程金華｜世界銀行營商環境評估之反思與“中國化”道路_風聞

程金華 | 上海交通大學凱原法學院教授、中國法與社會研究院研究員，教育部青年長江學者

編者按：最近，世界銀行取消了一份對世界各國營商環境進行評級的重要報告，因為此前一項調查稱，該行高級管理層曾施壓工作人員更改會影響中國等一些國家排名的數據。《營商環境報告》一直是世界銀行的旗艦出版物，是當前對中國國家治理改革和法治建設影響最大的國際項目之一。本文指出，中國的研究者和決策者在正確看到該評估報告重大價值的同時，還需要對該評估體系進行系統的理論、方法和政策反思。作為秉持西方經濟學理論所建立的世界銀行營商環境評估體系，到了中國可能遭遇“水土不服”的局面，在實踐中出現扭曲和異化。因此，要避免為了刻意迎合世界銀行的營商環境評估而“一刀切”地改革，而是探索營商環境建設與評估的“中國道路”。

在世界範圍內，以某國或者某區域國家治理實踐和法治實施為對象的量化評估項目越來越普及，這充分説明了指標化評估在國家治理體系建設中的重要性。正如有外國學者指出的那樣，指標化評估是一種“靜悄悄的權力”。其中，世界銀行的營商環境評估無論是在理論基礎、政策影響還是方法設計方面，都是影響最大的項目之一，並對中國的國家治理體系現代化和法治中國建設產生了深遠的影響。然而到目前為止，我們對營商環境評估的研究更多是為了迎合評估並提高評估分值。這種技術層面的應對在短期內固然重要，但是對其深層次的反思則更有利於建立符合中國國情的國家治理和法治建設評估體系。本文擬對世界銀行的評估做理論和政策方面的梳理和思考，並就營商環境建設和評估的“中國化”道路提出對策和建議。

世界銀行營商環境評估的“中國化”問題

自2003年開始，世界銀行連續發佈年度《全球營商環境報告》，依據該行專家組編制的“營商環境評價指標體系”（Ease of Doing Business Index），對以國家為基本單位的全球經濟體進行量化排名，評價在這些經濟體投資經商的便利與友好程度。經過將近二十年的實踐，該項目目前已經發展到以10個與企業投資營商緊密相關的指標對全球190個經濟體進行量化評分，並根據被測評經濟體與最優表現經濟體之間的差距來排名。該系列評估報告已經成為全球最有影響的國家績效評價指標之一，並在政治、經濟、法律和外交領域形成了巨大的影響力。

在“來勢洶洶”的世界銀行營商環境評估面前，中國也難以置身事外。近年來，既受該評估工作的影響，也基於通過“放管服”改革來優化國內市場環境的考慮，中國政府把營商環境的改善視為國家治理體系與治理能力現代化改革最重要的事項之一，積極配合世界銀行對國內的營商環境進行量化評估，並對標世界銀行的指標體系進行相應的改革。“法治是最好的營商環境”已經成為國家治理體系與能力建設過程中的新共識。自2018年初開始，國務院要求國家發展和改革委員會牽頭，加快建構具有中國特色的營商環境評價體系。在2018年和2019年，國家發展和改革委員會分別對全國數十個城市開展了營商環境試評估，並在2020年發佈了首部《中國營商環境報告（2020）》。此外，在立法方面，國務院於2019年10月8日通過了《優化營商環境條例》，於2020年1月1日起實施，並且絕大多數省、自治區和直轄市已經出台了地方版的營商環境立法。另外，也有不少科研、媒體和智庫等民間機構對適用於本國的營商環境指標體系進行研發，並用於評估實踐。這些舉措都説明了世界銀行營商環境評估及其評價方法對中國的巨大影響。相應的，理論界從不同角度對此進行了論證與詮釋。這些論證與詮釋包括對世界銀行營商環境的評價指標進行學理解析，用實證數據證明營商制度環境對於經濟發展的正面影響，自貿區的“法治化”營商環境建設，對標世界銀行營商環境評估指標體系進行“放管服”改革，優化營商環境法治環境的建設路徑與評價標準等。

