“郡縣治，天下安”背後的縣委書記們_風聞

在中國共產黨成立100週年之際，中央組織部決定，對在縣（市、區、旗）委書記崗位上取得優異成績的於長輝等103名同志，授予全國優秀縣委書記稱號，予以表彰。這是對紮根中國基層工作的優秀幹部做出實績的高度認可，也是對投身於基層工作的廣大黨員幹部的激勵。

2021年6月29日，中共中央政治局委員、中央組織部部長陳希在北京出席全國優秀縣委書記表彰會議並講話。新華社記者 張領 攝

“郡縣治，天下安”。

縣一級行政單位處於中國的五級行政機構中自下而上的第二級，僅高於鄉鎮一級，在中國共產黨的組織結構和國家政權結構中處於承上啓下的關鍵環節。

縣委、縣政府領導班子，肩負着本轄區內產業發展、脱貧攻堅、生態治理、幹部隊伍建設等多項工作任務。由於區域間的差異明顯，上述工作任務的完成需要領導班子從當地實際情況出發，選擇合適的政策突破口和側重點，穩紮穩打，真紮實幹，才能在較短的時間內做出實績。

目前，我國共有2800多位縣委書記。從此次表彰的103名優秀縣委書記，我們可以看出中國基層幹部任用與治理中的幾點邏輯。

文 | 張牧揚 上海財經大學中國公共財政研究院院長助理、副教授

編輯 | 謝芳 瞭望智庫

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交流調動與幹部培養

此次表彰的103名優秀縣委書記，大多數都有着多個地方、多個職位的任職經歷，這是中國基層幹部任用與治理的一個重要邏輯。

在世界上大多數國家，很難想象由完全沒有本地經歷的官員擔任一地的黨政領導人。在中國共產黨的領導下，各地方的黨政領導人由上一級黨委組織部安排，存在廣泛的跨區域調動。

2021年7月2日，山東東營市墾利區一邦農業公司耐鹽鹼水稻實驗基地，墾利區委書記劉斯傑（中）和企業負責人察看水稻長勢。新華社發（程永鋒 攝）

這種跨區域調動的重要意義，可以從三個方面來理解：

第一個方面是對領導幹部的培養。

中國疆域遼闊，地區間發展水平差異明顯，即便是同一省甚至同一地級市內，不同縣的自然資源稟賦和經濟社會發展水平也會存在明顯差異，從而導致每個縣的政府工作側重點明顯不同。

2013年6月28日，習近平總書記在全國組織工作會議上就指出，幹部成長是有規律的，年輕幹部從參加工作到走向成熟，成長為黨和國家的中高級領導幹部，需要經過必要的台階、遞進式的歷練和培養。

通過區域間的調動，可以讓領導幹部在不同的環境下，培養多方面的工作能力，起到了“墩墩苗”的效果。

第二個方面是對領導幹部的激勵。

自1982年黨的十二大提出幹部年輕化以來，領導幹部任職有着明確的年齡限制。一般而言，省部級幹部的任職年齡上限為65歲，廳局級及以下幹部的任職年齡上限為60歲。

一方面，多數大學畢業進入公務員的年齡在22歲左右，部分更高學歷的畢業生，進入公務員隊伍的年齡更大，絕大部分公務員在系統內工作的年限在35-38年；另一方面，中國的政府層級在全世界範圍內屬於較多的水平，從鄉鎮到中央共分為五個層級，且每個層級還設正、副兩個子級別。

根據2019年中共中央辦公廳印發的《公務員職務、職級與級別管理辦法》，公務員領導職務共分為10層27級。在一定意義上，地區間調動也是對領導幹部的激勵，促使他們在不同的職位上有所作為，實現職業生涯的價值。

第三個方面是對領導幹  部的選拔。

科層制的一大特點是金字塔型職位結構，越往上層職位越少。截至2020年底，全國（不含港、澳、台地區）共有31個省級行政單位、333個地級行政單位和2847個縣級行政單位，這意味着上一級黨政機關只有下一級黨政機關職位數的10%。如何從下一級領導幹部中選拔“德、能、勤、績、廉”兼備的好乾部，並不是一件容易事。

