進擊的園區，“孤島”求生_風聞

2021年是“十四五”規劃開局之年，也是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的歷史起點。

從新起點回望過去，40多年來，中國從農業國迅速成為世界第一工業大國和製造大國，在人類工業史上寫下了濃重的一筆。經濟學者認為，正是正確處理了改革發展與穩定、市場和政府、中央和地方、市場化和工業化、全球化和工業化、工業化和城市化的關係，中國的工業化進程才取得了舉世矚目的成績，提出了工業化的“中國方案”。

如果從中觀層面來審視中國的工業化進程，會發現產業園區這一經濟實踐成了繞不過去的現象。  它貫穿了中國改革開放的發展始終，也充分體現了中國工業化進程裏的多重關係互動和複雜國情——第一批開發區的出現是中國經濟融入全球，發展外向型經濟戰略的產物。

由此，有人稱，園區的40年是一部中國工業演進史。  官方也曾對以開發區為代表的園區經濟有過定調：“各類開發區是我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了不可替代的作用。”

今天，讓我們走近中國的園區。

文 | 何丹 徐鑫

編輯 | 謝芳 瞭望智庫

本文為瞭望智庫書摘，摘編自《中國基本盤》，藍獅子圖書2021年6月出版，原標題為《進擊的園區：產城競爭的基礎設施》，原文有刪減，不代表瞭望智庫觀點。

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改革試驗田

40多年來，中國發展圍繞着改革和開放兩大關鍵詞展開，而由各級政府主導的產業園區，則是改革和開放進程的試驗田。

深圳城市天際線。圖｜圖蟲創意

按照管理方式差異，政府主導的區域發展模式可以分為三類：

一是深圳、珠海、汕頭、廈門和海南這五大經濟特區，它們的轄區範圍基本與原有的行政建制市相重合，其中海南包括整個省級行政區，由行政區內既有的政府和人民代表大會行使經濟、社會等綜合發展職能；

二是由專門成立的企業來管理，例如蛇口工業區，上海的閔行、漕河涇和虹橋等經濟開發區；

三是設立開發區管理委員會，在行政體制上較前兩種有創新。此後的各類國家級經濟開發區和國家級高新技術產業開發區主要採用管委會制。

由於承擔綜合性功能，特區和浦東新區已很難用園區經濟來界定它們的發展路徑。因此，探討政府主導的產業園區，主要對象是承擔特定經濟功能的各類開發區和經濟區。

自1984年國務院設立首批開發區以來，中國政府主導的園區經濟經歷了沿海布點、東南鋪開和向全國推進三個階段。

這些大大小小、功能不一的空間，在中國經濟由計劃向市場轉軌時期，利用國際機遇，結合本地實際，打造了一個發展適宜外向型製造業投資的小環境。它們是新技術、國外先進管理、新知識的窗口，也是國家新政策的試點區。

最早的試點在深圳，1979年1月31日，中央批覆同意建立蛇口工業區，從這個名字，可以看出工業在蛇口的重要位置。“先有蛇口，後有深圳”，作為改革開放的“試管”，蛇口工業區最先喊出了“時間就是金錢，效率就是生命”的口號，對當時的中國人產生極大衝擊。

工業區的管理採取了企業主導經營開發的模式，由當時隸屬交通部的招商局管理。  蛇口工業區建設之初，技術、設備和資金都極為匱乏，由於毗鄰香港，最先從“三來一補”產業起步。蛇口工業區在勞動用工制度、幹部聘用制度、薪酬分配製度、住房制度、社會保險制度、工程招投標制度及企業股份制等領域，都進行了有益的探索。

蛇口工業區和特區的經驗，對沿海各類開發區的成立起到了助推作用。1984年5月，國家決定開放天津、上海、大連、秦皇島、煙台、青島等14個沿海港口城市，在每個沿海開放城市批准建立“經濟技術開發區”。

