默克爾一方蹊蹺落敗後: 五大謎團和一個隱患 | 文化縱橫_風聞

✪ 胡海娜 | 新浪網技術（中國）政策研究顧問

【導讀】 近日，德國大選 產生新的議會，默克爾所在的基民盟被社民黨擊敗，以有史以來最低得票率24.1%位居第二。 由於取得半數以上議席才能組閣，基民盟和社民黨 都沒辦法單獨組閣，需要拉攏 得票率第三、第四名的綠黨和自由民主黨，因而誰能接班默克爾，尚不確定。德國政局的變化， 對中德關係乃至中美歐三邊博弈 來説，意味着什麼？

本文認為，無論誰當選，有五個領域將構成德國對華政策的不確定“謎團”：**第一，制定歐盟層面的對華政策將成為首要事項。**此前，默克爾的對華政策常被指責犧牲了歐洲其他國家利益，維護了德國大企業利益；**第二，加強德政府部門間對華政策的協調將成優先事項，**這意味着須打破部門分割，成立國家安全委員會等機構來協調外交政策；**第三，調整中德經貿關係將成為頭號難題，**中國企業的實力與日俱增，讓德國企業倍感壓力，並且德國在供應鏈安全、技術出口問題上正變得更加保守；**第四，有效推進氣候合作是重要試金石，**氣候合作是中德、中歐合作的支撐點，氣候問題甚至可能成為中德、中歐摩擦導火索；**第五，台灣議題是未來走向的關鍵，**美拜登政府將台灣問題作為中美競爭的籌碼，並日益要求歐洲國家在此問題上配合美國立場，德國新政府對此有何策略，必然深刻影響中德關係乃至中歐關係的未來走向。

值得注意的一個隱患是，綠黨將成為不可忽視的政治力量。如果聯盟黨和社會民主黨不再延續大聯合執政的執政思路，德國可能產生三黨聯合執政政府，由此帶來的扯皮和推諉將使弱勢政府成為必然，加大小黨在涉華議題上的影響力。如果綠黨參與執政，它可能會聯合其他政黨的反華議員阻擾立法，干擾德政府對華決策。

本文發表於《文化縱橫》2021年10月新刊，原題為《後默克爾時代德國對華政策的挑戰》， 僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

後默克爾時代德國對華政策的挑戰

2021年9月德國大選之後，擔任德國總理16年之久的安格拉·多羅特婭·默克爾將退出政壇。“二戰”後至今，只有1990年主持兩德統一的科爾總理的執政時長超過她。1954年出身於東德傳統基督教家庭的默克爾，在大時代中經歷了國家的分裂與統一。在她擔任總理期間，德國在彌合曆史傷痛的同時，重新融入西方社會，經濟實力與國際影響力得到顯著提升，走在了世界的前端，默克爾也被《福布斯》雜誌連續十年評為世界上最有權勢的女性。隨着默克爾結束政治生涯，德國將進入新的政治週期，其內政外交變化將引發普遍關注。在“大國競爭”的時代背景下，德國如何調整自己的對華政策，將深遠影響中美歐三邊的博弈關係。

▍默克爾對華外交立場及遺產

後冷戰時代，美國奉行對華接觸戰略，希望通過跟中國接觸，實現對中國的“和平演變”，將中國納入西方資本主義陣營，德國對華政策沿襲了這一思路。20世紀末、21世紀初，德國總理施羅德將發展對華商貿關係放在首位，試圖“以商促變”，實施對華“建設性接觸”戰略。外交學院外交學與外事管理系教授熊煒將這一戰略的主要內容概括為三點：一是德國通過與中國的經濟合作獲取經濟利益；二是通過經濟合作和人文交往，促進中國“政治改革”；三是推動中國進入西方主導的國際秩序之中，引導中國做“負責任”的國家。

在其任內，施羅德推動中國於2001年加入世界貿易組織，並試圖推動歐盟結束對華武器禁運。但默克爾在2005年擔任德國總理後，採取了不同的對華政策。2007年，她在柏林總理府接見敏感人物。對此，中國政府暫停跟德國對話達半年之久。考慮到德國未來的發展，默克爾最終調整了對華政策，繼續沿用“以商促變”的傳統路線，注重中德經貿交流，淡化意識形態差異。

