一有風吹草動，各國就捂住口袋！陳錫文：全面小康之後，僅僅達到糧食安全是不夠的_風聞

當前，世界百年未有之大變局下，不穩定性不確定性因素明顯增加、錯綜複雜。我國“三農”工作重心已歷史性轉向全面推進鄉村振興，推進農業農村現代化的歷史重任更重了。

極為特殊的這幾年，我國牢牢把握糧食生產和農業農村發展的主動權，並不斷開拓了嶄新局面；同時，我們須總結經驗、應對風險，要堅決守住保障糧食和重要農產品有效供給、不發生規模性返貧的底線，堅決守住農業“基本盤”，防範和化解農業農村領域重大風險極為重要。

全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文

那麼，我國糧食到底安不安全，農業生產潛藏着何種具體風險，如何立足國內、放眼全球，來護佑我國農業農村現代化的明天？瞭望智庫特邀全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文，為大家解答這些關鍵問題。

文 | 陳錫文 全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會主任委員

編輯 | 李亞飛 瞭望智庫

本文為瞭望智庫原創文章，如需轉載請在文前註明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任。

1

“我國農業農民非常了不起！”

黨的十八大以來，我國農業發展總體態勢始終向好，糧食產量連創新高，食物供給總體充裕。但是隨着人們消費水平不斷提高，我國在食物供給方面的若干軟肋也正在逐步顯現。

我認為，  當前我國食物供給總格局是口糧供給絕對安全，食物供給總量有缺口，部分品種明顯供給不足：

2020年全國糧食總產量達13390億斤（近6.7億噸），比2019年增加113億斤，連續6年保持在1.3萬億斤以上；從人均佔有量來看，我國人均糧食佔有量超過470公斤，遠高於人均400公斤的國際糧食安全標準線。

同時，2020年我國糧食進口總量（加上大豆在內）也創歷史新高，進口量約為1.4  億噸。一個6.7億噸，一個1.4億噸，合計8.1億噸，從中可見我國糧食總供給和總需求方面存在明顯缺口，糧食進口量佔國內總產量的20%以上，這是一個基本格局。

2021年10月22日，江蘇揚州邗江區方巷鎮的一家糧食烘乾中心，工人正在翻曬稻穀。圖｜圖蟲創意

2015年我國糧食總產量首次達到6.6億噸，2015—2020年的6年間，有5年糧食總產量在6.6億噸以上，只有1年是6.5億噸。但也就是從2015年開始，我國糧食進口量(包括大豆在內)突破了1億噸，到2020年已是連續第6年糧食進口量超過1億噸。除了大豆的進口明顯增加之外，食用植物油、食糖、肉類、奶類等重要副食品的進口量也逐步增加。

食用植物油：我國年消費量在3800萬噸左右，但是國產食用植物油不到1200萬噸，對國際市場的依賴大約在70%；

糖：國內年消費量約1500萬—1600萬噸，但進口量已經達到了500萬噸；

肉：我國是傳統肉類出口國家，這幾年由於非洲豬瘟等特殊原因，總的來看進口量還是在增加。去年豬肉進口量接近國內消費量的10%，牛肉進口量約相當於國內消費量的30%；

奶：去年液態奶產量達到3500萬噸，進口的奶製品1200萬噸以上，國際依賴度在30%以上。

前述食物的國內需求需要適度進口國際市場的產品，才能滿足國內需求。從此來看，我國食物供給安全面臨着一定風險。

我國是一個農業人均資源相對稀缺的人口大國，必須客觀清醒地看到兩方面問題：一是在經濟全球化背景下，不去利用國際農業資源和國際農產品市場顯然是不現實的；二是由於中國人口總規模大，如果不能依靠國內生產守住食物供給的主要部分這個底線，也是很危險的。

2

未雨綢繆，豐收背後有隱憂

新冠肺炎疫情暴發使大家意識到，作為人口大國，靠從國際市場進口來保障重要食品的供給，必然會面臨多種風險。  農業作為一個特殊產業，面臨着多重風險。    過去經常講農業受到雙重風險，即自然風險和市場風險，但從現在看，隨着時代的發展、形勢的變化，面臨的風險越來越多。