其中一個難點是如何區分“績”和“能”。

“績”是指領導幹部在一地任職期間幹出的成績，但成績的好壞還取決於天時、地利、人和，有些縣的自然條件和經濟基礎較好，幹出一些成績並不是難事，有一些縣的自然條件和經濟基礎則較差，即便花了吃奶的功夫，也未必能取得很好的成績。通過將領導幹部在不同自然條件和經濟基礎的地區間調動，有助於更好地通過“績”認識領導幹部的“能”。此次表彰的縣委書記中，有不少既在經濟基礎較好的縣工作過，也在經濟基礎薄弱的縣工作過，且都取得了不錯的實績。

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為一地官，謀一地事

從組織角度看，地方領導幹部在地區間調動有利於領導幹部的培養、激勵和選拔，但也同樣面臨一些問題。

領導幹部從一個地方調動到另一個地方，或者從一個地方崗位調動到另一個崗位，是對其原有工作經驗和習慣的一種“創造性破壞”。繼續保持原有的工作習慣，無疑是在“刻舟求劍”。

2020年1月1日，睢縣縣委書記吳海燕（右）在睢縣中醫院醫養中心看望慰問老人。新華社發

此次表彰的優秀縣委書記中，對這一問題處理得比較得力。在他們中，不少都有從經濟基礎較好縣調任到經濟基礎較差縣的經歷，有些縣當時仍然屬於國家級貧困縣。如何處理好調動初期的心理落差，合理運用過去工作中積累的經驗，盡心盡責做好新的崗位上的工作，是每一位地方領導幹部需要解決的問題。

要求領導幹部做到“為一地官，謀一地事”，是中國共產黨幹部工作的一個重點。領導幹部的家庭背景、教育背景、工作經歷都各不相同，被安排到各個地方、各個崗位之後，要樹立起“從頭再來”的工作意識，在新的地方、新的崗位上做好新的工作。如何鼓勵領導幹部充分發揚既往的工作經驗，又非囿於前一個崗位上取得的成績而止步不前，是組織工作中的一個難點。

令人欣慰的是，絕大多數領導幹部無論在何地任職，都能積極投身到當地經濟社會發展的工作中去，這一定程度上印證了中國共產黨對於領導幹部的培養、激勵和選拔機制的良好效果。

領導幹部要做到“為一地官，謀一地事”，需要深入基層一線，瞭解當地社會經濟發展情況，傾聽當地居民和企業的訴求，才能謀劃地方發展的大局。既需要腳力、體力，也需要巧力、智力。此次表彰的103名優秀縣委書記，幾無例外地都做了深入的基層調研工作，並在“為一地官，謀一地事”方面表現優異。

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“新官”要處理好“舊賬”

在頻繁的調動之下，地方黨政機關主要領導人形成了“鐵打的營盤，流水的兵”的局面。

雲南劍川縣委書記聶金輝（右一）在劍川縣彌沙鄉調研時和當地羣眾交流（2016年4月28日攝）。新華社發

一方面，地方領導幹部在一個崗位上的任職時間普遍不長，大多在5年以內，有些領導幹部在一個崗位上工作2-3年就又再次調動；另一方面，地方社會經濟發展和組織建設需要從長計議，如果因為換了領導幹部就“推倒重來”，會給地方經濟發展帶來很大的不確定性，嚴重損害當地營商環境甚至黨政機關的聲譽，不利於地區經濟社會的長期發展。

在領導幹部更替時，難免會出現一些項目未能盡善的情況，新到任的領導幹部就會面臨“新官”處理“舊賬”的問題。

能否處理好這些問題，關係到中國共產黨長期執政基礎的穩固與否。各項工作的主體責任方是各地政府部門，領導幹部的更替並不代表權力變化。

《中共中央 國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》提出，要完善政府守信踐諾機制，地方各級政府及有關部門要嚴格兑現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。

在處理“舊賬”的過程中，有兩類問題較為棘手。

第一類問題是，上一任領導幹部未能處理好的經濟建設項目。地方經濟建設項目事關當地經濟社會長期發展，可以在符合當地經濟發展水平和地方政府財力的前提下適當超前發展。但部分領導幹部出於短期政績的考慮，發起了一些過度超前的項目，最後因為項目與實際需要嚴重脱節而出現經營困難，嚴重的情況下甚至導致項目爛尾，既給地方財政和參與項目投資的社會資本造成嚴重的經濟損失，也會對當地的營商環境產生長期的負面影響，還可能增加債務風險。

