部長哈什·瓦爾丹(Harsh Vardhan) 被迫辭職，哪怕其接替者曼蘇赫·曼達維亞 (Mansukh Mandaviya) 並無任何相關經驗，因為對於莫迪來説，相比接替者的專業背景，“更換”這個行為更加迫切，也更為重要。

**其二目的是助力地方邦議會選舉。**面對即將舉行的多個重要邦立法會選舉，莫迪清楚意識到聯邦新內閣成員應盡其所能從特定社羣或地區為印人黨帶來選票，將選舉利益最大化。印度選舉永遠離不開種姓因素，對票倉的類型劃分也同樣採用種姓分類，當最高行政官員（內閣部長委員會）中代表性突然變得多元化，尤其當有更多來自低種姓羣體的官員入閣時，執政黨所釋放的積極信號將有機會增加在目標羣體中的支持度。莫迪此次內閣調整過後，當下印度聯邦部長委員會中有27名部長屬其他落後種姓（OBCs, 其中有5名屬內閣部長級），12個屬表列種姓 (SCs) 以及8個表列部落 (STs)，[5]近三分之二的部長來自低種姓羣體，這一比例也是歷史之最。

不過，從新入閣成員所在邦的分佈以及內閣總人數佔比來看，莫迪最想確保的是2022年北方邦立法會選舉。北方邦7名新晉內閣部長中3名屬表列種姓，3名屬其他落後種姓以及1位高種姓，而該種姓結構也被廣泛認為是莫迪進一步接觸和動員北方邦低種姓羣體的一種象徵與嘗試，畢竟北方邦內僅其他落後種姓羣體的人口數量就佔到了近40%，約8120萬人。加上7名來自北方邦的新部長，莫迪聯邦政府委員會中來自北方邦的部長人數已經上升至15人，佔總人數的五分之一。誠然，莫迪這樣的人事安排完全符合預期，因為他清楚北方邦立法會選舉對於2024年全國大選的意義，當然也同樣明白北方邦80個選區席位對於人民院選舉的意義。以2014年大選為例，如果印人黨沒有在北方邦取得71個席位的成績，印人黨無法實現在議會單獨過半而執政，不難想象莫迪個人的政治道路也將完全不同。

**其三目的是實現印人黨內系統性新老交替。**如果説莫迪2014年帶領印人黨贏得人民院選舉標誌着瓦傑帕伊—阿德瓦尼“二重奏”[6]的謝幕，轉而在2014年至2019年之間登台表演的是60至70年代出生的領導人。但隨着賈特利、斯瓦拉吉、阿南特·古瑪爾等黨內高層離世，2019年再次獲勝執政後的印人黨已正式開始系統性地進行新老交替，畢竟包括尼廷·加德卡里、拉傑納特·辛格在內的來自“舊印人黨”且頗具影響力的人物並不多了。這樣的背景下，莫迪恰好一步步推進並全面打造自己的年輕化隊伍，例如此次新入閣的印人黨面孔中，基尚·雷迪（Kishan Reddy, 57歲）、曼蘇赫·曼達維亞（49歲）和阿努拉·塔庫爾（Anurag Thakur, 46歲）都是印人黨大力培養的年輕一代領袖，[7]同時擔任內政部和青年事務及體育部的新晉國務部長[8]尼西斯·普拉曼尼克 (Nisith Pramanik) 年僅35歲。據悉，當下新一屆班子成員的平均年齡只有58歲，[9]一個年輕化的領導隊伍似乎也呼應着一個“新印度”的來臨。

以上三大目的內容各異，彼此之間看似並不存在邏輯關聯，但實質上卻存在共同指向。換句話説，無論是保持個人支持度，贏得地方選舉還是實現內部新老交替，串聯這些目標的核心點是什麼？這些目標共同指向怎樣的權力邏輯？本文的答案則是聚焦莫迪個人的權力訴求。

三、莫迪個人的集權訴求

內閣改換消息一出，印度國內曾普遍發出一種樂觀的聲音，認為這是莫迪政府通過擴大部長委員會人數及代表性，試圖推進分權式治理，因為更多的部長似乎也意味着行政職責愈發具體化，是民主質量提升的表現。但是恰恰相反，**筆者認為莫迪改換內閣目的恰恰在於進一步集權，凸顯個人以及其團隊（總理辦公室）在行政決策中的絕對主導。**這一訴求具體體現在以下兩個方面：

**一是充分利用威斯敏斯特製度設計鞏固和集中權力。**莫迪改組內閣客觀上符合威斯敏斯特製度下的運行規律，即當單一政黨在議會席位數佔絕對優勢時，內閣部長的任命和改換更多隻具象徵意義，對國內公共政策並不會產生實際影響。原因在於，當議會長期出現單一政黨佔絕對多數席位時，內閣的整體責任制（即內閣整體向議會負責）可以逐步演變成一個準總統制，而內閣第一人即總理成為首席執行官，擁有集中的行政權力，總理也更加依靠自身所認可的各領域顧問及總理辦公室成員來輔助自己做出決定，而內閣其他部長人選的變化及其所發揮的實際影響力也就顯得沒那麼重要了。2004年至2014年曼莫漢·辛格率領的國大黨執政聯盟與2014年之後印人黨政府執政對比就恰能反映這一規律。辛格執政時期由於議會無單一過半席位的政黨，因而由國大黨率領的團結進步聯盟聯合執政，內閣部長席位的分配則依據執政聯盟中各政黨的貢獻和影響力，且各部長根據專業所長建言獻策，他們的意見對於公共政策的制定和實行會造成一定影響。而2014年後莫迪政府執政時常出現的情形則是，部長們在公眾視野中扮演着主動為莫迪、沙阿等印人黨領導人言論或行為進行解釋和降温的角色，[10]因為關係到自身部門的政策他們很難有發言權，而積極為黨和領導人在輿論上服務比部門實際性工作的闡述所帶來的個人收益或許更大。