由於一開始並不確定這些試驗區的命運走向，為了儘量減小對原有經濟的影響，就像蛇口工業區實行封閉管理一樣，沿海的這些開發區也被要求有明確的限定範圍。

以廣州的開發區為例，據創業者後來回憶，它被選在了“黃埔區黃滘河南邊的一塊三角地，界線明確，像特區一樣便於管理，面積又不突破10平方公里，十分理想”。

“試驗特性”顯露無遺。

正是由於園區的建設幾乎都在沒有任何城市依託的土地上開始，土地幾乎是它們唯一的原始資本。在這裏，上演了土地開發從計劃經濟向市場經濟過渡的完整歷程。開發區的管委會享有與其所在地方政府同等的經濟事務管理權，在開發過程中把土地、資金、技術、勞動力等生產要素納入決策體系，在市場機制的作用下實現要素重組。

這些產業園區的存在的確發揮了集聚效應，節約了工業發展成本。  地方政府職能部門被集中在一起，大大節約了項目談判、簽約到正式投產所必需的交易成本和制度成本。

1984年5月國務院的相關通知提及“開創利用外資，引進先進技術的新局面，抓老企業的技術改造，上一批投資少、週轉快、收益好的中小型項目；在財力、物力、人才方面積蓄力量，支援全國，總結經驗，向內地推廣”。

天津開發區的早期探索者們也曾自陳定位：“背靠中國的工業基地，不應滿足於搞成工業衞星城市，而是應該探索工業現代化道路，成為改革開放試驗區。”

正是這些地方的實踐，為此後中國更大範圍內的開放和市場化改革提供了有益的經驗借鑑，各地通過開發區，讓經濟走向了集約化，非農產業集中，加快了城鎮化進程。

而強調發展外向型工業，則與20世紀80年代中後期國家政策上鼓勵走“兩頭在外”的外向型經濟路線相呼應。在1989年上海召開的全國經濟技術開發區工作會議上，這一路線被進一步明確，會議提出的“以利用外資為主，以發展工業為主，以出口創匯為主”三原則，成了以後園區經濟發展的宗旨。

2

盤活區域經濟

事實上，從20世紀80年代末開始，隨着國家開放的步伐，開發區在全國範圍內也出現了擴張趨勢。  1988年科技部火炬計劃的提出，讓園區發展開闢了新的戰場。為促進科技進步，國家開始設立高新技術產業開發區，希望通過重點突破和發展高新技術，提高科技持續創新能力，實現跨越式發展。

2020年3月2日，廣州開發區內的一家工廠。圖｜人民視覺

【注：火炬計劃是促進高技術、新技術研究成果商品化，推動高技術、新技術產業形成和發展的部署和安排。】

到20世紀90年代，經過十餘年發展的第一代開發區基本成為當地現代製造業的基地，也成為高新技術產業的聚集地。

一份統計數據顯示，1996年時最早的14個開發區工業產值達到了1360億元，較1991年增長了858.2%。一些城市裏，開發區成為所在城市名副其實的經濟增長點。比如，廣州開發區引進寶潔等跨國巨頭，工業產值一路飆升，1996年的工業產值佔據全市工業產值的11.2%，天津的開發區工業產值則佔到了全市的18%。

它們成了對外開放的旗幟，也成了區域經濟的最大增長點 。以西部大開發戰略為例，戰略在起步階段的重要舉措就是在當地設立國家級開發區，這也反映了開發區對盤活區域經濟所起到的巨大拉動作用。

開發區的效益明顯，各地的積極性因此被激發，開發區的陣容經歷了幾波擴容潮。  到2018年，根據國家六部委聯合發佈的《中國開發區審核公告目錄》，中國共有2543家開發區，其中國家級開發區552家，省級開發區1991家。相比第一批位於東南沿海的開發區，今天國家主導的這些園區，地理分佈已經遍及大江南北，它們所代表的園區經濟事實上成了國家推進東中西部協調發展的抓手。

至今，各類國家級產業園區仍是拉動區域經濟增長的引擎，在城市GDP的佔比、對中央和地方的財政貢獻和GDP增速方面，都表現不俗，成為當地經濟的最大增長點和最有活力的部分。

根據國家統計局2019年數據，全國218家國家級經濟技術開發區實現地區生產總值10.8萬億元，同比增長8.3%，增幅高於同期全國平均水平（6.1%）2.2百分點，佔同期國內生產總值比重為10.9%。