對於世界銀行營商環境評估的上述影響，我們應當全面、平衡地看待。一方面，無論是對於讓中國企業“走出去”和將外國企業“迎進來”，還是對於中國經濟的“雙循環”戰略，認真研究判斷世界銀行營商環境評價指標體系的價值，吸收其合理做法，具有重大戰略意義。但另一方面，我們也要認識到，雖然世界銀行擁有非常強大的專業研究團隊，並且該套指標體系也是依託幾位世界一流的經濟學家的研究成果轉化而成，但是這套指標體系的科學性和適用性，一直都處於被質疑的狀態。相應的，中國的理論和實務界也形成了針對世界銀行營商環境評估的兩種不同立場。第一種立場認為，我們的目標是為了提高世界銀行營商環境評估的世界排名，所以最好採取依樣畫葫蘆的做法，並且越是精準理解這套指標體系的內涵與外延，越是根據這套指標體系來改革，越是有效的。第二種立場認為，我們的主要目標是真正從長遠上改善自身的營商環境，因此中國的國情非常重要，對世界銀行的指標體系採取依樣畫葫蘆的做法可能會導致災難；反之，更應該批判地借鑑這一指標體系，結合中國的國情，通過對世界銀行營商環境指標體系的“中國化”，來建設自己的評估體系並形成改革行動指南。

本文認為，儘管前一種依樣畫葫蘆的做法在短期戰術上需要重視，值得認真對待，但是在長期戰略上，後一種“中國化”的路徑才是更有價值、更可取的方向。因此，對世界銀行營商環境評估指標體系所存在的科學性和適用性問題的系統研究，尤其是對其在中國的實踐中所出現的“水土不服”現象進行深度剖析，是有效借鑑世界銀行營商環境評估指標體系的基礎性工作。

下文試圖簡要回應如下幾個問題：如何理解世界銀行營商環境評估的理論、政策與方法源流？這套評估指標體系存在哪些一般性的理論和政策問題，又有哪些理論和政策雖然在外國可能可行，但在中國卻是“水土不服”的？如何通過反思世界銀行的做法來建構符合中國國情的營商環境評估方法與體系？

對營商環境評估的理論和政策反思

前文述及，世界銀行營商環境評估背後的思想學説基礎可以大體上簡化為“良性法律+良性執法=良好的經濟績效”這樣一個共識。相應地，對營商環境報告存在如下兩個方面的理論反思：“良性法律+良性執法”或許是“良好的經濟績效”的充分條件，但能否算得上是必要條件？在營商環境的法律制度設計上，是不是“少就是好”或者“減少規制就是有效”？

第一個理論反思在於，一方面，從經驗上看，“良性法律+良性執法”的確通常會導致“良好的經濟績效”。近現代歐美、日本、新加坡等地的經濟發展，在很大程度上可以歸因於良好的法律制度和有效的法律執行。但另一方面，有不少國家經濟發展和市場繁榮的例證也表明，缺乏韋伯和新制度主義經濟學意義上的“良性法律+良性執法”，也能促進經濟發展和市場繁榮。其中，中國經濟建設成功的例子尤為值得關注。自改革開放以來，中國的經濟騰飛有目共睹，市場經濟建設取得了非凡的成就。但是，中國的市場經濟法律制度並沒有達到西方標準的“良性法律+良性執法”，其中爭議的核心是私有財產法律制度。在西方學術界，有個著名的“財產權利假設”，該假設就藴含着韋伯的思想和新制度主義經濟學的原理，即良性的私有財產權利和良性的執法，是市場經濟發展的必要前提。自改革開放以來，中國雖然至今並沒有建成符合西方標準的財產權利法律制度體系和執法機制，但是經濟發展和市場建設依然是一枝獨秀。因此，相當一部分的學者和決策者就此展開爭議，反思“財產權利假設”是否成立。很顯然，無論如何解釋中國經濟發展的奧秘，都難以證明西方標準的（或者靜態不變的）“良性法律+良性執法”是中國經濟發展的前提。另外，針對“法律與金融”學術流派的觀點，在中國金融市場與法治的研究中，也部分證實了“財產權利假設”在中國並沒有很強的適用性。當然，這些反思並非否定優秀法律制度體系的重要性，而是説明其中的因果機制並不那麼簡單。

