統合性壓制：美國對華科技競爭新態勢論析_風聞

來源：太平洋學報  2021-10-14

作者：趙明昊，復旦大學美國研究中心研究員，清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

正文摘讀

科技力量是大國經濟、軍事等實力的重要基礎，也是大國競爭的核心領域。近年來，日益激烈的大國科技競爭甚至被視為一種“新軍備競賽”，特朗普政府針對中國展開的科技打壓對中美關係帶來重大影響。既有研究對美國推動中美科技“脱鈎”的動因、美國國內“技術民族主義”趨勢、中美在數字技術方面的競爭等問題展開分析，主要是涉及特朗普執政時期的狀況。2021年1月拜登政府上台後，將中國視為“最嚴峻競爭者”，宣揚戰略競爭是中美關係的本質，美國將從“實力地位”（position of strength）出發，與中國展開“長期性、戰略性競爭”。與特朗普政府不同，拜登政府的對華競爭戰略更具全面性、系統性、跨域性和陣營性，尤為重視如何“讓美國跑得更快”，這必然有賴於確保和提升美國在科技領域的對華優勢。拜登政府充分認識到“科技革命”對美國國家利益的廣泛和深遠影響，明確將科技競爭置於中美戰略競爭的核心，力圖從攻防並舉、內外互濟、短長結合的角度對中國展開統合性壓制（integrated confinement）。本文旨在分析拜登政府和美國國會在科技領域的涉華政策舉措和動向，並結合美國戰略界人士的相關政策構想和建言，探究美國對華科技競爭的新態勢。

一、拜登政府視科技競爭為中美戰略競爭的核心

過去幾年，特朗普政府大力塑造競爭性對華戰略，並通過旨在壓制中國科技力量發展的“清單體系”、美國司法部主導的“中國專項”（China Initiative）、美國國務院牽頭的“清潔網絡”（Clean Network）“敏感技術多邊行動”（Multilateral Action on Sensitive Technologies）等倡議或機制，對中國進行科技施壓。“歐亞集團”研究主任保羅·特廖洛（Paul Triolo）等人認為，特朗普政府對華展開的“貿易戰”實質是“科技戰”。無疑，近年來科技問題在美國對華戰略中的重要性不斷提升，正如前白宮高級官員、喬治城大學教授麥艾文（Evan S. Medeiros）所言，科技對於“創新、生產、國家安全及全球經濟”至為關鍵，美國政府行政部門、立法部門及商業界人士在對華科技競爭方面有着較為突出的共識。拜登政府上台執政推動美國對華科技競爭進入全面深化的新階段。

第一，拜登政府將科技競爭視為中美兩國戰略競爭的核心。2021年2月，拜登在美國國防部發表講話稱，需更多從新興技術的角度看待中國“威脅”。同月，他在慕尼黑安全會議上表示，美歐必須共同投資於技術創新，制定網絡空間、人工智能、生物技術等領域的行為規範，塑造主導技術進步的規則。4月底，拜登在美國國會發表演講，他在談及對先進電池、生物技術、芯片和清潔能源等加大投入時稱，“中國和其他國家正在迅速逼近”，“沒有理由風力渦輪機葉片只能在北京生產，而不能在匹茲堡生產”，“美國工人在電動汽車和電池的生產方面沒有理由不領導世界”。此外，白宮發言人珍·普薩基（Jen Psaki）誣稱，中國通過竊取知識產權、從事商業間諜活動、強制技術轉移來獲取技術優勢；中國的目標是取代美國在技術研發和新興產業中的領導者地位。美方這一表態無非是陳詞濫調。普薩基明確表示，拜登政府認為科技是中美競爭的核心；美國將採取更為全面和系統性的手段進行防禦，確保美國的技術不被用於促進中國軍事建設，以及確保美國的數據不被中國企業“濫用”；美國將向盟友和夥伴傳遞這一立場，並在國內科研領域進行大規模投資，保證美國供應鏈安全，美國將充分動員各種力量維護經濟和安全利益。顯然，拜登政府極力渲染美國在科技競爭中的“受害者”形象。

拜登政府是在“世界拐點論”的視角下看待美國對華戰略競爭問題的。其認為當前世界權力格局正處於重大“拐點”（infection point），美國面對一個“民族主義興起、民主衰退、與中俄等威權國家較量日深、技術革命重塑我們生活方方面面的世界”。由是觀之，科技競爭是塑造未來世界、決定中美之爭的關鍵因素。在美國力圖打造對華“全域競爭”“跨域競爭”“長期競爭”新格局的背景下，拜登政府高級官員多次強調科技競爭的重要性，並着力凸顯這一問題與外交、國家安全、經貿、意識形態等領域政策的緊密關聯度。美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）3月在國務院發表題為《美國人民的外交政策》的演講，闡述了拜登政府外交政策的八大優先事項，其中之一就是確保美國在技術方面的領先地位。布林肯強調，全球性的技術革命正在展開，世界主要大國競相研發和部署人工智能、量子計算等技術，美國的對手則利用技術對美國進行侵擾破壞，“如今，保護我們的國家安全意味着要對我們的技術能力加大投入，並提升這一議題在我們外交和國防中的地位”。總統國家安全事務助理傑克·沙利文（Jake Sullivan）稱，要讓中國為其“貿易和技術的濫用行為”付出代價。3月，沙利文在與人工智能國家安全委員會（NSCAI）成員舉行會談後表示，美國及其盟友必須繼續保持在人工智能、微電子、生物技術和其他新興科技領域的領導地位，確保這些技術對自由社會而言是安全、可靠且有益的。值得注意的是，6月，美國財政部長珍妮特·耶倫（Janet Yellen）在出席參議院財政委員會聽證會時稱，雖然她擔心與中國的完全技術“脱鈎”，但她預計美國會在某些領域與中國“脱鈎”，以保護其國家安全。