開發區還是創新要素聚集和創業主體培育的重鎮。  根據科技部2019年發佈的《國家高新區創新能力評價報告（2019）》，2018年國家高新區的企業R&D（從事科研與試驗發展活動所必需的人力、物力、財力等）資源佔全國全部R&D資源的40.4%，企業R&D經費內部支出佔全國企業R&D經費支出的48.9%，高新區企業R&D經費內部支出與園區生產總值（GDP）比例為6.7%，是全國R&D經費支出與GDP比例（2.2%）的3倍。

經過30多年發展，各類國家級園區已成為先進製造業聚集區和區域經濟增長極，已經成為我國經濟發展的強大引擎、對外開放的重要載體和體制機制改革的試驗區域。

不可否認的是，開發區的發展過程中，伴隨着國家的重點支持，在相當長時間裏享受了特殊的政策優惠。學界因此將國家主導的園區經濟視為一種特殊的政策空間，而天津開發區的早期實踐者則稱之為“孤島”。

孤島並非從貶義層面來看開發區，而是政府主導的園區經濟在漸進式改革環境下的真實反映。  開發區實行了與所在城市主體有差異的政策，在税收、土地及基礎設施使用費用上對外資企業讓利，吸引對方前來投資，因此在經濟上和政策上與主體城區隔離開來，形成了政策孤島和經濟孤島。

這種孤島屬性是開發區早期得以生存和大發展的重要支撐。畢竟，在一張白紙上要引進外來工業，園區經濟能發揮的也只有政策和體制上的靈活性。當時中國的整體大市場並未與世界經濟形成連接，普遍性的高關税壁壘依然存在。對外資而言，在開發區設廠既能享有政策和税收優惠，相關產品還有了進入中國市場的可能性。這些優勢都成了打消他們對中國投資環境疑慮的砝碼。

一大批外資企業因而成功引入，這帶來了中國園區經濟的繁榮。它的示範效應也引發各地紛紛效仿，卻客觀加速了開發區孤島屬性的褪色。

這幾乎是歷史的必然，市場化改革的深入必然帶來中國的全面開放。從區域平衡發展角度看，更加普惠而公平的制度環境是大勢所趨，特殊的政策孤島必然難以維持，此前享受的特殊待遇都將成為歷史。所以，走出孤島，本質是中國市場化改革進一步深化的結果。

不過，在政府主導的園區中，產業集聚屬性依然明顯。這也是國家繼續大力鼓勵各類國家級高新區發揮示範引領和輻射帶動作用的重要原因。

總結來看，我國的產業集聚過程伴隨着自下而上的農村工業化和自上而下的政府為主體的產業佈局兩種途徑的城市化。在自下而上的結構裏，以縣市為基礎的工業園區格局是區域經濟中的重要特徵。它體現了中央和地方關係中地方的能動性，也體現了市場化改革的漸進策略。

對中國而言，改革的發展就是各類新的生產力和生產關係走出園區經濟的過程。

3

崛起的民資園區

園區經濟40多年發展，除了政府主導型園區作為改革試點和區域經濟增長引擎展示了超強的存在感，民營資本也因其對政府角色形成有力補充，逐漸在產業地產和園區經濟領域嶄露頭角。

其中的原因包括園區經濟的濫觴，地方政府間掀起了開發區熱，大量地方政府主導的工業空間在產業資源和財政資源上展開競爭，一些地方出現了所謂的“有園區，無產業”現象，甚至出現了惡性循環——產業沒有招到，前期投入也無法收回，地方政府面臨巨大的債務風險和危機。

從國家工業化和城市化的發展趨勢看，圍繞中心城市的都市圈外圍區域及廣袤的中西部大中城市，依然具備發展的潛力和需求。  但無論在產業導入、項目資金還是運營能力上，這些地方都遭遇困境，它們可能沒有能力也缺少資源去整合和組織區域的工業集聚培育和產業資源涵養。這推動城市投資平台的功能和模式逐漸發生變化，地方政府開始嘗試引入外部資源和市場化力量，由社會主體來提供城市化和工業化的公共產品，民資因而具備了進入這一領域的可能性和必要性。