作為新任縣委書記，要對於這些項目進行甄別，針對在地方財力承受範圍內且有利於地方長期發展的項目，可以通過重新設計實施方案、適當縮減規模、引入新的社會投資者等方式，重新激活項目建設與運營，讓項目走入良性循環；針對遠超地方財力承受能力的項目，要及時中止，並依法依規做好項目參與方的退出工作，防止社會不穩定因素的醖釀與爆發。

第二類問題是，上一任領導幹部因為腐敗而落馬，如何修復當地政治生態，重振黨政幹部的信心和積極性，讓當地的經濟社會發展盡快回到正軌。

作為新任縣委書記，要做好當地基層組織工作，即便是被落馬官員牽扯而受到黨紀政務處分的基層幹部，也不能一概而論地拋棄、放棄，而是需要通過細心、耐心的組織工作，體現組織温度，重新發揮他們的工作經驗，激發他們的工作積極性。

落馬乾部涉案的經濟建設項目的處理難度更大，需要在清除項目中涉及違紀違規部分的基礎上，對項目的必要性和可行性進行重新評估，妥善做好項目的後續處理。

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育人、選人與用人

任何國家和政黨都是由一個個人所構成的，國家的興衰和政黨的存亡，很大程度上取決於能否不斷培養、選拔出優秀的領導幹部。

2021年6月18日，河北清河縣委書記王俊紅（左）在清河縣經濟開發區調研民營經濟發展。新華社發

當前，中國經濟進入了從高速增長階段到高質量發展階段的“換擋期”，新冠肺炎疫情不斷反覆，國際局勢日趨複雜，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾仍然突出。相比過去，地方幹部工作面臨的任務更為繁雜，不但要搞好地方經濟發展，還要做好生態環境治理、疫情防控、營商環境提升、產能過剩治理、跨區域一體化協同等多個維度的工作，這些工作過程中也會存在一些相互矛盾和衝突之處。

這對領導幹部的選人用人工作也提出了更高的要求。在最為基層的縣、鄉兩級，領導幹部在選人用人過程中，需要注重年輕幹部的鍛鍊和培養，還需要在嚴守政治紀律為底線的前提下不斷探索創新。

首先，在多任務目標下，要引導基層幹部注重各項工作目標的權衡。

基層的各項工作的確有主次之分，但主次關係要從全局的、動態的視角來看待，尤其在出現目標衝突時，基層幹部要把控好各項工作的投入，不能為了做好某些重點工作，而忽視其他同樣重要的工作。處理好各項工作的主次關係，最終目標是找到一個有利於地方經濟社會長期可持續發展和人民生活水平不斷提高的工作方案。作為了解當地實際情況、“接地氣”的基層幹部，縣委書記們在這一方面可以更有作為。

其次，要理順政府間的垂直分工，避免將各項工作層層下壓、層層加碼，給基層幹部帶來過重工作負擔。

科層制結構下容易出現決策層和執行層的割裂，導致“上面動動嘴、下面跑斷腿”，不僅增加了基層的工作量，也給基層工作造成了很大的不確定性。今後的工作中，需要在省級層面明確各項工作在省、市、縣、鄉四級政府之間的權責分配，並做好相關的財力保障工作。同時，還需要大力整治官僚主義、形式主義的不良風氣，減少不必要的“文山會海”，給基層幹部更多真紮實乾的時間和精力。

最後，要進一步做好基層幹部育人、選人與用人工作。

平衡好育人、選人與用人的關係並不容易，需要加強育人過程中的考察，對於基層幹部因工作經驗或工作能力不足而出現一些失誤，給當地經濟社會發展帶來嚴重負面影響的，需要及時糾偏。

同時，要積極落實職務與職級並行改革，推動職級晉升與實績表現掛鈎、職位安排與崗位適用性掛鈎的工作思路。對在基層工作表現突出，且願意繼續在基層工作的領導幹部，可以在其職級上給予突破。