另一個相關的批評與反思是，是否具有了良好的法律制度及其執行就可以促成市場繁榮，而無需政府太多的積極干預？換句話説，在營商環境的法律制度設計上，是不是“少就是好”或者“減少規制就是有效”？從這個角度看，世界銀行的營商環境報告和早年“華盛頓共識”的基本立場是一致的：政府在提供了必要的法律制度及確保其有效執行之後，應當保持最小的干預，在公共權力干預方面，“少就是好”。但是，在第二次世界大戰之後，同樣出現了“少就是好”的反證。第一個反證是日本和“亞洲四小龍”的經濟崛起，第二個反證則是中國的市場經濟建設。有大量的研究説明，中國政府在市場經濟建設過程中扮演了積極的“幫助之手”的角色。當代中國經濟發展是“官場+市場”同時競爭的結果，亦即老生常談的“政府搭台，經濟唱戲”。日本、“亞洲四小龍”和中國的例子能夠在一定程度上説明，國家對市場活動的積極干預並不完全是壞事。

退一步講，對於營商環境的優化而言，即便“少就是好”是成立的，但也不能忽視一個重要事實：營商環境的優化只是國家治理體系的一個環節、一項非常具體的工作。為了國家治理體系與能力的整體改善，政府有時候不得不採取更多的規制手段，犧牲一定程度的營商便利，以換取更優的整體治理效果。比如，2020年年初至今，肆虐全球的新冠肺炎疫情給每個國家提出了新的挑戰，即如何在自由抉擇的營商環境和有效控制的社會秩序之間實現最優平衡？目前來看，在應對新冠肺炎疫情時，對人羣流動沒有采取或者採取很少管制舉措的國家或者經濟體，因為個人的健康和安全沒有得到有效保障，在很大程度上損害了營商環境，從中可以反映出“少就是好”並非是絕對的；反之，在特定的環境、時間裏，政府適度採取更多的規制舉措，反而能夠實現營商環境更長時間的最優平衡。事實上，世界銀行曾經一度把勞動者權利保護納入評估指標體系，但是因為對勞動者的權利保護究竟是“多好”還是“少好”存在重大爭議，所以只好暫時“下架”該指標。簡言之，營商環境建設只是若干個治理目標的一個，政府可能為了整體社會福利而適度增加對企業營商的規制舉措。

應該説，“少就是好”的規制理念在全世界範圍內有很多的追隨者。在許多國家，“少就是好”不但成了一種奉為圭臬的行動指南，甚至隱約成為一種優化市場環境的新型意識形態。比如在優化市場環境的“放管服”改革中，某省最開始提出了“最多跑一次”，之後又提出了“綜合查一次”。固然，“少跑”“少查”在大方向上對企業利好，但是“最多跑一次”改革並非完全合理，“綜合查一次”也更有可能會放縱企業的違法行為。在實踐中，為了滿足“最多跑一次”的要求，監管者對企業在“跑”之前，又額外設定了許多要求，反而增加了企業的營商成本。所以，對於“少就是好”要辯證地看待。

正因為上述理論的反思與事實的反證，針對世界銀行在全球範圍內進行營商環境評估的政策路徑，也有強烈的批判聲音：世界銀行是否把20世紀80年代的“華盛頓共識”改頭換面，重新換了一個“馬甲”，從而在新世紀以營商環境報告的方式來推進世界銀行固有的價值觀和政策主張？無論是世界銀行自己的項目申明，還是大量的學術研究都表明，世界銀行的營商環境評估指數既在一定程度上反映了被測評國家或者經濟體的真實營商環境情況，在另一方面也是一種明確的政策工具，甚至是政治工具。