第二，強化對華科技競爭在美國民主、共和兩黨中有較強共識。拜登政府上台後，兩黨重量級議員在國會聯手推動多部法案，為行政部門對華科技施壓提供重要支持。4月，參議院外交關係委員會表決通過的“2021年戰略競爭法案”（Strategic Competition Act of 2021, S.1169）稱，將動員美國的一切力量應對中國“挑戰”，尤其是所謂中國的“高科技野心”。參議院民主黨領袖舒默 （Chuck Schumer）、共和黨籍參議員託德·揚（Todd Young）等人提出“無盡邊疆法案”（Endless Frontier Act, S.3832）的更新版本，稱該法案是“21世紀美國在全球舞台上維護當前和未來技術領導地位的關鍵”。舒默等人表示，“無盡邊疆法案”旨在讓美國贏得與中國的科技競爭，而且還要藉此提升美國的供應鏈韌性，將美國的對華科技優勢轉化為產業優勢。“無盡邊疆法案”後被進一步擴展為“2021年創新與競爭法案”（U.S. Innovation and Competition Act of 2021, S.1260）。

此外，前科技企業負責人、民主黨籍參議員、參議院情報委員會主席馬克·沃納（Mark Warner）誣稱中國對美國科技優勢的侵蝕對美國構成所謂“生存性威脅”，他提出相關法案，要求美國政府加強與美國科技企業的聯繫與合作，設立負責對華科技競爭的跨部門機構，主張美國與其他西方國家建立應對中國的科技聯盟。作為國會情報委員會的負責人，馬克·沃納之流已經成為渲染“中國威脅”的重要推手。共和黨籍眾議員格雷格·施託伊貝（Greg Steube）則提出“將華為繼續留在‘實體清單’法案”，要求拜登政府延續特朗普政府的對華科技施壓政策。美國國會議員還針對特定技術領域推進相關立法舉措。比如，2021年4月，民主黨籍參議員加里·彼得斯（Gary Peters）和共和黨籍參議員約翰·圖恩（John Thune）共同提出法案，稱由於中國的技術崛起，美國或將失去在自動駕駛領域的領先地位，應加大投入，促進自動駕駛技術的研發及商業化應用，有力應對來自中國等競爭對手的挑戰。    

第三，與民主黨關係密切的美國戰略界和科技界精英人士普遍認為，科技是拜登政府與中國較量的前沿陣地，美國需採取“非對稱競爭”等策略應對中美科技領域的博弈。前助理國務卿、美國加州大學聖迭戈分校教授謝淑麗（Susan Shirk）等人稱，美中面臨“重大的地緣政治競爭”，這一競爭的每個方面都與兩國的科技能力有關，科技問題將安全、經濟競爭和人權等問題結合在一起，它已成為美中競爭的焦點。謝淑麗是美國國會“中國特別工作組”下設的中美科技關係專家小組的成員，該專家小組聚集了來自美國科技界、學術界和政策界的精英人士，他們撰寫的報告《應對中國挑戰：美國科技競爭新戰略》對拜登政府具有重要影響。此外，谷歌公司前首席執行官埃裏克·施密特（Eric Schmidt）稱，中國計劃在 2030 年引領全球人工智能市場，美國可能很快失去人工智能領域的領先地位；美國在 3D製造、機器人技術、面部識別技術和超級計算機等方面也落後於中國，這將引發國家安全風險。施密特牽頭的“中國戰略組”（China Strategy Group）發佈研究報告，主張美國在技術領域對中國實施“非對稱競爭”策略。

值得注意的是，美國戰略界人士認為，當前和未來一個時期，中國對自身發展模式的深刻調整如“雙循環”格局和“雙碳”目標，將在客觀上加劇中美科技競爭的態勢，因而美國需要儘早做好應對準備。大西洋理事會高級研究員洪川（Hung Tran）等人認為，中國政府對構建“雙循環”新發展格局的重視，表明中國力圖用本土技術替代外國技術，建設“創新超級大國”，減少對美國的依賴，在實現技術獨立的同時維護國家安全。鮑爾森研究所副主席戴青麗（Deborah Lehr）等人提出，中美在氣候變化領域存在競爭關係，中國政府推進實現“碳達峯”“碳中和”等目標的過程中，將對中國的技術企業提供更多產業補貼，以實現清潔技術等方面的突破，而這將進一步加劇中美之間的技術競爭。美國國家情報總監辦公室4月發佈的《2021年度威脅評估》報告提出，中國將維持其創新和產業政策，中國領導人認為這一戰略對於減少對外國技術的依賴、推動軍事進步、維持經濟增長是必需的。針對中國強調要實現技術自主，前助理國務卿、亞洲協會政策研究所副所長丹尼爾·拉塞爾（Daniel Russel）表示，中國希望藉此避免遭受他國的“戰略勒索”。美國戰略界人士擔心，如果中國能夠在科技方面減少其“脆弱性”和對美國的依賴，它將在與美國的博弈中佔據更大優勢地位。

二、美國加大研發投入並調整科研體制

與特朗普政府相比，拜登政府重視與中國展開“正向競爭”，即通過加大對科技、教育、基礎設施等領域的投入，提升美國自身的競爭力，“讓美國跑得更快”。為強化與中國的科技競爭，美國方面力圖在增加科研投入、改革科研體制、促進科技與產業融合、大力培養和吸引科技人才等多個層面推進政策調整，更加註重強化美國的“創新生態系統”（innovation ecosystem），進而從根本上鞏固美國的“技術領導地位”（technology leadership）。