在2008~2009年全球金融危機和2010~2012年歐元區危機期間，中國經濟持續增長，為德國及其最大的工業企業提供了重要的經濟支持。在兩國首腦推動下，2010年中德確立戰略伙伴關係，2011年兩國建立政府磋商機制。與此同時，中德經貿關係蓬勃發展，雙邊貿易屢創新高。近年來，兩國之間的商品貿易額已經超過了歐洲三大經濟體（英國、法國和意大利）對華貿易總額。2016年，中國超越美國成為德國最大的貿易伙伴。戴姆勒、大眾、寶馬、西門子、巴斯夫等德國企業，都深深紮根中國市場。

2017年特朗普成為美國總統後，將“大國競爭”作為美國國家戰略，中美關係惡化，美國對華接觸戰略破產。此後，美國在國際輿論場不斷炒作“中國威脅”、“中國滲透”等議題，對西方民眾和政府產生嚴重誤導，導致中國在德民眾中的形象受到嚴重損害。與此同時，德國企業對華合作疑慮增大，表現為兩個方面。

**其一，德國企業認為中德、中歐經貿合作缺乏互惠性，德國和歐洲對中國企業保持開放，但德國和歐洲企業無法有效進入中國市場，雙方經貿關係“不對等”。**近十年來，隨着中國加強經濟管理，德企發現越來越難以駕馭中國市場，中國的營商環境引發德企擔憂。但由於對華經濟的深度依賴，德國企業不願觸碰中國紅線，這種軟弱的態度受到德國國內輿論的指責，德國企業面臨左右為難的尷尬境地。

**其二，經過幾十年發展，中國國力日益雄厚，培養出一批足以跟德國企業相競爭的跨國企業，引發德國中小企業的擔憂和德國政府的警惕。**中國政府推動的“中國製造2025”戰略，被視為直接威脅到德國製造業的主導地位。德國中小企業是德國經濟的支柱，它們擔心自己的知識產權流失，實力有限，無法抵擋中國大企業的收購。2016年，中國美的集團以50億美元競價收購德國機器人製造商庫卡，讓德國政府措手不及。

庫卡的經歷，以及中國企業收購或增持德國企業股份的其他幾次嘗試，對德政府涉華立場產生了重要影響，中國投資不再被視為互惠互利，而是被視為對德國產業安全和國家安全的威脅。在此背景下，德國連同法國、意大利等國，在歐盟層面建立外國投資審查機制、反補貼審查機制，以應對“中國國家主導的大企業”的競爭壓力。2019年1月，德國工業聯合會在一份報告中將中國界定為“制度性對手”，並敦促德國政府和歐盟委員會強勢回擊中國，這是德國工業界涉華立場發生重大轉變的標誌性事件。2019年3月，歐盟委員會在《歐盟-中國：戰略展望》文件中，接受德國工業聯合會的提法，將中國界定為“制度性對手”。

此外，特朗普政府對歐盟的拋棄戰略，加深了德國對華政策的革命性轉變。特朗普在攪亂中美關係的同時，也破壞了原本堅固的歐美同盟。在特朗普擔任美國總統期間，一方面，美國不斷升級加碼對歐關税戰，要求歐洲國家承擔更多北約軍費開支，遭到歐洲多國反對；另一方面，特朗普領導的美國民族主義破壞了跨大西洋合作的基礎，美歐裂隙加深，促使法德領導人走向“戰略自主”。**在對華政策上，歐洲開始制定有別於“新型冷戰”、中美脱鈎論調的獨立對華政策。熊煒教授將之稱為從“建設性接觸”到“現實性接觸”的轉變，體現為三個方面：第一，承認中歐雙方在意識形態和政治體制上的分歧與差異，不尋求改變對方；第二，明確在實際合作領域中的共同利益和雙方利益交匯點的界限，不盲目擴大合作；第三，在共同關心的領域，展開對話和合作，防止對抗。**2020年下半年德國擔任歐盟理事會輪值主席國，默克爾提出在萊比錫與習近平共同主持中歐領導人會議，在歐盟層面進一步夯實對華合作基礎。由於疫情原因，萊比錫峯會被取消。但在雙方領導人共同努力下，中歐雙方在2020年12月簽訂《中歐全面投資協定》，這成為中歐對等開放的重要契機。