江蘇南通港碼頭在裝運進口大豆。圖｜視覺中國

其一，進口來源國的自然災害風險。進口來源國發生自然災害風險時，會影響他們的產量，進而也會影響我國的進口。比如從今年的狀況看，南北美洲主要的糧食生產大國美國、加拿大、巴西、阿根廷等都遭受了比較嚴重的自然災害，對於我國今明兩年大豆和玉米的進口可能會構成一定影響。

其二，疫病疫情的風險。農業生產和畜禽養殖都  存在風險，但是人類社會中的疫病疫情風險會造成供應鏈中斷，比如疫情使海運困難，海運價格變高。美國部分超市的貨架上很多農產品格子經常是空的，為什麼？不是這些產品的供給出了問題，而是供應鏈跟不上，運輸跟不上。

其三，由於能源價格上漲，最近幾個月以來國際油價一度突破每桶80美元，創7年來新高。國際能源價格上漲必然會引起糧油糖等農作物去替代能源，汽車吃糧食吃油吃多了，對人類的食物供給也會構成威脅。

其四，國際資本對大宗農產品的炒作，會給農產品國際貿易帶來比較大的價格風險。

其五，當前大變局下，國際局勢複雜多變，相關國家對我國打壓，必然會使大宗農產品進口存在一定地緣政治風險。

面對這些累加風險，我們必須認識到：  當前我國食物供給有相當一部分是依靠國際市場，而依靠國際市場就必須努力去防範和管理好這些風險，才能使得供給不間斷。

有些人以為，有錢就能買到糧，多進口一些農產品還可以省自己的地和水。去年疫情期間，有18個國家限制糧食等農產品出口，全球供應鏈受衝擊，一度引發恐慌，造成價格大幅波動。這種事情近年來時有發生，國際上一有風吹草動，各國就先捂住自己的“糧袋子”。

3

“食物供給安全”概念更大

這樣複雜的情況下要確保國內食物供給安全，除了做好國內生產、國內供給、國內調度等一系列工作之外，將近兩年間穩定食物供給的經驗總結出來也非常重要。

其一，轉變觀念，把確保糧食安全的概念向全面確保食物供給方向延伸。    確保糧食安全概念深入人心，這對於確保食物供給安全發揮了非常重大的作用。

當然，糧食安全是  食物供給安全的基礎，大量的食物是糧食轉化來的，或者是要跟糧食進行資源替代之後才能生產出來的，強調食物供給安全一定不能放鬆對糧食安全的重視。從實際情況看，人們消費的不僅僅是糧食，還有其他很多重要的食品，  現在我國能做到口糧絕對安全，這與其他副食品供給充裕是密不可分的。    如果其他副食品如油糖肉奶、水產品、果蔬等供給不那麼充裕，口糧安全就會受到很大威脅。

上海南京東路步行街附近的一處美食城。圖｜圖蟲創意

食物供給安全的概念和範疇比糧食安全更大。全面建成小康社會之後，僅僅達到糧食安全是不夠的，還需要大量糧食之外的食品，雖然這些食物是由糧食轉化的，或者是用生產糧食的資源置換過來的，但直接食用的糧食畢竟在逐步減少，食用的其他食物越來越多。

正是基於這個角度，需樹立起食物供給安全的概念，當然並不是説糧食安全不重要了，糧食安全是食物供給安全的基礎，沒有糧食安全就沒有食物供給安全，但是隻有糧食安全沒有整體的食物供給安全也是不夠的。

從我自身體驗來講，有沒有副食、有沒有葷腥、有沒有油水，對吃多少糧食關係重大。1968年我從上海下鄉到黑龍江兵團當知青，在上海的時候我是初中生，當時的上海初中生每個月定量是24斤糧，一天8兩糧，從早到晚都覺得肚子餓，沒有吃飽過。學校的食堂一打鈴，我們都是從教室衝出去，百米賽跑的速度去吃飯，因為肚子餓。

1968年到黑龍江兵團，按國營農場的職工對待，給我們定了一級農工，月工資32塊錢。當時我更看重的是月定量是42斤，我一下從24斤定量漲到42斤，提高75%，高興得不得了，結果兩個月後又覺得不夠吃了，還得厚着臉皮跟女生討糧票。當時就覺得一個月沒有50斤糧食，無論如何是不夠的。什麼原因呢？就是沒有副食、葷腥，沒有油吃。