作為全球營商環境評估的創始者，世界銀行早年影響世界各國的主要工具是貸款和其他經濟槓桿，發展中國家和轉型中國家受其影響尤甚。世界銀行通過提供或者拒絕、增加或者減少資金資助的方式來影響不同國家或者經濟體的政策改革，其目標是推進符合“華盛頓共識”的去規制改革。但是，這種以金錢交換改革的“赤裸裸”干預政策越來越受到各界的批評。因此，世界銀行轉而採用營商環境評估這種更加間接、温和的方式，通過第三方的國內外投資經營者（而不是世界銀行自身）來向國家的決策者施壓，使其採取世界銀行想要看到的政策改革。對於各國的決策者而言，因為接受世界銀行的資助而採取某些改革舉措，在政治上未必是加分項，而通過改革而獲得營商環境測評得分的提升，是決策者獲得民眾好感的更好途徑。因此，從策略上講，以營商環境評估作為槓桿來推動世界各國的政策改革，是一種更加有成效的方式。

近期，任職於美國布魯金斯研究會、杜克大學和賓州大學的幾位經濟學家歸納了世界銀行如何通過營商環境評估來向被評估對象施加壓力，並由此推動其改革目的的機制。概括起來，這個機制的邏輯基本如下：世界銀行根據自己的理念與價值觀來設計營商環境評估指標體系與方法，並據此發佈年度《全球營商環境報告》，通過評估報告的推廣與宣傳，形成廣泛的國際與國內輿論關注，並對排名不夠理想的國家或者經濟體形成輿論壓力；感受到國內外壓力的政府因為擔心本國或者本經濟體排名情況，開始制定應對策略；政府根據應對策略開展行動，進行政策改革以提升世界銀行的營商環境評估全球排名；改革舉措和結果被納入新一輪的《全球營商環境報告》之中，世界銀行再開展新一輪評估，如此循環往復影響各國或者經濟體的政策改革方向。

世界銀行在營商環境評估中所持有的如上政策目標，以及一些國家或者經濟體的決策者對上述政策目標的“默契”合作，很容易形成一種不甚理想的局面，也就是政策改革者把營商環境的測量指標和真正的制度性改革目標混為一談。《全球營商環境報告》或許可以檢測一個國家或者經濟體的營商環境是否便利，但是政策改革者不應該只聚焦營商環境評估排名的提升，還應該找到排名不夠理想的真實原因，並進行真正的制度性改革。然而，很不幸的是，在實踐中，很多決策者以提升本國或者經濟體的營商環境評估全球排名為改革目標，採取一種實用的“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的改革策略，而不是真正試圖解決背後的制度性問題。正如有批評者指出的那樣，有些國家的決策者在“玩弄”指標遊戲，而不是面對真正的問題。更有嚴厲批評者認為，世界銀行營商環境評估損害了制度性改革。

當然，對“良性法律+良性執法=良好的經濟績效”的理論反思和對世界銀行營商環境評估工作的政策反思，不能走向另外一種極端。前面提到，在經驗上，當代西方國家大致經歷了一條通過制定良性法律並嚴格執行來推動經濟發展和市場繁榮的道路，所以“良性法律+良性執法”是促成“良好的經濟績效”的充分條件，我們需要反思的是前者是否為後者的必要條件。退一步講，即便“良性法律+良性執法”的確是“良好的經濟績效”的必要條件，政府對市場的規制是不是一定就是“少就是好”？對於一個歷史上缺乏“良性法律+良性執法”的國家或者經濟體而言，為了建構良好的營商或者經濟法律制度體系，可能政府的“幫助之手”是必要的。

簡言之，從建立符合中國發展道路的優質營商環境法律制度體系的角度而言，對世界銀行營商環境評估工作進行理論和政策反思是必要的，但是反思的方向不是否定世界銀行的工作，而是要破除“唯分數論”。此外，對於中國的研究者和決策者而言，同樣值得深入思考的是世界銀行營商環境報告所採用的評估方法，應認真學習其方法論的先進之處，發現其方法論存在的缺陷與漏洞，以便探索更加符合中國國情的評估方法和指標體系。

