深度 | 一文看懂印度行政官職體系！_風聞

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託人辦事在中國和印度都是司空見慣的社會現象，特別是經商之人更是深諳此道。因此，中國人進入印度市場，都習慣性地會比較重視結交一些印度的官員，以期在關鍵時期能夠保駕護航。不過，令中國人有點丈二和尚摸不着頭腦的是，印度的官僚體系似乎和中國有很大的區別，在中國諳熟於心的省市縣鄉的行政區劃、部廳處科的幹部級別，很難套用於印度，以致於鬧出了很多笑話，多花了許多冤枉錢。那麼，印度的官員，到底誰才是老大呢？

小米在印度的發展紅紅火火，其準確的印度政商關係定位令人嘖嘖稱歎，圖片來源：cellit.in

一、印度的行政區劃 

若要找對BOSS，首先必須瞭解一下印度的行政區劃。雖然印度的行政區劃同中國有類似之處，但是在地方政府的結構和功能設置上，還是同中國有不小的區別，這也就導致了印度官員的體系結構同中國有着顯著的不同。

印度全國劃分為36個一級行政區，包括28個邦（States）和8個聯邦屬地/中央直轄區（Union Territory），都是省級單位（Subnational Entity）。

➤ 邦（State）

印度的邦等同於中國的省，這個比較好理解。比較特別的是，印度有5個邦的名字中有**“Pradesh”這個詞，該詞在南亞地方語言中原意為“國度/Nation”**，現在表示為“邦”或者“省”。例如安得拉邦（Andhra Pradesh）意為安得拉人或泰勒固人的國度，喜馬偕爾邦（Himachal Pradesh）意為“雪之國度”，北方邦（Uttar Pradesh）自然就意為“北方的省”。

➤縣（District）

印度省級之下的行政區劃主要為District，約等同於中國**“市”的概念，但是在中國正規的翻譯中都稱其為“縣”**。剛開始準備這篇文章的時候，我還很納悶為啥是如此怪異的翻譯，一番查證後才明白，原來縣比市大才是長久以來的傳統，而目前中國普遍的市管縣的體制其歷史並不長久，最早是於1958年才在北京、天津、上海三個直轄市和遼寧省開始實施，並在80年代改革開發中才開始推廣到全國。在海外，美國、日本和中國台灣等很多國家或地區的行政區劃設置也是縣比市大。所以，咱們當前習以為常的“市比縣大”的行政體制其實才是非主流。

用印度的泰米爾邦和中國的江蘇省來直觀的比較一下：

印度泰米爾邦：面積13.0萬平方公里，人口8370萬，共設32個District。

中國江蘇省：面積10.7萬平方公里，人口8474萬，共設13個市，95個縣（含縣級市和區）。

通過對比可以看出，印度的縣比中國的市要小，但是又比中國的縣大不少，介於兩者之間。差不多一個印度縣等於三個中國縣的大小，可以把印度的縣看成一個低配版的中國的市。

➤地區（Division）

**在印度的部分邦中，存在着介於邦與縣之間的二級行政區劃——專區或地區。**專區或地區是區域協調性機構，負責管理和協調若干個縣的行政事務，地位要高於縣。但是在目前印度行政機構中，專區或地區的作用逐漸減弱，基本上已無實權，甚至在大部分的印度邦中，專區或地區已經完全被取消。

**地區管理縣的模式在我國解放後也曾是長期存在的主要行政架構，直到1983年中國開始積極試行地市合併的政策後才逐漸減少。**我隱約還記得小時候我的家鄉淮安市原來叫“淮陰地區”（對應的翻譯就是Huaiyin Division），下轄清江市及灌雲、灌南、沭陽、宿遷、泗陽、盱眙、漣水、淮陰、淮安、洪澤、泗洪、金湖縣1市12縣，就是這種地區轄縣的模式。直到今天，地區轄縣依然在中國的局部地區存在，例如西藏的阿里地區，新疆的阿克蘇地區、和田地區、喀什地區、塔城地區、阿勒泰地區，內蒙古的興安盟、錫林郭勒盟、阿拉善盟，以及黑龍江的大興安嶺地區，共計還有十個地區行政公署。