2021年9月16日，江蘇大豐經濟開發區。圖｜IC photo

2017年發佈的《國務院辦公廳關於促進開發區改革和創新發展的若干意見》中提出，要引導社會資本參與開發區建設，探索多元化的開發區運營模式；支持以各種所有制企業為主體，按照國家有關規定投資建設、運營開發區，或者託管現有的開發區，享受開發區相關政策；鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發區公共服務、基礎設施類項目建設，鼓勵社會資本在現有的開發區中投資建設、運營特色產業園，積極探索合作辦園區的發展模式。

民資進軍園區經濟，是工業化和城市化進一步深化，產城競合模式變化後的產物。地方政府在城市產業培育和開發中遭遇資金短缺、招商及產業導入不力等普遍性問題，引入市場手段，能實現公共產品供給的優化，從而形成對政府主導模式的有力補充。

另一方面，社會資源助力區域產業培育，多元主體開始參與園區開發與運營，是中國經濟市場化改革進一步深入的表現。  它推動了園區開發模式的創新，此後政府投融資平台模式和市場這雙重力量在園區開發建設中交叉並行，為區域經濟發展帶來了新的可能性。

民資加入產業園區的開發和運營，是政府不斷向市場分權、擴大市場運行空間的表現。  對政府而言，在具體事務上可以不親力親為，只負責戰略決策、規劃把關和監督審核，把具體的事務交由更為專業化的社會主體負責。這樣，政府可以集中有限資源，聚焦關鍵性環節，而市場則發揮內在優勢，為企業提供更為專業的服務，從而促進產業集聚的生產，營造產業創新的環境，提升產業集聚的創新力和競爭力。

從進駐園區的中小企業視角看，引入多重社會主體主導或參與園區開發，企業入駐園區有可能獲得更為多元的資源支撐。民資背景的產業園區運營方作為政府和中小企業之間的中介，較政府主導的管委會更能理解中小企業生存所面臨的各類困境。這有利於精準定位中小企業在不同發展階段面臨的具體問題，因地制宜地尋找解決方案，在企業和政府之間扮演高效溝通的橋樑角色。

社會主體參與或主導園區開發建設，運營方式上靈活性增強。  比如，民營和社會資本可以及時捕捉產業趨勢變化，為園區內企業提供資金、技術、人才、管理和服務層面的支撐。這是政府主導的運營方式下所不具備的優勢。一些民營資本因自身具備工業產業方面的資源積累，還能夠以自身力量賦能園區，園區運營也具備了向知識型、服務型和智能化方向轉型升級的可能性。

如果將區域內的產業集羣和工業文化比作一片森林，關鍵性的企業是第一粒種子。  經濟學家保羅·克魯格曼用歷史偶然因素解釋一個區域內某種生產力集羣形成的初始原因。他認為，自然因素或歷史因素都會激發某一產業活動在本地的形成。不過，第一粒種子落地可能具有偶然性，長成森林依靠的卻是長期積累。

區域的經濟不會因硬件基礎設施具備就發展起來，它還需要基礎設施的高效運作，需要長期存在的支持性服務機構。由此可見，專業化園區運營者在區域產業發展培育中扮演着重要角色，這也是工業化和城市化背景下，地方政府和企業發展的內在需求。

4

園區在海外

中國開始創辦蛇口工業區及在沿海創辦各類開發區後，開發區建設取得的成績，展示了後發國家的政府通過制定產業政策引導產業發展路徑的可行性，因而受到發展中國家的廣泛關注。這是中國園區走出去的契機和背景。

2018年7月5日，白俄羅斯明斯克市的中國—白俄羅斯工業園。圖｜IC photo

天津開發區早期創業者回憶過一個場景。1994年，東歐某國家的高級代表團來參觀開發區，聽到開發區是依靠為數不多的國家貸款起步搞建設，在幾年的時間裏取得了不俗的成績後，該代表團團長有禮貌地打斷了中方的介紹，轉而非常激動地向其代表團其他成員説：“你們聽到了嗎？這樣幹才是有意義的，不是要政府給很多錢。”

