邢佳穎：美國經濟制裁政策評析_風聞

作者：邢佳穎，華南理工大學公共政策研究院研究助理、政策分析師

來源：IPP評論

導讀

二戰結束後，經濟制裁取代戰爭成為解決國際爭端的重要政策工具，美國則是全球範圍內實施制裁最多的國家。關注美國的外交政策，我們不難發現，經濟制裁已成為美國外交事務的重要工具。[1]  

本文試圖回答如下兩個問題：第一，美國如何發展其全球範圍內的制裁政策並形成現有規模？第二，為什麼這項飽受爭議的政策工具依然在美國的外交事務中佔據重要地位？ 

圖源：網絡

經濟制裁的興起和演變****

經濟制裁，指的是“蓄意的、由政府發起的、斷絕或威脅斷絕慣常貿易或金融關係的行為。”[2] 在對外事務中實施經濟制裁的理論依據是：由於無法承受制裁所帶來的經濟損失，受制裁國只能服從制裁國的政策目標。

經濟制裁通常包括在貿易和金融領域的制裁，具體的措施包括，限制與受制裁國的部分或全部商品交易、凍結資產[3] 、鉅額罰款、切斷金融機構與國際市場的聯繫等。其本質是一種非暴力的強制行為。它是一把 “沒有硝煙的武器”，打着一場“看不見的戰爭”。

根據全球制裁數據庫（The Global Sanctions Data Base，GSDB）[4] 的數據，美國是過去70年裏全球範圍內最主要的制裁發起國（圖1）：在1950至2019年間，全球有超過35%的制裁由美國所發起。

圖1：世界範圍內的主要制裁發起者[5]

作為軍事手段的輔助工具，經濟制裁在二戰後開始被頻繁地運用。這一時期的經濟制裁也更具戰爭的味道，制裁國希冀通過經濟施壓以阻止目標國的軍事行為。經濟制裁使美國在許多案例中扮演着國際警察的角色。

隨着戰爭的結束，美國開始運用經濟制裁實現較小的對外政策目標，包括人權、民主、反恐等。在卡特總統執政期間，人權是其制裁政策的主要目標。由美國發起的制裁主要是針對美洲國家，迫使其做出政權改變。

在可卡因盛行的80年代，美國國會啓動一項鑑定程序並通過美國政府確定和編寫一份制裁清單，從而抵制毒梟活動。針對恐怖主義所發起的制裁也成為這個時期美國實施經濟制裁的特點。以“支持恐怖主義”為由，美國將古巴、蘇丹、朝鮮、伊朗、阿富汗等國家列入了制裁清單。

冷戰後，經濟全球化和國際市場自由化進一步加深。各國也開始將注意力更多地放在自身的經濟發展方面。隨着經濟因素在國際交往和關係中的重要性不斷上升，在貿易和金融領域的制裁次數也不斷上升（圖2）。

圖2：1950至2019年全球制裁類型表[6]

此外，由全面經濟制裁而引發的人道主義擔憂，使制裁國開始考慮並轉向聰明制裁（smart sanction），即針對特定官員與政府部門發起的金融和旅行制裁（圖3）。 

圖3：1950至2019年全球制裁類型佔比表[7]

自21世紀以來，全球範圍內的制裁數量持續上升。9•11襲擊後，布什總統簽署EO13224，賦予財政部官員凍結涉嫌支持恐怖主義的個人和其他實體的資產和金融交易的權力。美國以全球反恐為由擴大了經濟制裁的使用範圍，也開啓了美國運用金融制裁的新階段。[8] 金融制裁已成為美國過去二十年最主要的經濟制裁手段（圖4）。

圖4：2005-2019年美國製裁類型的演變

美國在特朗普執政期間發起的制裁也比其他總統執政期多[9]，且以每天約3次的頻率實施制裁。[10] 由美國發起的制裁在2019年達到全球所有制裁事件的40%以上。 [11] 在這些案例中，“改善人權”和“恢復民主”是美國最常見的制裁政策目標（圖5）。 

圖5：2005-2019 年美國製裁目標的演變[12]

除了制裁數量不斷增加，美國的制裁範圍也不在不斷擴大。經濟制裁逐漸成為美國與其它大國博弈的新手段。2014年，烏克蘭克里米亞公投事件成為美國對俄羅斯實施制裁的導火索，使得美俄關係遭遇冷戰後的“嚴寒”。[13]

同樣地，新一輪的經濟制裁早在2012年初就已經落在中國。[14] 隨着中美戰略競爭的升級，美國近年來不斷加大對中國的經濟制裁。經濟制裁開始構成美國對華戰略競爭與遏制的主要工具。