第一，加大聯邦政府對科技研發的投入，進一步改革運用美國政府資金促進研發的模式。傑克·沙利文稱，20世紀60年代，美國國內用於基礎研發的投入佔國內生產總值（下文簡稱GDP）的比重為2%，而目前僅為0.7%，拜登政府將探索加大美國研發投入的有效措施。國防部“中國工作組”成員、美國進步中心中國政策項目主任韓美妮（Melanie Hart）等認為，美國政府對研發投入不足是導致美國對華技術優勢縮減的重要因素，2030年前後中國用於研發的資金投入總額將超過美國，拜登政府需儘快提升聯邦政府對科技的資金投入。2021年4月，美國參議院商務委員會舉行聽證會，該委員會主席瑪麗亞·坎特韋爾（Maria Cantwell）稱，2000年以來，全球研發投入增長幅度超過200％，從研發投入佔GDP的比重看，美國正處於45年來的最低點，少於德國、韓國等經濟體。美國民主黨政治精英歷來較為重視科技問題，奧巴馬執政時期曾提出使美國研發總投入達到GDP的3%這一目標。拜登在總統競選期間承諾上台後投入3 000億美元用於支持科技研發。2021年3月25日，拜登召開就任總統後的首場新聞發佈會，他提出，為與中國進行有效競爭，美國需要做三件事，首要的是將美國的研發投入提高到佔GDP比例2%左右。4月，拜登政府提出“美國就業計劃”，其中擬支出約2 000億美元，促進美國在人工智能、生物科技、半導體、先進計算（advanced computing）、通信技術和清潔能源等關鍵技術領域的研發，升級改造國家實驗室的實體設施及國家寬帶網絡等研發基礎設施。白宮國家經濟委員會主任布賴恩·迪斯（Brian Deese）稱，這是美國歷史上由政府實施的最大單筆研發投入。

除了加大資金投入，美國還力圖圍繞對華競爭推動國家科研體制的變革。美國國家科學基金會前執行主任、白宮科技政策辦公室前主任凱爾文·德羅格邁爾（Kelvin Droegemeier）稱，除增加科研經費之外，美國應在科研體制上有更多創新，建立“統合多部門並涵蓋基礎研究、應用開發的跨部門架構”。他表示，與中國不同，美國擁有最有競爭力的科學研究、教育和創新體系，其中包括聯邦政府、大學和學院，營利性私營公司和非營利組織，當它們攜手推進美國科學研究的共同目標時，就超越了個別部分所能發揮的作用，“這就是我們不同於中國的競爭方式”。此外，為確保資金投入能夠及時轉化為技術優勢，拜登政府將在美國國家科學基金會建立專門的“技術部門”，用於推進先進技術的商業化和產業化。白宮科技政策辦公室、美國國防部等機構試圖圍繞技術研發和競爭的優先事項，通過調整政府預算、改革國防採購程序等方式促進缺乏商業吸引力但具有重大軍事安全影響的技術研發進程，包括引導和支持美國科研機構和企業研發“顛覆性技術”。這類舉措旨在為美國研發具有長遠和基礎重要性的技術提供動力，如人工智能、量子計算等。3月5日，美國國防部國防創新部門主管邁克爾·布朗（Michael Brown）在哈德遜研究所舉辦的視頻會上發表講話稱，技術競爭是大國競爭的核心，美國需以更快的速度前進才能免於落後，當前美國國防部的預算資金管理非常嚴格，既無法滿足臨時性的緊急需要，也很難持續穩定地支持長期研發活動，這種體制無法匹配與中國進行科技競爭的需要；為更好地應對中國“威脅”，美國國防部應向私營部門學習，尋求獲得更短的預算週期和更靈活的支出權限。

第二，推動先進技術研發與產業能力提升之間的融合，將對華科技競爭與強化美國供應鏈韌性等政策目標相互捆綁、並行推進。布魯金斯學會主席約翰·艾倫（John Allen）認為，中美之間的科技競爭涉及的不是哪一種或某幾種技術，而是“技術堆層”（technology stack），技術競爭與製造業發展、基礎設施的完善、技術規範的確立等問題緊密相關。為促進科技與產業的協同發展，奧巴馬政府曾推出“國家製造業創新網絡”（National Network for Manufacturing Innovation）計劃，旨在推動美國能源部、國家標準和技術研究院、國家科學基金會和國防部等機構，共同推動製造業創新發展。拜登政府希借鑑奧巴馬時期“國家製造業創新網絡”計劃等相關做法，將增強科技研發與提升產業競爭力的政策舉措相互結合，使美國的創新能夠在美國本土促進生產。拜登政府上台不久，就發佈有關供應鏈重塑的總統行政令，其中涉及先進電池、高端芯片、藥品、稀土等技術產業領域。美國國會議員為支持拜登政府的供應鏈重塑計劃提出相關法案。舒默稱，“我們不能仰賴外國的芯片，我們不能讓中國在芯片生產方面超越我們”，“我希望這項法案能着重美國保護芯片供應鏈短期的和長期的計劃，並使我們在人工智能、5G、量子計算、生物醫學研究、數據存儲等領域保持領先地位”。4月，美國商務部部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）表示，拜登政府推出“美國就業計劃”的出發點之一就是開展對華競爭，美國需要加大對製造能力、工人技能、基礎研發等領域的投資。