營商環境建設與評估的“中國道路”

對於世界銀行營商環境評估的利弊得失，從大方向上看，中國的研究者和決策者的認識是清楚的，並開展了不少有意義的探索。但在實踐中，我們對營商環境評估的理論和政策侷限認識不夠深刻，由此可能潛在地導致改革方向出現了偏離。具體而言，在世界銀行營商環境報告的引導下，中國的營商環境建設遵循了正確的“道理”，即法治就是最好的營商環境，但是在操作上更注重“技術”地提升世界銀行營商環境評估的分數，而相對忽略中間層級的“方略”，故可能難以真正實現產權保護、合同執行的制度優化。

一方面，世界銀行營商環境評估背後的理論淵源是良好的法律制度及其有效執行能夠幫助塑造良好的營商環境。這個觀點在中國得到了決策者和研究者的普遍認同，既是中國過去四十多年改革開放的主流價值觀之一，也是當前中國各級政府推動營商環境建設的道路共識。中央對於法治對營商環境建設的重要性也表示了充分肯定。2019年2月25日，在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記提出了“法治是最好的營商環境”這個論斷，這是對這個道路共識最權威、最精煉的表述，既對過去一段時間的探索經驗進行了肯定和凝練，也為今後的改革確定了基調。作為“法治是最好的營商環境”這個理念的制度落實，國務院於2019年10月8日通過了《優化營商環境條例》。作為中國推進營商環境建設的首部全國性法規，該條例總結了近年來各地優化營商環境的經驗和做法，借鑑了前期地方的立法成果，試圖將一些做法舉措用法律制度的形式固定下來。從立法宗旨、工作方法、建設內容等方面來看，該部法律是世界銀行營商環境評估的“中國化”，確立了中國優化營商環境的理念基石和建設方向的“四梁八柱”。與此同時，各地方政府也一如既往地開展了制度建設 “錦標賽”，努力探索並實踐與地方相適應的地方營商環境建設與評估體系。

但另一方面，在實際的營商環境建設過程中，各地方更多對標世界銀行營商環境的評估指標和國務院發展和改革委員會的“中國營商環境評價指標體系”的指標，以提升本地的評價得分為直接目的，聚焦技術性操作的優化，而較少進行制度性改良。一些營商環境的優化工作“只見樹木，不見森林”。如果仔細分析，我們就會發現當前各地方政府出台的各類優化營商環境舉措有兩個明顯的趨勢：第一個是趨向“前端”，第二個是趨向“低端”。“前端”是指地方政府更願意做企業的招商引資工作，而在項目落實之後的服務工作做得相對較少，並且發生糾紛之後往往退避三舍或者“拉偏架”。“低端”的意思是，相對於以法治化方式來制約、規範公權力行為的“高端”舉措，地方政府更願意採用技術操作、政策指引等相對“低端”的制度化方式來行動。換句話説，在我們未來的營商環境建設與評估中，仍有不少可改善的空間。也有研究者看到了問題，並提出了很好的建議。本文認為，從反思世界銀行營商環境評估的角度看，還有如下幾個方面的“中國化”工作特別值得重視。

首先，在堅持“法治是最好的營商環境”這個正確理念的同時，要避免“政府做得越少就是越好”的極端化傾向，在堅持簡政放權作為優化營商環境建設大方向的同時，要杜絕各地政府為了提升評估排名而進行“為了少而少”的操作。過去四十多年，中國經濟建設成功的一個重要經驗是，為了讓企業“唱好戲”，政府要“搭好台”。在政府搭台的地方，就需要政府主動作為，不能為了減少程序和環節就“偷工減料”。為了滿足營商環境評估排名的需求，一些地方政府對於可以通過“走幾小步”做完的事，非要讓企業或者其他經營者“走一大步”來完成，而企業或者其他經營者為了“走一大步”，又不得不花很多時間做準備。最典型的例子就是，一些政府辦事人員為了讓辦事流程“智慧化”，拒絕接受經營者已經帶到辦事大廳的紙面材料，如此做法事實上增加了經營者的辦事成本。簡言之，在優化營商環境建設上，“少就是好”在大方向上是可取的，但未必放之四海而皆準，不能搞“一刀切”，要避免為了刻意迎合世界銀行的營商環境評估而做極端化的改革。