**二是全國民主同盟 (NDA) 中政黨成員進一步邊緣化，“胡蘿蔔”的分發更具針對性。**全國民主同盟由印人黨率領，除去自身其餘的27個政黨[11]共占人民院29個席位，聯邦院17個席位，選舉實力遠無法和印人黨媲美。此次內閣改組，全國民主同盟中也只有三個政黨代表得到了機會，而其中來自北方邦阿普納黨（Apna Dal，亦稱“我們的黨”）的阿努普里亞·帕特爾 (Anupriya Patel)，她的入選很大程度因為該黨對於北方邦低種姓羣體有着較強的選舉動員能力，印人黨實際上也劍指即將到來的北方邦選舉。儘管一些媒體鼓吹此次莫迪改組通過吸納來自競選聯盟的政黨，強化了聯盟在政府中的代表性，但在筆者看來，自阿卡利黨、濕婆軍相繼退出聯盟後，其餘政黨想憑藉自身實力主動索取內閣職位的可能性不斷降低，而在聯盟內部，莫迪對“胡蘿蔔”的分發只會愈發基於“成本—收益”的考量，採取“少而精”的模式。

莫迪充分利用制度強化總理辦公室權力，精細篩選同盟政黨代表的做法都是服務於個人最大化的集權。**莫迪強化個人權力的方式合法，也似乎“合理”，符合當下他對國內形式的判斷。**疫情治理、經濟復甦，需要的不是政策內容有多麼精妙，而是行政官員落實政策的執行力。**一方面，**莫迪的個人集權訴求反映出其希望至少從聯邦部門開始，其個人思想和政策目標能貫徹落實並在實踐過程中執行團隊始終保持同一種利於執政黨的聲音；**另一方面，**面對聯邦體制下地方政府的權力和能動性，莫迪希冀不斷贏得地方邦選舉並確保執政主體的一致性，如此才能真正實現政策“自上而下”落實以及行政效率的提升。但需要持續觀察的是，對於新晉的年輕部長們來説，一邊是不斷壓縮的個人發揮空間，另一邊是愈發上升的執行力期待，二者在一個極為看重曝光率和個人魅力的體制下形成了巨大的張力，這些政府高層官員的自我選擇也必將折射出印度政治更豐富的內容。

四、結語

印度此次大範圍更換內閣部長委員會成員，無論是莫迪出於維護個人影響力與支持度，“甩鍋”前任部長之意，還是精打細算挑選成員助力即將到來的多邦選舉，抑或是實現黨內新老交替，這些顯性目的始終圍繞一個根本的權力邏輯，即莫迪個人愈發集中權力的訴求。當下眾多學者和觀察家常將莫迪和英迪拉·甘地相比較，後者於1971年憑藉“消除貧困”的口號發起民粹式選舉運動重返總理一職，前者第一任期末積極推動的羅摩寺廟重建同樣激發印度教民粹主義選舉情緒；此外，二者再次執政伊始都面臨經濟發展乏力的局面，不同的是英甘地時期主要受國內公有經濟結構的影響，而莫迪當前面臨的是新冠疫情下疲軟的國際經濟環境，印度愈發依賴國外資本帶動國內產業發展的模式也正面臨更大挑戰。相似的是，**二者都試圖通過不斷集中個人權力以期實現經濟政策獨立於政治實踐，經濟發展、國家治理與個人集權的張力再次重現。**坦白地説，莫迪能否通過個人集權高效運轉政黨選舉機器且贏下大大小小選舉，最終實現良好治理和經濟發展仍尚待觀察，不過突然大範圍更換內閣成員或許在其看來是重要的一步。

見識過莫迪曾經的一夜“廢鈔令”、GST實施令，此次史無前例地對部長委員會進行改換和擴充的行動發生在莫迪總理身上也大體見怪不怪了，畢竟區別於“舊印度”家族式統治下冗長、繁瑣的論證過程，“新印度”往往需要新理念、新嘗試。但與此同時，通過本文的分析也不難看出，再“新”的印度也無法跳出權力的邏輯，再美好的言辭包裝也無法完全遮蔽行動背後的個人目的，莫迪想要超越尼赫魯時代的“舊印度”，除了個人權力的比肩，能否有效地解決當下所面臨的一個個棘手問題或許才是人民的最終衡量標尺。

本文轉載自“清華大學國際與地區研究院”微信公眾號2021年9月17日文章

原標題為《<區域觀察>第六期 | 莫迪政府內閣大變動背後的動機與權力邏輯分析》

本期編輯：穆禕璠 陳珏可