從“2021年美國創新與競爭法案”等可以看出，美國政策界人士力圖從以下四個方面推動美國科技創新與產業之間的高度融合。一是在美國國內設立10~15個“區域技術中心”（regional technology hub），以在硅谷等地之外，構建更多的高科技產品和產業的研發網絡，覆蓋美國中西部等地區。此外，撥款支持與技術研發密切相關的製造業，建立“供應鏈韌性與危機響應項目”（Supply Chain Resiliency and Crisis Response Program）。二是對美國國家科學基金會進行改組並擴大其功能，成立“技術與創新指導委員會”，並在5年內為這個新成立的機構提供1 000億美元資金，用於投資“基礎和先進技術研究、商業化、教育和培訓項目”。在美國國家科學基金會中成立的相關機構，其作用、職能和運轉方式與美國國防部高級研究計劃局（下文簡稱DARPA）高度類似，將仿照DARPA僱傭項目經理，負責先進技術項目的甄選和監督，要求項目承擔者定期提交進展報告，而且要在設定期限內完成。三是選擇芯片製造等行業，實施所謂“21世紀的產業政策”，為鎂光科技公司（Micron Technology）、德州儀器公司（Texas Instruments）等相關美國企業提供政府資金支持。共和黨籍參議員託德·揚稱，面對來自中國的競爭，美國需要放棄針對“產業政策”的“意識形態教條”。四是進一步強化知識產權執法，更加註重利用貿易政策手段，推動科技產業供應鏈重塑。白宮在6月初發布有關供應鏈審查的報告，提出將通過建立“貿易行動小組”（Trade Strike Force）等具體舉措，對中國等國加大施壓。

第三，圍繞科技人才強化與中國的競爭，加大科學、技術、工程和數學領域（下文簡稱STEM）專業人才的培養力度，完善美國國內教育和技能培訓扶持政策，放寬技術移民限制，進一步從全球吸引高科技研發人才。與特朗普政府不同，拜登政府在對華科技競爭方面，更加重視科技方面的人力資本建設。新美國安全中心高級研究員馬廷恩·拉瑟爾（Martijn Rasser）等人提出，美國政策制定者需要確保美國的勞動力能夠接受充分的教育和培訓，以應對全球技術領域的快速變化，美國國會必須重視加強美國的基礎教育、完善技能培訓體系、為美國高校增強研究能力提供支持，以及針對美國工人開展數字培訓等工作。拜登政府圍繞加強美國基礎教育、全面改造美國公立學校設施等制定相關方案，還提出將向美國民眾提供免費的社區大學教育。其還力圖加大美國政府對高校和科研院所的資金支持，以應對美國科研人才因薪酬下降而大量流入私營部門等問題。拜登政府將設立更多獎學金項目，鼓勵美國本國學生選擇科學、技術、工程和數學類專業。此外，拜登政府還重視構建覆蓋不同產業領域的技能培訓體系，尤其是注重增強美國工人的“數字能力”。

特朗普政府的移民政策損害了美國吸引全球科技人才的能力，受到美國戰略界人士的普遍批評，拜登政府希大力糾正這一錯誤。在 2017年特朗普就職前，移民人口占美國科學、技術、工程和數學專業領域相關工作崗位的比例高達43%。但是，特朗普政府採取限制向高技能外國工人發放H1B簽證等政策，給美國科技企業和科研機構帶來較大沖擊。美國專家紛紛建言，呼籲對這類政策進行糾正，重視提升美國吸引全球科技人才的能力。美國國會“中美科技關係專家小組”撰寫的報告提出，“沒有全球人才，就沒有全球領導力”，“美國長期性、根本性的優勢在於，它能夠將全球最好的人才吸引到美國的大學和實驗室”，“開放會帶來風險，比如知識產權被竊取的風險，但是成為全球人才匯聚地的好處是巨大的”，美國需要避免讓美國成為全球頂尖人才的“第二選擇”。美國人工智能國家安全委員會3月1日向美國國會提交的報告強調，需建立全新的人才渠道，改進美國的STEM教育，完善能夠接納和留住高技術移民的制度，以在國際人才競爭中獲勝。值得注意的是，在確保科技人才數量的同時，美國專家還強調提升科技人才的多元性，認為這有助於增強美國科技的持久競爭力，凸顯美國在科技移民政策方面相對於中國的優勢。為吸引全球科技人才，拜登政府對美國的技術移民政策做出調整，包括進一步放寬H1B簽證的申請、降低對美國僱主的限制性要求、為外國技術人才設立新的10年期簽證項目。

三、美國推進實施“小院高牆”策略

隨着拜登上台執政，美國越加重視採取“攻守並舉”的方式深化對華科技競爭，在注重“技術推進”（technology advancement）的同時，也高度重視加強針對中國的“技術防禦”（technology defense），阻遏中國獲取美國等西方國家的先進技術。圍繞對華“技術防禦”，“新美國”（New America）智庫高級研究員薩姆·薩克斯（Samm Sacks）等人曾在2018年提出“小院高牆”策略，即使美國對華科技競爭更具選擇性（小院），在若干關鍵技術領域加強防護能力，採取更加嚴格的舉措（高牆）。“小院高牆”為拜登政府加大對華科技封堵提供了基本政策框架。

第一，美國採取“分層競爭、前瞻評估、動態調整”的方式確立對華科技競爭的領域和路徑，注重加大涉華科技情報的蒐集和研判。過去幾年特朗普政府對華展開的“科技冷戰”效果有限，美國方面逐步認識到，美國不可能也沒有足夠的能力在所有技術領域對中國進行打壓限制，需對華展開多層次的科技競爭，進一步聚焦人工智能、5G、生物科技、量子計算等“必爭必贏”技術。在其他技術領域，美國不必佔據絕對優勢，而是要力爭成為“快速跟隨者”，並支持美國盟友國家在相關技術領域保持對華優勢。實際上，在特朗普政府後期美方已經開始聚焦重點技術領域。白宮曾在2020年10月發佈《關鍵和新興技術國家戰略報告》，半導體、微電子技術、通信和網絡技術、數據科學和存儲、農業技術、人工智能、量子信息科學、太空技術等技術領域受到美方高度關注。此外，參議院民主黨領袖舒默等人在“2021年美國創新與競爭法案”（前身是“無盡邊疆法案”）中提出“核心技術聚焦領域”（key technology focus areas）這一重要概念。“核心技術聚焦領域”的初期名單包括以下技術：（1）人工智能和機器學習；（2）高性能計算、半導體和先進計算機硬件；（3）量子計算和信息系統；（4）機器人、自動化和先進製造業；（5）自然的或人為的災難預防；（6）先進通信技術；（7）生物科技、基因學、人造生物；（8）網絡安全、數據存儲和數據管理技術；（9）先進能源；（10）材料科學。這一名單並不是固定不變的，美國將圍繞對華科技競爭的重點領域進行前瞻評估和動態調整，加大搜集有關中國科技發展的情報，深入監測和評估中國的技術能力、重點發展領域及科技政策走向，進而對美國的對華科技競爭策略進行及時調整。    

