黃平：COP觀察——從COP26看國際氣候政治博弈_風聞

作者：黃平，謝菲爾德大學社會科學交叉學科研究中心城市研究所博士後研究員，香港中文大學（深圳）全球與當代中國高等研究院訪問學者。

導讀

從1995年開始，聯合國氣候變化大會每年舉辦一次，每次為期兩週。2021年的聯合國氣候變化大會（COP26）目前正在英國格拉斯哥舉行，有197個國家和地區的代表出席此次會議並參與氣候變化議題的討論。此次COP26被認為是繼2015年巴黎COP21會議之後最重要的一次氣候變化大會，也是美國自拜登重新加入巴黎協定後的首次氣候變化大會。可以想見，本次COP26各方將會基於各自的利益訴求展開激烈的政治博弈。然而，圍繞氣候變化有幾個困局是難以解開的，因為涉及了幾個方面的核心利益衝突，具體包括：**發達國家利益與發展中國家利益，國家利益和人類利益，以及現世利益和後世利益。**本篇COP觀察將深入探討這幾個“氣候困局”，揭示其背後的具體利益訴求，以及各方在此次COP26進行了怎樣的政治博弈。

圖源：新華社

發達國家利益vs發展中國家利益

在氣候變化問題上，發達國家與發展中國家的核心利益衝突圍繞“權利與義務”展開，即發展中國家經濟發展的權利（發展權）和發達國家應承擔的氣候變暖的義務（歷史責任）。

《聯合國氣候變化框架公約》強調**“共同但有區別的責任”，**依據這一原則，1997年《京都議定書》把參與國家的責任分為兩類：發達國家需要承擔定量減排任務，發展中國家根據自身情況採取積極行動，但沒有硬性指標。然而，在氣候變化議題上，發達國家往往掌握更多的話語權，聯合國框架下的氣候治理雖強調多邊機制，也多由發達國家來主導。近十年來，在氣候變化議題上，中國因其在低碳轉型領域所做出的亮眼成績而獲得了越來越多的話語權。然而，整體而言，**發展中國家尤其是最不發達國家的聲音，在聯合國氣候談判中依然是被邊緣化的。**對於這些國家而言，為了讓主流聽到他們的聲音，一個普遍的策略是——“抱團取暖”。如著名的七十七國集團，是一個由134個發展中國家組成的經濟組織，其成立即是為了增強發展中國家在國際談判中的聯合談判能力。

今年七月，就在COP26召開前夕，非洲氣候與能源智庫團體“非洲電力變革”（Power Shift Africa）發佈了一份報告“COP 26: Delivering the Paris Agreement: A five-point plan for solidarity, fairness and prosperity”[1]。這份報告可以説代表了全球最不發達國家在COP26的集體訴求，這些國家往往也是受氣候變化威脅最大的國家。他們具體提出了五點訴求——包括減排、氣候適應、氣候變化造成的損失和損害，以及融資和實施。五點訴求之外，該報告尤其強調發達國家和經濟體（如美國，澳大利亞，歐盟）在氣候變化中應擔負起的歷史責任，並應兑現對發展中國家的經濟援助。早在2009年哥本哈根氣候大會上，發達國家承諾到2020年將向發展中國家提供每年1000億美元的氣候援助，以幫助發展中國家減少碳排放並應對氣候變化的影響。此項經濟援助也是2015年《巴黎協定》的一個重要組成部分。然而，時至今日，**發達國家並未兑現這一承諾，而且提供的氣候援助多是以貸款而非捐贈的方式。**歐盟最新的數據顯示，2019年發達國家提供的氣候援助中，71%都是以貸款的形式。有分析指出，氣候援助以貸款的形式提供，其實加大了這些本就不發達國家的債務負擔，變相增加了這些國家的經濟壓力，甚至是遏制了這些國家的經濟發展。

發達國家氣候經濟援助（單位：美元）

(來源：BBC)