2021年拜登就任美國總統後，美國加大拉攏歐洲各國的力度，包括德國在內的歐盟各國對華合作出現障礙。2021年3月，歐盟以所謂的人權問題為藉口對中國有關個人及實體實施單邊制裁，我國外交部啓動反制措施，對歐有關個人和實體實施制裁。2021年5月，歐洲議會成員以壓倒性多數投票決定，在中國取消對歐盟相關個體和實體的制裁之前，停止《中歐全面投資協定》的批准程序。受此影響，默克爾在歐盟層面推動中歐合作的計劃陷入僵局。為實現中美歐關係的再平衡，默克爾試圖讓德國及歐盟扮演調解角色，深化對美合作，但不會完全倒向美國；豐富對華競爭工具箱，但不會完全對華脱鈎。

**第一，深化德美、歐美之間的經濟、技術和安全合作。德美、歐美之間存在歷史親緣關係，在陣營上同屬“跨大西洋”價值觀同盟。**美國方面，拜登上台後極力修復被特朗普破壞的歐美關係。2021年6月9日~16日，拜登任內首次出訪，先後出席七國集團（G7）峯會、歐美峯會、北約峯會。在七國集團峯會上，拜登提出“重返更好世界倡議”全球基建項目，試圖提供一個“由主要民主國家領導的、以共同價值觀為導向、高標準和透明的”基礎設施計劃，以跟中國的“一帶一路”倡議競爭。在歐美峯會上，歐美雙方決定成立歐盟-美國貿易和技術委員會（EU-US Trade and Technology Council），開啓跨大西洋夥伴關係新篇章。北約峯會公報宣稱，中國對“基於規則的國際秩序”和與北約安全相關的領域構成“系統性挑戰”。在此背景下，歐美合作有回暖的趨勢。

**第二，謹慎處理對華關係，維持對抗、競爭、合作的微妙平衡。**一方面，如前所述，隨着歐洲對華疑慮加深，歐盟先後出台外國投資審查機制、反補貼審查機制，通過豐富對華經濟政策工具，抵禦中國經濟影響。另一方面，默克爾不贊成孤立和遏制中國，不推動中德、中歐經濟脱鈎，堅持德國及歐盟對華政策的自主性。2021年4月16日和7月5日，中國國家主席習近平同法國總統馬克龍、德國總理默克爾舉行中法德領導人視頻峯會，奠定中歐對話新機制。

▍德大選組閣前景及對華立場

**德國主要政黨對華立場可分為三個梯隊。聯盟黨和社會民主黨處於第一梯隊，希望延續默克爾時代的對華政策，要求加強對華防範，但拒絕跟中國對抗或者經濟脱鈎。**綠黨和自由民主黨處於第二梯隊，對華立場意識形態濃厚，批評人權狀況，拒絕同意簽署《中歐全面投資協定》，甚至支持中國台灣地區有效參與國際事務。左翼黨和德國選擇黨處於第三梯隊，左翼黨不認為中國是敵人，希望跟中國一起推動核裁軍；德國選擇黨認為中國的全球影響力構成一種挑戰，但同時主張德國積極參與中國提出的“一帶一路”倡議。

受中德、中歐關係惡化的影響，德國基民盟部分議員、社會民主黨、自由民主黨、綠黨議員對華疑慮加重，希望德國減少對中國經濟依賴，要求政府在所謂涉港、涉疆和技術安全等問題上採取強硬立場。基民盟議員、現任聯邦議院外交委員會主席呂特根，聯合社會民主黨、綠黨和自由民主黨，反對默克爾將華為納入德國5G網絡的計劃。一方面是反華勢力，另一方面是來自電信運營商和中國的壓力，德國政府在華為和5G問題上陷入兩難境地。2021年4月，德聯邦議院通過新《通信安全法》，為供應商設定了更高的國家安全標準，但並沒有對華為做出明確限制規定。

除了華為和5G問題，德聯邦議院議員還將涉華人權議題提上議事日程。包括綠黨、社會民主黨、自由民主黨在內的多個黨派批評默克爾涉華立場過於軟弱，沒有在涉疆、涉港問題上表明德國政府立場。