這個小插曲可以反映出後發國家發展工業時共同的困境：缺乏資金和技術，可以憑藉的資源非常短缺。

中國的開發區起步起點低，獲得的成績舉世矚目，一波又一波的國外考察團紛紛前來中國，中國園區經濟的海外關注度因此得到提升。

因而從20世紀90年代起，中國的園區經濟發展經驗成為當時中國與其他發展中國家之間互助合作內容的一部分，也成為中國開展國際援助的一種方式。

典型案例有埃及向中國尋求工業化方案和園區建設經驗，雙方合建蘇伊士自由開發區。1994年，埃及時任總統訪問中國，震驚於中國的開發成績，提出希望中國幫助埃及建開發區。1997年4月，兩國正式簽署中國幫助埃及建設蘇伊士自由開發區的備忘錄。1998年，天津開發區開始登上中埃合建經濟區的歷史舞台。國務院決定由天津泰達開發區代表中國承擔幫助埃及建設蘇伊士西北經濟區的任務，這也是中國輸出改革開放以來工業化經驗的開始。

隨着中國工業化水平的提升，中國企業的成長，以及資本的累積，海外園區又成了中國企業走出去的手段和工具。

政府層面出台了不少文件和措施，鼓勵中國企業建設境外園區。2006年，商務部出台《境外中國經濟貿易合作區的基本要求和申辦程序》，鼓勵扶持企業建設境外經濟貿易合作區的工作。2008年，國務院發佈《關於同意推進境外經濟貿易合作區建設意見的批覆》，商務部先後頒發了《境外經濟貿易合作區確認考核暫行辦法》和《境外經濟貿易合作區確認考核和年度考核管理辦法》。

“一帶一路”倡議提出後，海外園區在沿線國家進入了快速發展階段。據社科院學者葉爾肯·吾扎提統計，截至2016年年底，我國企業在36個國家在建海外園區77個，其中56個在“一帶一路”沿線國家。這些園區吸引1082家企業入駐，累計投資185.5億美元，總產值達到506.9億美元。

據中國機電產品進出口商會統計，截至2019年11月，商務部統計的境外經貿合作區累計投資超過410億美元，入區企業近5400家，上繳東道國税費43億美元，為當地創造就業崗位近37萬個。

中國企業通過進駐海外的中方園區，獲得東道國的各類税收優惠，方便這些企業利用當地的生產要素，進入該國市場。民營資本正是看到了企業出海及部分環節轉移的需求，積極在海外結合當地資源稟賦和需求，投資建設產業園區。通過在海外小範圍內打造相對較完善的基礎設施，爭取更具吸引力的優惠政策和營商環境，提供更完善的要素配套服務，降低企業“走出去”門檻。

深圳綜合開發研究院副院長曲建將中國企業不同階段出海的目的總結為：“2008年中國企業的需求是尋找更低的生產製造環節，2012年是為了開拓市場，2017年後出現了產業鏈的外移現象。”可見，海外園區成了中國企業為在全球發展而獲取資源的一種工具，它是中國企業成長發展到一定階段的結果。

除了民營資本自發的市場行為，政府推動和主導的海外園區則是中國工業化經驗對外輸出的載體。中國作為世界第一製造大國，也是能源和各種農產品、原料的進口大國。輸出工業化方案和基礎設施，既能促進與園區東道國的友好合作關係，又能保障自身的能源和原材料供給。

但也應該看到，中國企業和政府在海外投資園區時，也經常在當地政治經濟穩定性、營商環境、產業配套等方面遭遇一系列挑戰。企業走出去，也面臨與東道國的磨合與衝突。

這些過程曾經發生在前來中國投資的外資企業身上，中國也將以新的身份體驗這一過程。這是中國自身工業成長、躋身世界重要資本輸出國的必經之路，也是中國走向世界所必須跨越的挑戰。

回顧中國的園區經濟發展歷程，中國從引進海外先進工業發展經驗、建設園區開始起步，經過幾十年發展，已經能系統輸出自己的工業化經驗與方案，海外市場成了中國資本和生產力的角逐之地。這是一個循環，它濃縮了中國工業發展升級的歷史。

而中國遭遇的重重挑戰又像一個隱喻——從學習者到引領者，前方已是無人之境。

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