值得強調的是，氣候變化問題是拜登政府的施政重點，而這也成為拜登政府促進技術研發的重點關注領域，美國重視與中國圍繞清潔技術等展開競爭。拜登提出，應對氣候變化對美國而言藴含着“重大機遇”，通過推進“清潔能源革命”，美國可提升在清潔能源等領域的國家競爭力，併為美國選民創造數百萬個“高質量的、中產階級的”就業崗位。拜登承諾將使美國成為“清潔能源的超級大國”，推動美國企業向全球出口清潔能源技術。2月11日，白宮發佈《創造就業和應對氣候變化的創新政策》，提出設立“氣候高級研究計劃署” （ARPA-Climate）等舉措，促進可負擔的、顛覆性的技術發展，助推實現2050年美國淨零排放的目標。美國能源部宣佈將提供1億美元用於資助氣候創新研究，支持低碳能源技術轉型。4月9日，國務卿布林肯稱，美國在推動可再生能源創新方面落後於中國，“中國是太陽能電池板、風力渦輪機、電池和電動汽車的最大生產國和出口國。它擁有世界上近三分之一的可再生能源專利”，“如果我們不能領導可再生能源革命，難以想象美國能贏得與中國的長期戰略競爭”。美國信息技術和創新基金會（ITIF）主席羅伯特·阿特金森（Robert Atkinson）認為，中美兩國在技術方面日益激烈的競爭將擴展到氣候政策領域，美國將在電池存儲、太陽能等技術方面確保對華優勢。

第二，美國圍繞對華科技競爭調整政府機制，在出口管制、投資審查等方面進一步完善“全政府”施壓模式。首先，拜登政府大幅強化白宮核心決策層對科技競爭問題的關注和投入。特朗普時期，白宮科技政策辦公室主任一職曾長時間空缺。與之相比，拜登剛一上台，就任命埃裏克·蘭德（Eric Lander）擔任白宮科技政策辦公室主任，並賦予其內閣成員地位，這在美國歷史上尚屬首次。拜登明確要求白宮科技政策辦公室將“在與中國的競爭中確保技術和產業優勢”作為主要工作職責。拜登還在白宮科技政策辦公室設立“負責科學和社會事務的副主任”這一新職位，這意味着美國推動的科技競爭將重視社會政策、科技倫理等方面的博弈。此外，拜登執政後迅速組建“總統科技問題顧問理事會”（PCAST）等機構，力圖使美國科技政策包括科技競爭政策的制定更加有效。拜登政府高度重視科技政策與國家安全戰略的相互融合，其發佈的《國家安全戰略過渡性指導方針》提出，要“確保在科學、技術、工程、數學、經濟與金融、重要語言和地區方面擁有專業知識的人才充分地融入我們的決策（機制和過程）”。在白宮國家安全委員會新設負責網絡和新興技術的副國家安全事務助理一職，由前國家安全局助理副局長安妮·紐伯格（Anne Neuberger）擔任。曾在布魯金斯學會深度參與對華戰略研究的塔倫·夏布拉（Tarun Chhabra）出任白宮國家安全委員會技術和國家安全事務高級主任。其次，拜登政府進一步強化由商務部主導的“實體清單”等機制，美國財政部牽頭的外國投資委員會及其“國家安全審查小組”也將進行擴充，並與國防部、中央情報局等機構深化協調，力圖以更加精準的方式加大對中國科技企業和投資的打壓。拜登政府延續了特朗普政府以“國家安全”為由制裁中國科技企業和相關機構的做法，並不斷擴大“實體清單”。4月8日，美國商務部宣佈把7家中國超級計算機公司列入“實體清單”。7月，拜登提名前國防部官員艾倫·埃斯特維茲（Alan Estevez）擔任商務部負責工業和安全事務的副部長，提名曾負責“孟晚舟案”的西婭·肯德勒（Thea Kendler）擔任商務部助理部長（Assistant Secretary），此舉體現了拜登政府在出口管制政策方面的對華強硬立場。美國還將進一步強化與中國相關的技術類投資審查。戰略與國際問題研究中心副總裁詹姆斯·劉易斯（James Lewis）稱，中國投資者專注於投資小型、尖端的科技初創公司，其中很多交易外國投資委員會（下文簡稱CFIUS）並不知情。拜登政府將把CFIUS審查範圍擴展到小型交易，並更加關注涉及對美國關鍵技術的風險投資。CFIUS下設的新部門“國家安全審查小組”（National-security Panel）專門負責處理對美國國家安全構成“威脅”的投資行為，它將來自中國的投資作為重點關注對象。6月3日，拜登頒發新的行政令，禁止美國人在中國境內外投資與中國軍方有關聯的50多家中國公司。值得注意的是，國防部等軍方機構在拜登政府推進對華科技競爭方面的角色將更為重要。美國國防部國防創新部門主管邁克爾·布朗（Michael Brown）3 月26日在美國國防工業協會發表主旨演講稱，中國力圖將“商業技術軍事化”，並在人工智能等技術上取得領先優勢，美國軍方需要與科技界、商業界加強合作以抗衡中國。2021年3月，美國人工智能國家安全委員會發布的報告提出，白宮、國防部和國會的領導力是確保美國技術優勢的核心，建議在白宮和國防部成立新興技術指導小組，強化國防部聯合人工智能中心（JAIC）等機構的作用，建議在2025年之前美國國防部將用於人工智能的研發支出從目前的15億美元提高到每年80億美元。