可以説，憑藉其強大的經濟實力和地位，美國在近幾十年來的對外政策實踐中，已經成功地將經濟制裁武器化，使之成為美國在全球投射影響力和施展霸權的工具。

美國的制裁法律體系和運作機制

**經過數十年的發展，美國已經擁有一套較為完備的制裁法律體系和運作機制。**前者為美國在全球範圍內的制裁提供法律依據，後者則負責經濟制裁的決策、管理和執行。兩者構成美國在全球範圍內實施經濟制裁的兩大支柱。

就制裁法律體系而言，美國主要以兩類法律為依據。一類是聯合國框架下的國際法，另一類則是美國國會制定的法律，即國內法。

冷戰期間，美國實施的經濟制裁主要來自聯合國的授權，或者通過國際組織與他國完成協作。冷戰前，美國國會只通過少數對外經濟制裁的法案，包括《國家緊急狀態法》（1976年）[15] 、《國家緊急經濟權力法》（1977年）[16] 、《與敵貿易法》、《1961年對外援助法》的修正案。這種情況在冷戰後發生了很大變化。

1993年至2001年間，美國國會通過了35個與經濟制裁相關的決議和法案。[17] 這些法案大多是針對特定國家制定的，例如《緬甸自由與民主法案》、《赫爾姆斯-伯頓法案》和《伊朗和利比亞制裁法》。這意味着，第一，美國國會開始成為美國總統之外的重要制裁主體；第二，美國的經濟制裁開始更具單邊主義的色彩。

次級制裁（secondary sanction）的現象，也在這一階段開始出現——以國內法為法律依據，迫使國際社會各方遵守美國製裁政策，停止與美國製裁名單上的對象進行交易，否則將面臨嚴厲懲罰。

美國此前對中國的大多數制裁，是因為中國違反了美國對朝鮮和伊朗的次級制裁。然而，隨着美國不斷擴大其制裁目標和範圍，美國開始推動涉及新疆和香港的所謂“法案”以制裁中國。

從運作體系來看，美國形成了一套嚴密的決策、管理和執行體系（圖6）。[18] 在決策方面，總統和國會是美國製裁體系的重要主體。前者可以通過簽署行政命令實施制裁，後者則通過制定法案做出制裁決策。在管理方面，國務院、財政部、商務部等政府部門發揮重要作用。

圖6：美國的制裁運作體系

國務院下屬的經濟制裁政策和實施辦公室（The Office of Economic Sanctions Policy and Implementation, SPI）[19] 專門負責制定和實施與外交政策相關的制裁措施，以應對特定活動和國家對美國國家安全構成的威脅。SPI的職責在實踐中覆蓋了整個經濟制裁層面。

財政部是負責美國金融制裁的主要政府機構，其下屬的恐怖主義與金融情報辦公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence, TFI）的主要任務是確定和調查國際恐怖組織的金融網絡。

海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）[20] 則直接負責具體的金融制裁活動，並設有特別指定國民名單（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List, SDN List）。

商務部下屬的工業和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）[21] 負責制定出口管制政策，並設有實施出口管制的實體名單（Entity List）。

在執行方面，在美國管轄內的企業和個人必須遵守美國的制裁決定，例如為美國情報部門的調查提供信息。美國新一輪的經濟制裁以金融制裁為主要手段，這意味着美國金融制裁主要依託的全球銀行業基礎設施構成美國製裁的執行主體之一。

美國對環球銀行金融電信協會（SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）擁有一定的掌控權。因此，它可以操控SWIFT，也可以關閉被制裁對象在CHIPS中的美元支付清算渠道，從而達到制裁的目的。

美國在過去數十年不斷頒佈各類法律法規，並通過一套嚴密的運作機制履行經濟制裁的各類職能。藉助這兩大支柱，美國將經濟制裁與反腐敗、反洗錢、人權、民主、核擴散、恐怖主義等問題結合起來考慮，頻繁對他國實施經濟制裁，並要求其他國家做出相應的政策改變。

經濟制裁的爭議與重要性

**由經濟制裁引起的合法性、人道主義擔憂、有效性等爭議持續至今。**首先，美國的單邊經濟制裁未經聯合國安理會的批准，將其國內法凌駕於國際法之上。

同時，美國迫使他國遵守其國內法的行為，違反了不干涉原則和主權平等原則。其次，經濟制裁在一定程度上波及平民大眾的社會經濟狀況，導致經濟制裁的價值受到質疑。

很多人譴責美國的制裁導致委內瑞拉數百萬人遭受苦痛、死亡和流離失所。但也有研究指出，委內瑞拉各項社會經濟指標在2017年制裁實施前已呈現惡化的趨勢，因此很難將制裁實施後出現的社會危機和經濟收縮歸因於制裁。[22]