其次，以提升評估的信度和效度為核心，優化營商環境評估方法的科學性，重點是建設一套開放透明的權威營商環境評價指標體系，開放評估的原始數據，以便評估指標體系和操作方法能夠在質疑和反思中不斷得到改善，從而更具有實踐價值。作為營商環境評估的“國家隊”，國務院發展和改革委員會的《中國營商環境報告（2020）》是一個良好的開端，提供了一個世界銀行營商環境評估“中國化”的樣本，但是有些方法論問題依然沒有解決。如除了世界銀行的十個評價指標，該報告增加的其他評價指標是如何入選、量化評估的；評估團隊的具體數據採集工作是如何開展的，原始數據是怎樣的，有沒有真正做到第三方的中立；原始數據是如何計算的，各地的營商環境排名是如何得出的等。當然，我們也必須承認，世界銀行的《全球營商環境報告》已經開展了17年，至今還存在不少問題，所以不能對“國家隊”的評估報告有太多的苛求。但是，若要使一項評估能夠真正有生命力，方法論的可解釋性、操作方法的可複製性、數據的開放性和共享性，都是基本的要求。所以，建議政府儘快建設專門的評估網站，分享評估的方法和數據，以便通過社會各界的參與來提升其科學性和評估的效度。

再次，評估通常能夠看到表象，而問題往往在深處，所以要切實把評估指標與改革事項分別對待，避免把提升評估分數作為改革的終極目標。前文已經提到，營商環境評估的“中國化”實踐已經出現了一種不良的傾向，即在實踐操作中聚焦技術操作，較少觸及真正的制度性改革。對此，建議在建設科學的、符合中國國情的營商環境評價指標體系的同時，把每個評估指標所對應的操作性舉措和制度性因素都梳理清晰。更為關鍵的是，在通過短期改革提升評估結果的同時，在長期上要啓動優化相關制度的改革事項。優化營商環境工作的真正檢驗標準不是評估的結果和排名，而是其背後的制度性原因有沒有得到根治。同時，對於基本民事法律制度、基本商事法律制度的改革，要通盤考慮、慎重平衡利弊得失，切忌為了短期的評估排名而對國家的基本民事法律制度、基本商事法律制度做任意裁剪。有時雖然國家的民事和商事法律制度通過技術操作能更符合世界銀行的營商環境評價標準，但在長期上很可能是“削足適履”。

最後，在量化指標評價的同時，建構對經濟體或者地區的營商環境進行綜合評價的體系、方法和機制，實現量化評估和綜合評估相輔相成的效果。在真實的商業運作中，營商環境是一個整體，企業或者其他營商主體通常綜合考慮各種因素來判斷一個區域的營商便利度，從而決定是否投資。但是，無論是世界銀行《全球營商環境報告》的10個一級指標，還是國務院發展和改革委員會的17個一級指標，評價指標再多也只能反映營商環境的一部分。到目前為止，量化評估也只能評價指標所確定的內容。如果指標體系設計不當，就會出現量化評價與常識相悖的結果。為了避免這種情況，應當在量化評估指標體系之外，確立一套科學的營商環境綜合評價機制。具體可以進行如下操作：以企業或者其他營商主體的主觀評價為基礎，選擇全國若干個企業主觀評價最高的城市作為樣本，對這些樣本城市的“商業吸引力”做深入的個案分析，剖析其獲得主觀好評的原因，闡釋其營商所具有的“便利性”機制，以個案剖析的綜合評估來彌補量化評估的不足。