中國西藏阿里地區行政區劃地圖，圖片來源：阿里地區行政公署網站

印度的地區概念要比中國的地區要大，約介於省和地級市之間。打個比方來説，如果把江蘇省（State）分成蘇北、蘇中、蘇南三個地區（Division），那麼蘇北地區就包括了徐州、連雲港、宿遷、淮安、鹽城這五個市（District）。

➤ 鄉（Tehsil / Tahsil / Taluka / Block /Mandal）

鄉是印度縣以下廣泛存在的一級行政區劃單位（Sub-district），印度不同的邦或者中央直轄區中鄉的叫法不盡相同。如特倫加納邦中有589個Mandal，泰米爾邦中有295個Taluka，北方邦中有327個Tehsil，德里首都直轄區有33個Tehsil。目前，印度全國總計有6562個Sub-district行政區（數據來源：wiki.openstreetmap.org）。考慮到截止2020年底印度有人口13.8億（數據來源：世界銀行/The World Bank）,那麼印度平均每個鄉大約有21萬人。相比之下，截止2020年11月1日中國總人口數為14.4億人（數據來源：國家統計局第七次全國人口普查公告），而中國鄉鎮級區劃數為39945個（數據來源：中國統計年鑑2019），那麼中國鄉鎮的平均人口為3.6萬人。因此，**印度的一個鄉人口約等於6箇中國的鄉鎮的人口，**可見印度的這個“鄉”的概念同中國的鄉鎮的地位是不太一致的，倒是更接近於中國“縣”的地位，但是體量上印度的鄉只相當於中國的縣1/2或者1/3縣的大小，或者説介於中國的縣與鄉之間。

➤ 縣轄區（Sub-division）

類似於地區（Division）的概念，在印度某些邦的縣（District）和鄉（Tehsil）之間，還存在着縣轄區（Sub-division），統管若干個鄉。印度的阿薩姆邦（Assam），比哈爾邦（Bihar），曼尼普爾邦（Manipur）等9個邦和中央直轄區沿用此體制。

➤村（Village）

村為印度鄉級以下行政區劃中最為廣泛存在的基層單位，這同中國基本差不多，兩國平均每個村都有約1700~2000人左右。

中印行政區劃級別參考對比，製圖：梵華

二、印度的部長和文官 

瞭解了印度的行政區劃和政府結構，就可以一個蘿蔔一個坑般的理解印度每個層級的BOSS了。不過，這裏還必須提醒一下，**印度的官員分為民選的部長和考試選拔的文官兩個重要的範疇。**印度文官（Civil Service）類似於我國公務員，是印度國家政權體系中擔負着管理國家職能的骨幹官員，他們不隸屬於任何一個印度黨派，只是作為獨立行政執行層面來落實民選部長政策的實施。簡單的説，印度民選的是中央政府和地方省級政府政治系統（Politician System）中的部長們（邦以下的地區、縣、鄉無選舉），而部長們的決策交由印度的行政系統（Administrative System）的文官來執行（從中央-邦-縣-鄉形成行政體系）。民選的部長可以走馬燈似的換來換去，但是科舉考試選拔的印度文官卻地位相對穩固，是印度官僚系統中舉足輕重的實權派。（印度文官在下一篇文章中另行介紹）

➤中央政府的部長和文官

印度中央政府正常情況下每五年進行一次國家大選，通過角逐印度議會人民院（下院，Lok Sabha）545名國會議員（Membersof Parliament, MP）的議席來確定中央政府的組閣權。人民院545個議席中，543名議員由民選產生，2名由印度總統指定，在人民院選舉中贏得多數席位的政黨或政黨聯盟有權組建印度中央政府。在2014年的印度大選中，人民黨及其聯盟黨派共贏得了336席的絕對多數席位（其中人民黨砍下282席，已經超過半數），而到了2019年，人民黨已經不需要盟友加持，直接贏得了303席的絕對多數，實現了中央政府的連任。