我們下鄉那個年代60年末70年代初，全國人均肉類的消費量，包括豬肉、牛肉、羊肉、禽肉，一人年均3.3公斤，一個月半斤。國家統計局數據顯示，2019年我國人均肉類消費量已經達到51.3公斤，相差很多倍。如果沒有副食品的充裕供給，我國口糧需求會成倍增長。我自己估計，目前真正的口糧消費一個月大概17—18斤就足夠了，但其他的食物消費有多少？

正是從這個角度看，口糧以外其他重要副食品供給是整個食物供給中非常重要的組成部分，絕不能忽視。  對普通民眾而言：你講的糧食安全了，那麼到底是口糧安全了還是整個食物供給都安全了？很容易產生認識上的誤判。強調這個問題，就是要重視糧食安全，但是應當把糧食安全的概念向食物供給安全的方向去延伸，這樣才能更清楚地看到我們自己的軟肋，看到我們自己可能面臨的風險。

聯合國糧農組織的英文縮寫是FAO，應該譯成食物和農業組織，但怎麼會在中國被譯成糧食和農業組織呢？我問了很多人都不太清楚，有一次終於問到一個老專家。

原來是二戰勝利後，國民黨政府代表中國創建了聯合國，在1947年時就把FAO翻譯成糧食和農業組織了。現在看，1947年時，中國人的食物除了糧食還有什麼別的嗎？因此在當時的情況下，把食物理解成糧食，也沒什麼大錯。

但從當前的現實情況看，除了口糧以外的其他重要副食品的消費量增加速度越來越快，我們一定要在堅持確保國家糧食安全的基礎上，努力地進一步增加其他各方面的重要食物，必須要有統籌觀念，不能只滿足於口糧安全，在確保口糧安全的同時，還要看到其他重要食物供給方面的缺口、存在的問題。

其二，樹立大食物觀。幾十年來，這個概念學界一直在提，除了糧食之外，我國還有其他多種多樣的農業自然資源，要發揮好這些農業自然資源的潛力，生產出更多樣化的食品，比如説，食用菌、木本糧油、雜糧雜豆等，還有很重要的一個方面，就是大力發展飼料草業，這樣才能從總體上保障整個國家食物供給安全。

4

死守紅線，加快科技進步

當前形勢下，應立足國內提高自身食物供給能力，尤其是糧油糖等重要副食品供給能力。  這就涉及到兩個問題，耕地保護和農業科技進步。    這兩個問題在2020年中央經濟工作會議和中央工作農村會議上被反覆強調。

一方面，必須嚴格保護耕地。    要深入貫徹習近平總書記重要講話精神，嚴防死守18億畝耕地紅線，採取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。最近一段時間，尤其是8月份自然資源部公佈第三次全國國土調查主要數據成果後，可以看到過去十年之間，我國耕地面積減少了1.13億畝，即耕地面積減少了約5.6%。

桂林龍脊梯田。圖｜圖蟲創意

1.13億畝意味着什麼，我國一共才有幾個省的耕地面積超過1億畝？1.13億畝差不多是河南省的耕地面積，  河南省年均糧食產量在1200億斤左右，相當於十年間一個河南省的耕地面積丟了，如何去彌補？

其他方面的問題也很突出：比如説永久基本農田永久不了，經常被佔；高標準基本農田，建設標準就沒達到，管理過程中缺乏資金缺乏動力等問題突出。必須針對當前實際情況，嚴防死守耕地紅線，絕不能再突破。尤其是要進一步加大高標準基本農田建設，嚴防死守永久基本農田，不能再打馬虎眼了。

第三次全國國土調查在土地、在耕地問題上，打馬虎眼的地方非常多。最近我看到有關部門比如審計署、國家統計局，以及相關省市調查，發現2019年以來已經退耕還林的土地仍然統計在耕地中的現象在各省都比較普遍。現在的19.179億畝耕地數到底實不實，還要各地驗證，還得靠產量來證明。  無論如何，嚴防死守現有的寶貴耕地已經到了刻不容緩的地步。