第三，加快構建“新型公私夥伴關係”，促進對華科技競爭“全政府”和“全社會”模式的相互銜接。在卡內基國際和平研究基金會高級研究員詹姆斯·肖夫（James Schoff）等人看來，技術創新越來越具有“雙重用途”，即民用部門和軍事部門會依賴同一種技術，而這會製造新的漏洞，使中國等競爭對手得以利用；美國政府需要強化與企業、高校、科研機構等之間的夥伴關係，協同推進與中國之間的科技競爭。具有中央情報局背景的美國風險投資機構英克特爾公司（InQTel）首席執行官克里斯托弗·達比（Christopher Darby ）等人稱，在科技方面，美國私營部門的利益與美國政府的利益處於前所未有的背離狀態。拜登政府將尋求在加大對華技術封控與保障企業經濟利益、維護美國創新生態體系等方面取得新的平衡。在考慮私營部門需求的同時，拜登政府也會要求美國科技企業在與中國打交道時，進一步將“國家安全”作為重要考慮因素。硅谷的部分企業已經在採取相關措施落實美國政府的要求，如限制華裔技術人員參與敏感項目。此外，在不斷升級對華科技競爭的背景下，美國政府將加強對中美科技人員交流與合作的審查和限制。2021年4月，美國國立衞生研究院（NIH）、衞生與公眾服務部、政府問責局的官員在參議院衞生、教育、勞工和養老金委員會聽證會上稱，中國對全美高校中數百名接受聯邦政府資助的科學家進行“滲透”。美國喬治·梅森大學國家安全研究所同月發佈的研究報告誣稱，中國通過派遣留學生、僱傭頂級外國專家、科研交流合作等手段獲取美國大學的科技信息。

當前和未來一個時期，美國將採取所謂“全社會”（wholeofsociety）模式，加大科技領域的反情報和反間諜行動。前白宮科學技術政策辦公室主任凱爾文·德羅格邁爾（Kelvin Droegemeier）稱，美國應建立全國範圍的統一的防禦機制，要求美國科研機構和大學對其國外合作關係以及參與國外人才計劃等情況作出披露。4月14日，美國共和黨籍參議員蒂姆·斯科特（Tim Scott）在參議院商業、科學和交通委員會舉行的聽證會上妄稱，美國與中國已經處於“冷戰”狀態，需要從戰略的層面推進與中國在技術上的“脱鈎”。斯科特談及他參與的“捍衞美國法案”，強調要將中國的影響力與美國研究機構和大學進行剝離。美國國家科學基金會已設立安全調查辦公室，國立衞生研究院等機構也開始對相關學者與中國政府和機構之間的關係展開審查，涉及500多位美國科學家。喬治城大學安全與新興技術研究中心等機構的專家建議，美國需加強有關科技問題的開源情報蒐集，建立國家科技情報分析中心等機構，推動美國高校、科研院所和企業強化針對中國的“反情報、反間諜能力”。圍繞如何推動美國企業、高校和科研院所加強針對中國的技術封堵，美國戰略界、科技界人士提出的主要建議包括：一是借鑑“金融服務信息共享和分析中心”（FSIAC）、全球反恐互聯網論壇（GIFCT）等機制的經驗，構建美國政府和企業應對中美技術競爭的協調機制，主要是解決兩者之間的信息溝通、不信任等問題。二是由美國司法部牽頭，推動聯邦調查局與相關美國高校和研究機構成立“高等教育顧問委員會”，加大針對中國的所謂“反間諜”行動。三是加大對企業和高校中相關人員的審查力度，完善保護敏感技術的安全和操作規程，加強對所謂“內部威脅”（insider threat）應對，如建立研究人員的認證機制並支持研究人員通過“保密報告渠道”揭露“內部威脅”。

四、構建“民主科技聯盟”

2021年1月，在確認國務卿提名人選的參議院聽證會上，布林肯稱，“技術民主國家”（techno democracies）和“技術專制國家”（techno autocracies）之間的分立越發突出，由誰來界定技術使用等規則，將會塑造未來數十年世界的走向。建立所謂“民主科技聯盟”是美國深化對華科技競爭的核心策略，其欲藉此“反制中國的數字野心、捍衞西方的技術領導地位，確保讓自由民主國家來塑造新興技術”。與此同時，美國也藉助“民主科技聯盟”，以科技競爭為抓手，實現其構築制華遏華國際陣營的地緣政治目標。美國力圖通過“民主科技聯盟”協調相關國家針對中國的科技政策，推動先進技術的聯合研發，在技術標準、技術應用規範，以及科技外交等方面強化對中國的“規則制衡”，打造美國等西方國家主導的“技術治理多邊體系”。

第一，美國欲藉助“民主科技聯盟”深化與盟友和夥伴國的多邊協同，在情報、執法、出口管制、投資審查和風險防範等方面逐步實現一致化，達到“小院相通、高牆相聯”的目標。前美國國務院官員、阿斯彭安全論壇主席安佳·曼努埃爾（Anja Manuel）等人提出，為更加有效地應對來自中國的科技“挑戰”，美國需推動構建“科技10國”“科技12國”等機制，藉以打造“民主科技聯盟”。其主要成員包括英國、法國、德國、荷蘭、意大利、日本、韓國和加拿大等，同時美國需以模塊化方式，與芬蘭、瑞典、愛沙尼亞和以色列等“小國”合作，從而在電信、量子計算、機器人等不同領域維護美國等西方國家對華技術優勢。“民主科技聯盟”將逐步吸收印度等新興經濟體和發展中國家，它們作為新興技術的消費國，可在限制中國科技產品進口等方面發揮作用。“民主科技聯盟”可設立小型秘書處機構，採取具有“項目導向”特徵的工作模式，如推動“民主科技聯盟”成員國在各自擅長的技術領域扮演“牽頭人”角色，組織相關的會議、活動和項目，主導“民主科技聯盟”與核心成員之外的國家或國際組織之間的協調。此外，美國或借鑑亞太經貿合作組織（下文APEC）等機制的相關模式（如“APEC探路者倡議”），以“特別工作組”（ad hoc task force）等方式，深化政府、企業、高校和科研院所，以及民間組織之間的政策研討和協調，力爭確保相關政策具有共識基礎並且可執行、可持續。“技術民主國家”之間將進行情報共享，共同開展技術評估和技術預測，共同研判與中國等國技術競爭的態勢，以及中國推動技術進步的重點領域和趨勢，塑造成員針對中國的“共同戰略視野”和“共同威脅評估”，在此基礎上動態性地調整“民主科技聯盟”的應對策略。