2014年和2019年印度大選得票前五政黨統計，可以看出人民黨BJP一騎絕塵，國大黨INC已經日漸式微

➤總理（Prime Minister）

印度中央政府是總理內閣制，贏得中央大選的政黨或政黨聯盟推舉國會議員，經印度總統任命，成為印度總理，是實際上印度最大的BOSS。

印度現任總理莫迪，圖片來源：莫迪官網

雖然根據印度憲法，印度總統是國家元首兼三軍統帥，但是由於國家的大權實際掌握在人民院多數黨組閣的國家總理手中，因此印度總統幾乎沒有多少權力，更多的是名譽上的領袖。話雖如此，印度總統訪華，我國的國家領導人也會在人民大會堂舉行隆重的接待儀式，三軍儀仗隊也是不能少的，禮賓級別還是很高的。

➤內閣部長（Cabinet Minister）

由總理提名報總統任命，是總理內閣成員，是僅次於總理的重要領導，相當於我國各部委的正部長，是印度各個部的頭號BOSS。

➤國務部長（Minister of State）

國務部長相當於印度各個部的副部長，不過這個副部長的實權就相當小了，並不具有獨立的決策權，同我國的副部長完全不能相提並論，基本可以看作為部長助理的角色。

➤內閣秘書（Cabinet Secretary）

**內閣秘書是印度行政部門體系中的最高首長，直接聽命於國家總理，極為位高權重，**其職能包括：

 印度總理的首席顧問。

銜接總理辦公室和不同的印度政府行政部門。

銜接印度民選政治體系（Political System）和非民選的文官系統/公務員系統（Civil Services）。

掌管內閣秘書處。

掌管印度文官系統，是公務員體系中的No.1大BOSS。

等等

➤部委秘書（Secretary of Ministry）

印度民選的部長很多都是不同黨派中的政治型幹部，或者乾脆是靠黨內領導人的裙帶關係上台的，因此對於管理國傢俱體部門的業務可以説基本沒有相關的從業經驗，甚至是一竅不通。在這種情況下，印度不同部委中的**部委秘書就實際承擔起具體的工作，其角色類似於常務副部長，這點和我們中國人常規思維中的“秘書”是有天壤之別的！**如外交部秘書（Foreign Secretary）,內政部秘書（Home Secretary）,電子與信息技術部秘書（Secretary of Electronics & Information Technology）,等等，都是印度極為位高權重的實權派。

圖片左：印度前內閣外交部長斯瓦拉吉<Swaraj>

圖片右：前外交部秘書<Foreign Secretary>蘇傑生<Jai Shankar>。蘇傑生退休後加入人民黨，被莫迪任命為現任外交部部長，是比較少見的懂部門實務的內閣部長。

➤輔秘（Additional Secretary）

部委秘書下有輔秘輔助其工作。輔秘的角色類似我國的部長助理。

➤聯合秘書（Joint Secretary）

聯合秘書一般簡稱為**“聯秘”，一般主管部委中不同的司或局，類似我國部委中的司長或者局長**。

➤司長/局長/主任（Director General）; 副司長/副局長/副主任（Director）

印度部委下的一些司局級單位的負責人有時候也用Director General（DG）的稱呼。

印度旅遊部一位領導的名片官職為DG，名字後面的IAS是金字招牌

**➤副秘*（Deputy Secretary），**類似於我國部委正處級幹部

**➤次秘*（Under Secretary），**類似於我國部委副處級幹部

* 實在找不到官方的翻譯，自己根據輔秘和聯秘的翻譯習慣和單詞常用職務翻譯習慣創造了這兩個翻譯。

三、地方政府的部長和文官

同中央政府選舉類似，在印度的邦或者中央直轄區，也是每隔五年舉行一次地方大選，選舉地方議會下院（Legislative Assembly 或稱為 Vidhan Sabha）議員（Member of Legislative Assembly, MLA），在地方議會選舉中贏得多數席位的政黨有權組建印度地方政府。