2021年9月26日，德國進行新一屆聯邦議會選舉，由於默克爾已經公開表明不再謀求連任，德國將在大選之後產生新一屆聯合政府，德對華政策面臨調整。如果聯盟黨總理候選人拉舍特或者社會民主黨總理候選人朔爾茨出任政府總理，中德關係可能延續默克爾路線。但這種可能性取決於新總理的個人威望和中國的政策立場。如果新總理能像默克爾一樣在國內外樹立足夠的威望和信譽，能夠有效抵制來自黨內、國內、歐洲和美國的壓力，那默克爾路線將得以延續。如果中國在一些問題上做出變化舉動，可能刺激德國新政府做出強勢回應。

不管聯盟黨和社會民主黨由誰領銜組閣，綠黨都將成為不可忽視的政治力量。如果聯盟黨和社會民主黨不再延續大聯合執政的執政思路，德國可能產生三黨聯合執政政府，三黨協調帶來的扯皮和推諉將使弱勢政府成為必然，加大小黨在涉華議題上的影響力。如果綠黨參與執政，它可能會聯合其他政黨的反華議員阻擾立法，並憑藉在政府內閣中的角色和影響力，干擾德政府對華決策。

榮鼎諮詢公司研究員諾亞·巴金（Noah Barkin）指出，考慮到德政府組閣的複雜性和耗時性，德選舉結束後，哪些政黨將參與聯合組閣，以及誰將出任總理可能要到2021年底，甚至2022年初才會明朗。在組閣完成後，以下五個領域將構成德對華政策調整的重點。

**第一，制定歐盟層面的對華政策。**默克爾的對華政策常被指責為以犧牲歐洲其他國家利益，來維護德國大企業利益。在此背景下，德國主要政黨都將制定歐盟層面的對華政策放在首位。德政府是否願意犧牲本國利益，實現德國對華政策與歐盟對華政策的整體協調，以促進歐盟的團結，將成為新一屆德國聯邦政府外交戰略的重要看點。

**第二，加強政府部門間對華政策協調。**在默克爾的領導下，德國政府加強了涉華政策的部門協調，但這些協調仍然侷限於討論層面，沒有落實為具體的政策立場和行動。能否打破部門分割，成立國家安全委員會等機構來協調外交政策，將成為新一屆政府的優先事項。

**第三，調整中德經貿關係。**近幾年來，中德經貿環境發生變化。德企抱怨中國過度保護本國市場，開放度不高，互惠性不足。加之中國企業的實力與日俱增，讓德國企業倍感壓力，對我國企業在德國和歐洲的投資活動難免心生疑慮。並且，隨着人權和國家安全議題進入經貿領域，德國在供應鏈安全、技術出口問題上正在變得更加保守。在此背景下，如何調整中德經貿關係，將成為新政府面臨的頭號難題。

**第四，有效推進氣候合作。**氣候合作是中德、中歐合作的支撐點，中國政府在碳減排目標上的路線圖和行動方案，是推進雙方合作的重要試金石。在德國看來，如果中國政府能夠做出有效承諾，並堅決推行相關措施，實現承諾，中德、中歐之間的合作便可以此為契機，繼續深化；但若中國未能有效推進相關承諾，氣候問題則可能成為中德、中歐摩擦導火索。

**第五，台灣議題。**美國拜登政府將台灣問題作為中美競爭的籌碼，並日益要求歐洲國家在台灣問題上配合美國立場。立陶宛等歐盟國家為討取美國歡心在台灣問題上舉動大膽，德國綠黨和自由民主黨也一直推動德國在台灣問題上更明確地表明立場，例如自由民主黨就在其競選綱領中刪除支持“一箇中國”的表述。德國新政府的聯盟組閣，將決定未來德國在台灣議題方面的策略，進而深刻影響中德關係的未來走向。

德國組閣完成後，法國將於2022年4月舉行總統選舉。正如諾亞·巴金指出的，只有在法德兩國新一屆政治領導人塵埃落定之後，歐盟才有可能嚴肅思考對華政策調整問題。

本文原載《文化縱橫》2021年10月刊，原題為 《後默克爾時代德國對華政策的挑戰》 ， 註釋請參見原文。 歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。