另一方面，要加快推進種業創新、農業科技進步。玉米產量，我國和世界平均水平比不低，但是較之美國、巴西、阿根廷、歐盟，低了不少，尤其跟美國比。

2020年中國玉米每公頃產量為6.32噸，較5.78噸的世界平均水平高9.3%，但與一些玉米生產水平比較高的國家相比，只相當於美國每公頃10.5噸單產水平的60.1%，相當於阿根廷每公頃8.10噸單產水平的78.0%，相當於歐盟每公頃7.51噸的84.2%。

大豆畝產也是如此，從當前的產量情況來看，我國大豆畝產水平並不高，2020年是最高水平，每公頃產量是1.95噸，約為畝產130公斤。1956年農業發展綱要對大豆的要求是達到畝產130公斤。現在玉米畝產750公斤不足為奇，小麥畝產500公斤也很平常，稻穀也可以達到畝產600多公斤，唯獨大豆半個世紀之前畝產在100公斤上下，現在也只是勉勉強強達到130公斤，至少説明半個多世紀以來中國大豆育種取得的成果不明顯。

中國大豆單產水平比世界平均每公頃產量2.75噸的單產水平低29.1%，只相當於巴西大豆每公頃3.41噸的57.2%，相當於美國每公頃3.19噸的61.1%。

所以應該看到，  中國當前有些農產品的單產水平還是比較低的，説明或是在種子上，或是在農藝上等，有不少不如人家的地方。不如人家的地方就是潛力，就是進步空間，要把這些潛力努力地挖掘出來，按照習近平總書記強調的，要堅持農業科技自立自強，加快推進農業關鍵核心技術攻關。

習近平總書記強調，農業現代化，種子是基礎，必須把民族種業搞上去。這設備那條件，沒有種子什麼農業現代化都談不上。所以在這方面一定要打牢農業科技進步的基礎。

再者，要進一步優化農業政策，加大政策支持力度，讓農民能夠得到更多實惠，調動農民的種糧積極性。    財政補貼、保險、金融支持等方面要積極跟上。目前階段農民獲得的支持，我個人感覺到在一定程度上是有所減弱的，特別是農業生產資料價格快速上漲，而且這個形勢不好緩解，因為能源價格正在急劇上漲，化肥、農藥、農膜等都會跟着上漲。怎麼真正讓農民增產就能增收，不是一件容易的事情，這要求包括政府、保險、金融在內的機構共同努力，如此才能切實保障農民增收。

保住耕地，推進農業科技進步，以及增加農民收入，這幾個方面工作都做好了，我們就有能力提高自身產能，保障我國食物供給安全。

歸根結底，立足自身是最可靠的保障。

如果在吃飯問題上被“卡脖子”，就會一劍封喉。要辦好自己的事，其中很重要的一個任務就是始終立足自身抓好農業生產，以國內穩產保供的確定性來應對外部環境的不確定性。

當前大家一直在談不確定性，不確定性增加，如今能確定的是什麼呢？就是不確定性。外部環境我們掌控不了，但是立足自身，按總書記的要求穩產保供，增加自己的確定性，這是可以做到的。

5

利用國際資源，建立供應鏈

要建立穩定可靠的國際食物供應鏈。    我曾經查歷史資料，1949年我國糧食總產量只有2264億斤，近代以來我國糧食產量最高一年是1936年，約為3000億斤。1949年，因為中間經過八年全面抗戰、三年解放戰爭，農業生產力遭受很大破壞。到1945年糧食總產量相當於1936年的75%左右，如此來算，1949年糧食總產量大概是2264億斤，到1978年，全國糧食總產量為6095億斤。

改革開放後，去年是歷史新高，糧食產量13390億斤，今年全年糧食產量將再創歷史新高，連續7年保持在1.3萬億斤以上。從這個角度來講，我國的農民、農業是非常努力的，用有限的耕地生產出這麼多糧食。但是我國人口占全球的18%以上，耕地只佔全球的9%左右，淡水資源只佔約6%，  僅僅依靠國內資源滿足不了14億多人口日益提高的食物消費需求。

豐收季節的黑龍江密山市，機械化收割農作物。圖｜圖蟲創意

合理利用國際資源，彌補國內食物供給不足，應該説是一種必然，也是一種必要選擇：

一方面，我國每年總食物供給方面有缺口。當前的食物供給缺口要通過國際市場來彌補；另一方面，往年積攢的庫存，這兩年消耗得差不多了，這兩年能夠在需求不斷增長的背景下保證供給安全，歷史庫存發揮了巨大作用。但現在庫存明顯減少，如果不把庫存補上來，防風險的能力就會急劇下降。