此外，參議院外交委員會主席、民主黨籍參議員鮑伯·梅嫩德斯（Bob Menendez）以及共和黨籍參議員馬克·魯比奧（Mark Rubio）等人提出“民主科技夥伴關係法案”（Democracy Technology Partnership Act），要求美國國務院牽頭成立“技術夥伴關係辦公室”，商務部、財政部、國防部及情報機構等派代表參與。該機構專門負責從“技術外交”的角度加大對華施壓，推動“技術民主國家”圍繞出口管制、投資審查、技術供應鏈調整、技術轉移和科技人員交流等問題進行深度協調。值得注意的是，美國將“五眼聯盟”國家和歐洲國家作為構建對華科技施壓陣營的重點。美國國會研究服務處的防務專家海迪·彼得斯（Heidi Peters）提出，應進一步擴展“國家技術和產業基礎”（National Technology and Industrial Base）項目，該項目為美國、加拿大、英國、澳大利亞四國從事“兩用技術”研發的機構和個人提供交流合作平台，美國可促進其他“技術民主國家”更多參與“國家技術和產業基礎”的相關活動。拜登政府繼續推動歐洲盟友對中國科技企業加大限制，並通過新設立的美歐貿易和技術理事會展開更加深入的政策協調。美國國務院新聞發言人愛德華·普賴斯（Edward Price）在被問及“如何看待德國尚未決定將華為排除於 5G 建設之外”時，稱中國的技術安全“挑戰”是明確的，5G技術具有變革性，涉及關鍵基礎設施，美國及其夥伴和盟友非常關切安裝中國網絡設備的安全性；美國與包括德國在內的緊密盟友或夥伴必須共同應對出口“技術專制”（tech authoritarianism）等行為。

第二，美國進一步推動相關國家圍繞先進科技展開聯合研發，以提供可以替代中國技術和產品的選擇，推動所謂“21世紀的數字基礎設施”。美國將推動“民主科技聯盟”成員圍繞芯片、人工智能、生物科技、智慧城市等重點領域展開協調，採取聯合研發投資機制，更好地整合各方的科技金融資源。尤其是，美國將更加註重數字基礎設施領域的對華競爭，通過實施“重建更美好世界”（B3W）倡議等，滿足相關國家在發展數字經濟，推動“數字融合”方面的技術、商業和融資需求。此外，為了打壓中國的科技企業，美國還將為本國以及其他“技術民主國家”企業提供資金等方面的支持，推動其與中國企業展開更有力競爭。“中國戰略小組”、新美國安全中心等專家提出，可考慮建立“國際科技融資公司”（International Technology Finance Corporation），以支持發展中國家開發符合“自由主義價值觀”的技術基礎設施；美國國務院、白宮科技政策辦公室與美國國防部“防務創新部門”等共同制定民主國家聯合研發的方案，深化美國國際發展融資公司（DFC）與“歐盟對外投資計劃”、日本國際合作銀行等政府性金融機構之間的合作，為相關的技術研發項目、數字貿易合作、數字能力培訓項目、數據治理項目等提供融資支持。

美國還力圖使“民主科技聯盟”在促進科技產業鏈重塑方面發揮重要作用，以提升民主國家針對中國的所謂“集體韌性”（collective resilience）。這一態勢集中體現在信息和通信產業。2021年1月，美國國會通過《2021財年國防授權法》，提出設立“多邊通信安全基金”（Multilateral Telecommunications Security Fund），以研發安全且受信任的技術和產品、完善設備供應網絡等，基金總額為5億美元。除“五眼聯盟”國家外，該基金還計劃納入日本等國家，推動日本企業富士通、日電（NEC）等成為替代中國企業的供貨商。3月12日，拜登政府主辦美日印澳四國領導人視頻會議，決定在“四國安全對話機制”（QUAD）框架下建立關鍵和新興技術工作組，重點解決芯片供應鏈等問題。此外，為確保芯片等戰略產品的供應鏈安全，美國和日本擬設立聯合工作組，明確研發和生產等方面的任務分工，並考慮在日本建立聯合研究基地以開發新技術，這一合作旨在構建穩定可靠的芯片供應鏈體系，而不依賴中國大陸地區生產的產品。值得警惕的是，美國或推動台灣地區進一步參與“民主科技聯盟”活動，推動成員國與台灣當局加大勾連，為台積電等台灣企業在全球範圍內重新佈局研發和生產基地提供支持。