➤首席部長（Chief Minister）

印度邦或者中央直轄區民選政府的最高領導是首席部長，類似於我國省委書記的角色，是邦裏的No.1 BOSS，絕對的地方老大！

我與前安德拉邦首席部長巴布<Babu>合影

印度的邦或中央直轄區的選舉並不一定同時舉行，也相互沒有關聯，相互獨立，各選各的領導。因此，**贏得中央政府選舉的政黨未必能夠在地方政府選舉中獲勝，**那麼就會出現中央政府和省級地方政府分屬不同黨派領導的情況。可想而知，控制中央政府的政黨一定會通過國家機器去扶持同屬自己陣營的地方政府，同時限制和打壓競爭對手的地方政府。這種情況加劇了印度區域發展的不平衡，也加深了印度內部的矛盾。

➤邦部長（Minister of State Government）

邦首席部長任命，主管邦內各部門，相當於我國省政府下的各個廳的廳長。

➤首席秘書（Chief Secretary）

首席秘書是邦或中央直轄區內政府行政部門的最高領導，或者説邦內文官（公務員）的最高領導，級別等同於印度中央政府的部委秘書，相當於副部級的領導。首席秘書直接聽命於首席部長，是極為重要的實權派領導，類似於我國常務副省長的地位。

有時，首席秘書身邊會有輔助首席秘書（Additional Chief Secretary）來協助首席秘書的工作。

➤邦部門秘書（Principal Secretary / Secretary of State Government）

邦首席秘書之下是主管邦內不同部門（Department）的邦部門秘書。部門秘書協助邦部長（對應我國廳長）工作，類似於中央部委中的部委秘書協助中央部長工作一樣。部門秘書的級別對應於中央部委的輔秘一級，但是也可以調到中央政府擔任聯秘的工作，相當於我國的正廳級，在省廳為常務副廳長主持工作。

譬如我的這個朋友，以前的職位就是安德拉邦工業和商務廳的Principal Secretary，相當於常務副廳長，同時他還兼任工業促進委員長（Commissioner）一職，權力不小。名片上名字後面的I.A.S（Indian Administrative Service）也是極為閃亮的金字招牌，這個也在下一篇文章中另行介紹。

邦部門秘書之下，還有一系列不同層級的秘書來協助工作，一般包括特別秘書（Special Secretary），輔秘（Additional Secretary）,聯秘（Joint Secretary）,副秘（Deputy Secretary），和次秘（UnderSecretary）。

➤地區專員（Divisional Commissioner）

地區專員由邦行政機構任命，非選舉產生，是地區行署的最高長官，但是由於地區行署目前更多是形式上的存在，因此地區專員其實並無太多實權。

➤縣長（Collector / District Magistrate）；副專員（Deputy Commissioner）

縣（District）的最高行政長官是Collector（收税官）或District Magistrate（治安官）, 或者二合一Collector cum. Magistrate。Collector的字面意思是收税官，這是源自英國殖民印度時期的產物，畢竟當時英國殖民者在印度最重要的戰略目標就是搜刮資源，基層官員的主要工作自然也就是徵税。除此以外，Collector也需要負責轄區的治安，故也稱為District Magistrate。由於印度邦以下的地區和縣不實行民選政府，縣長也同地區專員一樣是由邦政府直接任命（即省管縣），因此縣長實際上就是該地區的最高長官，有的邦稱其為副專員或縣專員（Deputy Commissioner）也是比較貼切，是縣級區劃中最大的BOSS。

根據中國人的習慣，Collector或District Magistrate翻譯為“縣長”更加符合標準漢譯，不過根據上文的解釋，其**職能實際上更加接近中國的“市長”，**我們不能望文生義，小看了印度的“縣太爺”啊！