必須要保證當前供給不斷鏈，要努力通過增加進口，來補充庫存。    重要農產品供給當前繃得很緊，這個情況下糧食儲備部門按照國內現行市場價格在市場上收購糧食補充庫存，很可能會與當期需求造成衝突和矛盾，所以通過國際市場彌補也應當考慮。

多説一句，從2016年東北四省區的玉米收儲制度改革開始，國內糧食庫存已經達到了非常高的水平，這兩年糧食安全無虞，和多年積攢下來的巨量庫存是密不可分的。現在各類糧食庫存都在明顯減少，在這個形勢下如何確保我國食物供給安全，是迫切需要研究的一個重大風險防範和管理問題。

在增加進口國際市場食物方面，也有很複雜的問題需要考慮。

在加入世貿組織之初，我國對糧食進口關税配額作了承諾，其中每年小麥進口關税配額總量為963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸。從這兩年進口情況看，玉米進口量已經遠遠超過我國承諾的配額。這樣就帶來巨大壓力，美國和其他國家一直要求我國取消配額或提高配額，現在玉米明顯突破配額，到底怎麼辦？而且玉米的配額一旦突破，國外會在小麥和大米配額方面同時向我們施加壓力，這個度怎麼把握好？

因此，在補充國內飼料供給不足方面，應多增加一些替代品的進口，比如大麥、高粱、木薯粉、玉米幹酒糟等應該多考慮，既能滿足國內飼料不足，也不至於太多衝擊玉米的配額。

還要努力着手在國際上打造穩定可靠的食物供給鏈。

要跳出國際貿易一手交錢一手交貨、一買一賣的傳統買賣觀念。ABCD四大國際糧油企業在國際上從來都不是一手交錢一手交貨那麼簡單的糧食買賣，而是至少採取兩大方面措施：

一方面，在全球糧源地大規模建設現代物流設施，包括建倉庫、碼頭、專運線等大型基礎設施，當地農民(農場主)看到投資這麼多、建這麼大的設施，擺出架勢就是要收糧，感覺產出的農產品賣出去有保障，就敢於擴大生產、提高產量；

另一方面，給予農户的幫助比單純購買糧食要多得多，他們為農民提供種子、化肥、農藥、農用機械裝備等生產資料的賒銷，等收穫後再將農產品賣給大糧商做折抵。從這個角度看，相當於大糧商付出了預購定金，解決了農户的融資難題。這些做法使大糧商將糧源牢牢掌握在自己手裏。

我國現在很多糧食品種進口都是世界第一，但是沒有買到過多少一手糧，所謂一手糧就是從農場主那裏買的地頭糧，只能在ABCD那裏買到二手糧。我國為養  好養肥那些國際大的糧油企業做了巨大貢獻，原因是前述兩項工作我們沒有做。因此一定要轉變觀念。做國際大糧商應該做的事情，而不是做糧食的二道販子。這樣才能真正在國外建立起安全可靠的糧  食供給鏈。

在構建人類命運共同體理念指引下，建立國外食物供給鏈。不能光顧自己，要營造多贏局面，對重要農產品重要的出口來源國要有這樣的思想，要讓利於這些出口國，能夠和他們進行經濟合作，實現共贏。

要把有些初級產品的加工讓給人家，從投資到就業到税收到老百姓的收入。比如大豆的進口，改為榨油廠建到人家那裏去，你就進口食用植物油和豆粕，對我們來説沒有問題，對人家來説就增加了就業和税收。通過這樣的辦法，建立起我們穩固可靠的食物供給鏈。

總而言之，中國居民的食物需求必然還會增長，對於當前，我們既要有清醒的認識，絕不能因為口糧絕對安全就心裏覺得天下太平，其實表面風平浪靜，下面波濤洶湧，我國作為擁有14億多人口的國家，如果運作不周全，要想保證食物供給安全不是那麼容易的。  既要清醒認識到當前食物供給方面存在的風險，又要有信心通過一系列的改革創新管理好這些風險，防範好這些風險，從而確保我國食物供給的安全。