在氣候變化議題上，發展中國家普遍認為當前氣候變暖正是發達國家幾百年工業化的直接結果，因此這些國家理應承擔更多的歷史責任。**發達國家對全球變暖確實具有不可推卸的主要責任，這也是為何西方政界和媒體極少從一種歷史回溯性的角度去看待和解讀温室氣體排放和全球氣候變暖。**下圖顯示了重點國家和地區從1751年至2017年的二氧化碳累計排放數據。

二氧化碳歷史排放數據（1975-2017）

（來源：Our World in Data）

從歷史排放數據來看，美國排放了最多的二氧化碳，佔比25%，歐盟僅次其後，佔比22%。亞洲因為中國和印度的關係碳排放量巨大，但也是2010年之後才超過歐盟，顯現出了明顯的後發展特徵。此外，對於中國和印度這樣的人口大國，人均排放量也是氣候談判中非常關鍵的指標。如下圖，**中國的温室氣體人均排放量遠小於美國，甚至小於德國。**而印度的人均排放量更是遠低於全球人均水平。

温室氣體人均排放數據（1990-2016）

（來源：Our World in Data）

從歷史數據來看，中國的排放量也是從上世紀八九十年代開始加速增長的，這與改革開放之後中國經濟快速發展相吻合。中國從來不否認我們在短短幾十年的工業化過程中經歷過一個高污染高排放的過程，正因中國是主要的碳排放國之一，**中國也從來不迴避其在氣候變暖問題上需要擔負的責任。**作為全球最大的發展中國家，中國一直強調，我們所應承擔的，是符合自身發展階段和國情的國際責任，這也完全符合聯合國“共同但有區別的責任”這一原則。反觀發達國家，總體上而言卻是“言大於行”。尤其是新冠疫情之下，發達國家自顧不暇，經濟援助發展中國家應對氣候變化的政治意願進一步降低。

國家利益vs人類利益

氣候變化是人類所共同面臨的挑戰。抑制全球變暖，也符合人類社會的共同利益。然而，在這一議題上，**以國家為單位來看，國家利益（至少是短期利益）並不總與人類整體利益相契合，**如何去權衡利弊、調和矛盾，是所有國家都需要去面對的難題。

就在本次COP26召開前夕，泄露給媒體的聯合國內部文件披露了三萬多條提交給聯合國的對於IPCC氣候報告的修改意見[2]。這些意見反映了各國為了維護本國利益，在IPCC氣候變化報告發布前所開展的“氣候遊説”。如關於能源方面，**沙特阿拉伯認為不應該過快替代化石燃料，甚至要求刪除報告中涉及全球低碳能源轉型的結論；而澳大利亞認為關停所有的燃煤發電廠是不必要的。**關於飲食結構方面，巴西和阿根廷強烈反對報告中將減少肉食作為減排的途徑之一。

以上提及的這些國家，沙特阿拉伯是全球最大的石油出口國之一、澳大利亞是主要的煤炭出口國、而巴西和阿根廷是牛肉製品的主要出口國，他們的政治訴求體現了本國的核心經濟利益，至少是短期利益。對於這些資源型和農業型國家而言，一方面，由於經濟結構單一造成國內經濟轉型的代價巨大，另一方面，全球在能源和消費結構上的轉型對這些國家的經濟將會造成極大的衝擊，可以説觸及到了他們的核心國家利益。以澳大利亞為例，其經濟高度依賴能源和化石燃料產品的出口，其中82% 的商品運往已經設定了淨零碳目標國家，長遠來看，這些國家的低碳轉型將對澳大利亞的經濟造成毀滅性的打擊。