➤縣轄區長（Sub-divisional Magistrate, SDM或Sub-divisionalOfficer, SDO）

介於縣長和鄉長之間的次級地區行政最高長官，有的地區稱為助理縣專員（Assistant Commissioner），這是印度文官中IAS的起步崗位。工作若干年後，有機會被提拔為類似副縣長的輔助治安官（Additional District Magistrate，ADM），或者聯合收税官（Joint Collector），或者輔助縣專員（Additional Deputy Commissioner）等頭銜，作為通向縣長仕途的跳板。當然，在印度文官序列中能不能被提拔，不光取決於個人的工作能力，在印度這樣社會關係複雜、政商綁定嚴密、種姓層次分明、腐敗嚴重的國家，還取決於很多其他的因素，這大家都懂得。

**➤**鄉長（Tehsildar / Tahsildar / Talukdar / Mandal Revenue Officer<MRO>）

Tehsildar或Tahsildar或Talukdar都是源於印度末代王朝莫卧兒時代的詞彙，意為“徵税官”，和Collector差不多。鄉徵税官直接向上級Sub-divisional層級的官員（如SDM）負責，負責鄉一級的徵税、治安、選舉、農業、土地等事務，類似於我國鄉長的職能。鄉長身邊也有副鄉長（Deputy Tahsildar或Naib Tehsildar或Shirastedar）來協助開展工作。

➤ 潘查亞特（Panchayat）

根據印度憲法，在印度的村實施村級潘查亞特自治機構。潘查亞特意為“五人長老會”，這是在印度有着數千年傳統的農村管理方式，決策村中公共事務，解決村民糾紛，發展農業生產，預防疾病、提高教育等大大小小村中雜事。

印度文官介紹了那麼多，估計很容易被繞暈，做個表格方便對比。但限於本人水平，內容僅供參考：

印度文官官銜和級別對照表，製表：梵華

四、印度的市長是幹啥的？

可能看到這裏，有的小夥伴會感到疑惑，咱們最為耳熟能詳的市長，英文Mayor哪裏去了？難道印度沒有市長嗎？答案當然是否定的，印度自然是有市長的，不過印度的市長和中國的市長可完全不是同一個概念。

**在印度，按照地域劃分，形成了中央--邦（省）--縣--鄉這樣的行政管理層次體系。而印度的市則是在人口比較聚集，工商業較為發達的地區設立的自治管理機構，也就是自治市政府。**因此，印度市的概念是同地區人口數量密切相關的。

印度憲法並沒有規定設立自治市政府的條件，一般習慣而言，100萬以上人口的聚集地設立市政法人（Municipal Corporation），也有地區稱之為Mahanagar Palika, Nagar Palika, Nagar Nigam, City Corporation等等；小一點的10萬以上人口的聚集地設立市政工會（Municipal Council）,再小一些的就成為那加潘查亞特（Nagar Panchayat）。

印度中部有640多萬人口的海德拉巴<Hyderabad>設立了大海德拉巴市政法人

市政法人的主要職能是城市的發展規劃、經濟發展、供水、消防、公共衞生、環衞、環保、低保等公共服務。其角色是我國市政府功能的一部分，**像一個大型的市政公司。**而且從隸屬關係來看，市政法人並沒有上級單位，也無下級單位，也的確像一個獨立的企業法人實體，可以看成是一個地方國企的角色。

**市政法人名義上的最高領導是市長（Mayor）,**這是由市政法人管轄區域內不同片區（Ward，類似街道辦）民選的委員（Councilor或Corporator，類似街道辦主任）選舉出來的。不過市政法人的實際管理卻是控制在市政專員（Municipal Commissioner）手中。市政專員是由邦政府直接任命的IAS文官，是市政法人中實際的BOSS。

因此，在印度有時會看到國內訪印代表團會有安排某個國內市長和印度某個城市市長簽署協議或備忘錄的場面。其實這兩方面的市長雖然名稱上是一致的，形式上也對等，但是由於中印兩國國情不同其地位則是完全不相稱的，有着天壤之別，印度的市長純屬是來打醬油的。

至此，印度從中央到地方，不同層級的主要官員中，誰是老大基本上應該有點數了吧。中國人去印度發展，可不要再被忽悠了啊！

本文轉載自“中印梵華”微信公眾號2021年10月4日文章

作者為梵華居士

本期編輯：穆禕璠 江怡