2018年，美國退出伊朗核協議，對伊朗實施了有史以來最嚴厲的制裁，導致伊朗出現出口急劇下降、貨幣貶值、通貨膨脹等經濟問題。雖然美國的制裁使伊朗付出了巨大的經濟代價 [23]，但是伊朗政權並沒有改變其外交政策的核心。

換句話説，美國所施加的經濟壓力沒有使對手的行為發生實質性的變化。這些案例使經濟制裁的有效性受到質疑。雖然經濟制裁面臨上述爭議，存在激化雙方矛盾、惡化外交關係的風險，也很容易使制裁國遭受國際社會的譴責，但卻未能阻止美國外交政策精英們對它的熱衷。

經濟制裁仍將在美國外交政策中佔據重要地位的四點原因如下：

1、世界政治的變遷和人們對和平的渴望使經濟制裁看起來更具吸引力。

2、全球化的經濟網絡增強了美國利用經濟制裁進行施壓的能力。

3、解除制裁可能使領導人面臨民眾對其實施軟弱外交政策的指責。

4、只有國會才能永久地撤銷和廢止它們。

首先，世界政治的變遷和人們對和平的渴望使經濟制裁看起來更具吸引力。從經濟制裁本身的性質看，它能夠避免武力武力的軍事手段，顯得更人道。

如果經濟制裁可以實現同樣的地緣政治目標，戰爭狀態這條極端的紅線則不會被輕易跨過。如果一個國家不願參加戰鬥並且危及其士兵的生命，那麼經濟制裁往往是它的最佳選擇。

其次，全球化的經濟網絡增強了美國利用經濟制裁進行施壓的能力。現代金融基礎設施是以美國為中心的，美國可以輕而易舉地執行經濟制裁並使之具有普遍的影響力。

在全球經濟市場中，國家之間的經貿活動都高度依賴以美元為主導的全球金融體系。同時，相較軍事制裁和貿易制裁，金融制裁的成本較低、見效快。這為美國實施金融制裁提供了優勢和便利，也因此成為美國核心的制裁手段。

天平的一端是制裁國的制裁能力，另一端則是受制裁國的承受能力。這種不平衡本質上是由美國的霸權所致，因為受制裁國幾乎不可能在短時間內建立能夠與美國抗衡的支付結算體系。

長遠看來，這也會帶來一個潛在後果：濫用金融制裁會削弱美元的全球金融地位，而美元地位的下降反過來會減弱美國執行此類政策的能力。也許這種擔憂不應被過分誇大，但美國的經濟制裁正面臨着手段升級和系統優化的挑戰。

再次，解除制裁可能使領導人面臨民眾對其實施軟弱外交政策的指責，因此美國政府比較謹慎，難以輕易地關停或者結束制裁項目。最後，美國的許多制裁都是法律規定的，這意味着只有國會才能永久地撤銷和廢止它們。

制裁的法律化同時使美國與受制裁國的談判變得更加複雜。因為它讓受制裁國很難相信，在遵守相關要求後，華盛頓方面能夠真正解除對他們的制裁。因為它讓受制裁國很難相信，在遵守相關要求後，華盛頓方面能夠真正解除對他們的制裁。

結語

關於經濟制裁的爭議不斷，有人將之稱為外交事務的“利器”，有人則認為它是一把“鈍劍”。可以預見的是，在未來一段時間內，經濟制裁仍將佔據美國對外關係的重要地位。但不同的是，美國可能會更謹慎、戰略性地且適當地使用它。[24]

美國對華經濟制裁，實質是美國維持其霸權和中美戰略競爭的一個縮影，也是中美在人權、民主等問題上存在分歧的背景下發生的。

隨着我國在海外投資與日俱增，**美國的單邊經濟制裁無疑會影響我國的經濟利益和安全。**對經濟制裁持樂觀態度者認為，雖然美國的制裁在短期內會對中國的經濟產生影響，但是長期來看，美國對華制裁可以反逼中國的技術升級。

需要指出的是，制裁遊戲的風險很高。每一項措施是否能夠取得與預期相同的結果，是否導致事件進一步升級，都取決於受制裁方受到制裁後所做出的政策調整。

2019年6月，歐洲外交關係委員會發布了題為《應對次級制裁的挑戰》（Meeting the Challenge of Secondary Sanctions）[25] 的評估報告。在這份報告中，該委員會承認，歐洲對美國二級制裁相對被動的反應增強了其應對制裁的脆弱性。因此，中國應該更謹慎地判斷和評估美國的對華態度和政策，做好相應的預防和應對措施。

（註釋略）