第二，美國挑動“技術民主國家”，在國際技術標準、科技倫理規範、數字經濟規則等方面對中國加大施壓。美方人士高度重視“中國標準2035”以及所謂“數字威權主義”（digital authoritarianism）等問題，妄稱中國藉助政治影響力，“試圖為包括電信、電力輸送和人工智能在內的各種尖端技術制定標準”。2020年12月，美中經濟與安全審議委員會發布報告稱，中國力圖獲取“信息和通信技術及其他新興領域的技術標準主導權”。美國專家還提出，中國政府包括地方政府為那些在國際組織中主導制定國際技術標準的中國企業提供獎勵和補貼，中國企業在本行業的技術標準制定方面扮演日益重要的角色。比如，華為公司在負責制定5G標準的全球性組織“第三代合作伙伴計劃組織”（3GPP）中具有重要影響力。與之相對的是，美國等西方國家為標準制定提供的經費在減少，而有關標準制定的磋商和談判需耗費大量資金。美方高度重視“中國標準2035”等文件，認為中國力圖藉助標準問題在產業和技術方面實現“換道超越”。值得注意的是，美方人士對技術標準問題的關切還與“一帶一路”倡議有關。哈德遜研究所高級研究員托馬斯·杜斯特伯格（Thomas J. Duesterberg ）等人誣稱，中國藉助“一帶一路”框架下的鐵路、電力等項目，在印度尼西亞、尼日利亞等國推廣中國標準，藉以“鎖住”夥伴國，用高額成本迫使這些國家難以改用其他的國際標準。

美國或利用歐洲等盟友在技術標準、數據隱私、“技術主權”問題上對中國的警惕感，構建對華施壓陣營。2020年6月，歐盟負責內部市場的委員蒂埃裏·佈雷東曾表示，歐洲的競爭對手“正非常積極地制訂重要市場的國際標準，以維護和增加它們的競爭優勢”。這一表態被認為體現了歐洲對中國的擔憂。在拜登政府任內，圍繞技術標準問題的跨大西洋聯盟或會加快形成。美國將推進“科技外交”，強化西方國家在國際標準組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）等國際組織中的主導力，推動修改相關國際組織的議事規則和工作程序，限制在這些組織中的中國僱員和高級官員的影響力。此外，美國將重點針對監控技術、人臉識別、數據存儲和隱私保護、金融科技等推動制定國際規則。美國國務院以及商務部下設的國家標準與技術研究院等機構，將加大對美國等西方國家企業和科研機構的支持，使其在國際技術標準和規則制定中發揮更大作用。再者，美國將推動“技術民主國家”應對中國“濫用”科技手段問題，包括所謂對民主國家發動“虛假信息行動”（disinformation campaign）等。美國還將推動各國對本國科研機構與中國之間的交流合作展開審查，應對所謂技術竊密、人權和倫理風險等。值得重視的是，美方將在與技術緊密相關的數字經濟領域強化對華“規則制衡”。喬治城大學法學院學者奧斯汀·洛（Austin Lowe）等人認為，新興技術為國際經濟治理體系帶來新問題，現行的國際貿易體系尚未充分考慮監控、審查和商業間諜等問題。為解決這些問題，美國可建立“數字經濟安全繁榮區”（SPADE），以協調各成員國在貿易、投資和信息通信技術採購領域的國內立法；美國還可推動與北約、經合組織（OECD）等協作，構建科技研發的“信任區域”（Trust Zones），在有限範圍內進行技術、人員等自由流通。前美國駐世界貿易組織大使丹尼斯·謝伊（Dennis Shea）稱，為遏制中國的非市場經濟行為，應重振美歐日三方合作，制定新的世界貿易組織（WTO）規則以及關鍵產業的技術標準。

五、結語

拜登政府是在謀劃對華“長期性、戰略性競爭”的背景下，看待中美科技競爭問題，將之視為美國打造對華“實力地位”的重中之重，力圖對華展開統合性壓制。美國方面採取和完善“全政府”“全社會”及“複合陣營化”等策略，對我國展開科技施壓，藉此維護並擴大美國在經貿、軍事安全等領域的對華優勢。美方力圖從加大政府對科研的投入、改革國內科研體制、實施“小院高牆”策略、構建“民主科技聯盟”、爭奪全球科研人才、主導國際技術標準等多條“戰線”，強化美國對華科技競爭，呈現“攻防並舉、綜合施策、精準打壓、多邊制衡”的新態勢，具有長期性、系統性、跨域性、陣營性特徵。美國對華科技競爭與中美在經貿（供應鏈重塑）、外交、國家安全、意識形態等政策領域的博弈密切相關，它對數字時代的中美關係具有全局性影響。美國方面試圖通過將技術問題“安全化”“地緣政治化”，打造和鞏固其針對中國的競爭優勢。此外，拜登政府還進一步操弄意識形態因素，將其與中美科技競爭問題相互纏繞，給中國扣上“數字威權主義”等標籤，製造所謂“技術民主國家”和“技術專制國家”之間的分立，妄圖藉此進一步剝離我國與美國等西方國家科技界之間的聯繫。

美國對華科技競爭的新態勢，對我國維護科技安全以及總體國家安全帶來複雜、嚴峻挑戰。黨的十九屆五中全會提出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。應按照這一總體要求，從打造“大安全格局”的戰略視野審視我國科技安全面臨的重大挑戰，妥善應對當前和未來一個時期中美在科技領域的博弈。宜將提升我國的科技自主創新能力與維護我國國際技術合作空間、構建全球技術治理體系等方面的工作緊密結合起來，善用我國的市場優勢，進一步調動美國科技界、產業界與我國合作的積極性，對沖美國對華“科技脱鈎”衝動。此外，還要防範美國方面對我國搞“技術競賽路徑誤導”。我國既要注重“高精尖”技術的突破，也要促進“科學趕超”和“技術趕超”的並進，加快利用數字化、智能化技術改造和驅動傳統產業，鞏固我國在技術大規模產業化、商業化方面的優勢。應看到，中美科技競爭從根本而言是兩國“創新生態”的比拼，這一博弈不僅在於技術創新和商業創新，更在於體制機制創新。我國需着眼大國競爭新格局，積極構建和完善與“科技強國”目標相適應的國家創新體系和科技安全體系。