此外，當談到國家利益和人類利益的關係時，**國際氣候政治博弈又往往與各國國內政治動態密切交互。**尤其是對西方大眾民主國家而言，國家利益往往因政黨輪替而被重新定義。**最典型的例子是美國，美國的共和黨和民主黨在氣候變化議題上有明顯的分野，難以達成共識。**民主黨普遍認為應對氣候變化符合美國的國家利益，而共和黨認為應對氣候變化違背、甚至會損害美國的國家利益。特朗普退出《巴黎協定》和拜登的重新加入就是這種分歧的最直觀體現。在這一點上，中國為世界做出了很好的表率。**中國的執政體制在氣候變化上容易凝聚共識，形成合力，中國戰略性規劃的傳統也利於從前瞻性的角度去定義國家利益。**在氣候變化這一議題上，**中國事實上將國家的長期利益與人類利益耦合起來，在人類命運共同體下去看待這一問題。**這背後體現了中國的戰略智慧和魄力。

現世利益vs後世利益

最後，我們簡要談談氣候議題中較少被提及、卻也無可迴避的一個困局，即現世利益與後世利益的衝突。這一點的博弈主要是場外-場內博弈，或者更確切地説，是大眾以自己的方式在場外去表達自己的訴求，以期影響場內的決策。

關於後世利益訴求，最典型的代表人物就是瑞典“環保少女” 格蕾塔·桑伯格。2018年，15歲的桑伯格因在瑞典議會大廈前罷課示威而進入公眾視野。短短几年，桑伯格已然成為全球氣候示威活動的領袖人物。桑伯格之所以能夠在全球獲得快速而廣泛的關注，並在年輕一代中發展出極大的影響力和號召力，一個主要的原因是她代表了一種在全球氣候政治和氣候話語中長期以來未被代表的聲音，即下一代的利益。桑伯格打出的口號是“搶救自己的未來”，在減排路徑上倡導激進減排，認為目前的聯合國氣候談判機制僅僅是政治作秀而缺少實際進展。如對於此次COP26，正在格拉斯哥參與氣候抗議活動的桑伯格就進行了尤為激烈的抨擊，她認為COP26是有史以來最具排他性的聯合國氣候大會，只是政治上的公關活動，而不會帶來實質性的改變。

桑伯格代表的是人類下一代的利益，他們最核心的利益訴求就是各方應加快氣候變化領域的行動，甚至是希望對全球變暖踩一個急剎車，以保證年輕一代和下一代有一個可供人類生存的適宜環境。然而，**這樣一種激進訴求背後，更多是一種情緒式或者説信仰式的宣泄：**他們全盤否定當前聯合國氣候談判機制下所作出的減排努力和成果，卻無法提出一個更加可行的方案。此外，氣候決策必然是漸進的，是各方博弈和妥協之後的結果。事實上，當前氣候變化議題成為國際政治的主流議題，其背後已經暗含了對後世利益的充分考量。**因氣候決策關係到人類未來的深刻轉型，其必然是基於科學而非信仰。**而科學本質上也是漸進的，需要大膽假設，小心求證，需要去充分驗證各個方案的可行性和有效性。一個典型的例子是能源轉型，任何一個國家都不可能通過激進卻不切實際的可再生能源方案，因為目前可再生能源還屬於不穩定能源，無法提供高效穩定的電力。過於激進的方案無疑會威脅到各國的能源安全，直接影響各國民眾的日常生活。

中國人講“生生不息”，此“生生”循環往復，現世雖不應透支後世福祉，後世福祉卻也必然是基於現世。

氣候變暖源於一個科學問題。如果説，最初氣候變化在國際政治中只是作為一種政治正確的點綴，時至今日，氣候問題已然被高度政治化，成為國際政治的主流議題。**氣候談判的“政治性”在本次COP26中亦是顯露無疑。**本篇討論的氣候議題的幾個困局，追溯到根本，其實還是公平與正義的問題。目前，在西方大熱的“公正轉型”（just transition）概念，正是體現了一種平衡各方訴求、維護社會公正的美好願景。然而，如何去定義“公正”、又怎樣去實現“公正”，是擺在人類面前的共同課題。