劉繼同｜中國現代兒童福利服務體系制度化建設論綱_風聞

劉繼同｜北京大學衞生政策與管理系教授

中國現代兒童福利時代與兒童福利服務體系框架

現代普惠性的兒童福利和家庭福利是中國特色社會主義社會福利制度的重要組成部分。改革開放尤其是黨的十八大以來，中國兒童福利制度發生了全面轉型：政策目標由良好未來發展迴歸兒童福利現實狀況，兒童福利政策的性質由消極應對轉為積極預防，政策重點從兒童生存轉變為兒童福利，政策範圍由傳統狹隘的孤殘兒童領域擴大到現代以兒童為中心的所有領域，兒童福利制度由分散、分隔和碎片化戰略升級為綜合性、整合性、一體化建設，現代普惠性兒童福利制度呼之欲出。2018年“兒童福利”司成立兩年多來，國家層面初步形成了民政部門“困境兒童福利服務”、國家衞健委“婦幼健康服務”、最高人民檢察院“少年司法服務”的三元格局。2021年《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》又新增了“兒童與家庭”“兒童與安全”兩個領域。

兒童福利服務體系框架界定標準多樣，兒童為本、全生命週期和綜合性、制度性，是中國現代普惠性兒童福利制度體系框架最主要的界定標準。從歷史角度看，可以將兒童生存狀況劃分為傳統社會、社會轉型社會和現代社會三種類型；從國家發展角度看，兒童福利制度可以區分為發達國家、轉型國家與發展中國家三大類型；從兒童體質生長發育和年齡階段看，通常0~1歲是嬰兒期，1~3歲是幼兒前期，3~6歲是幼兒期，6~12歲是童年期，12~18歲是少年期。這意味0~18歲是廣義、標準的兒童少年期；從兒童生存發展狀況角度看，可以分為普通兒童、困境兒童、貧困兒童、破碎和單親家庭兒童、患病兒童、殘障兒童等類型；從兒童福利服務機構興辦主體角度看，可以分為公辦、民間、宗教慈善等類型；從兒童福利的服務形態角度看，可以分為實物、津貼金錢和設施服務等類型；從兒童福利的服務性質和功能角度看，可以分為支持性、補充性、替代性和保護性四類亞體系，均以維護兒童最大利益，滿足兒童身心健康成長需要為最高的政策目標。從兒童福利的服務範圍領域看，既有家庭養育關愛服務和醫療健康服務，又有基礎教育服務和職業技術教育，還有少年司法、家庭學校社會工作專業服務等多個領域，分別回應兒童不同需要。

整體而言，中國兒童福利服務體系框架界定標準還比較混亂，一些理念、政策和行政問題突出。一是劃分標準通常比較單一，缺乏綜合性和體系性。如民政部門困境兒童福利服務、衞健部門婦幼健康、最高檢少年司法服務體系之間似乎是“並列關係”，亟需發展總體性兒童福利理念。二是兒童主體地位不明確，缺乏以兒童為中心的理念。三是兒童年齡的政策界定存在多種標準，偏離18歲“國際慣例”和全球共識。四是當前兒童福利概念涵義狹窄、傳統，缺乏現代、廣義的兒童福利理念。五是兒童福利服務對象長期侷限於少量孤殘兒童等“困境兒童”，亟待建立以所有家庭、所有兒童為服務對象的“普惠性”兒童福利體系。六是現存兒童福利與家庭福利之間高度分隔。比如，存在單純兒童福利、兒童福利與家庭福利並列、以家庭福利為基礎的兒童福利、廣義兒童家庭福利四種制度模式。簡言之，中國主要是傳統、狹義、以少數孤殘兒童為主的單純兒童福利體系，亟需引入以兒童為中心、普惠所有兒童和綜合性的視角。

具體來説，中國兒童福利制度的服務對象主要由無家庭關愛照顧的孤兒、棄嬰和有家庭關愛照顧的普通兒童兩大類組成。無家和有家兒童經歷了截然不同的生長階段和生活歷程，其享受的福利服務也有所區別。從兒童福利制度的歷史起源來看，世界各國包括中國普遍都傾向於先保護棄嬰、孤兒，然後擴展到名義和形式上有家庭，但家庭實際和功能上難以發揮監護作用的“事實孤兒”，最後進入普遍性的惠及所有兒童的階段。其體現出兒童福利對象範圍由少數無家棄嬰、孤兒和有家的各類特殊、困境兒童，逐漸擴展到所有兒童的歷史發展規律。

需要指出的是，無家的棄嬰、孤兒數量和規模都較小，有家和普通兒童數量佔絕大多數。從無家和有家兒童福利服務體系的範圍內容，尤其是兩類兒童不同成長階段優先領域看，前者主要是“替代性”機構養育、照顧服務和家庭寄養、收養服務，後者主要是“家庭化”的關愛、照顧、保護服務，家庭福利是主體。從世界各國兒童福利服務體系的戰略重點和優先領域看，有家庭的兒童包括各類困境家庭和普通家庭的一般兒童，處於國家福利制度的最高端，反映出現代兒童福利制度發展的基本方向。換言之，無家兒童福利服務是傳統、少數、例外、非主流的服務，有家兒童福利服務是現代、普惠、常態、主流的服務。

兒童福利服務的範圍、內容、類型、結構、層次，也側面反映出兒童福利發展的現代化程度。中國現有的兒童福利理念、兒童福利對象、兒童福利機構、兒童福利設施、兒童福利服務體系範圍內容、兒童福利政策法律、兒童福利行政管理體制，以及兒童福利理論，均側重於傳統、少數、例外和非主流的無家（主體是棄嬰孤兒）兒童福利領域，難以滿足現代兒童福利制度建設緊迫的客觀現實需要。中國兒童福利的概念曾經歷過由大概念向小概念、由現代理念向傳統理念、由普惠向少數、由常態向例外、由主流向邊緣轉變的歷史性逆轉。改革開放以來，又出現由小概念向大概念、由傳統理念向現代理念、由少數孤殘兒童向所有兒童、由例外向常態、由邊緣向主流轉變的積極發展態勢。中國兒童福利制度全面性、結構性、體系性、歷史性的轉型和升級發展趨勢明顯，呼喚中國現代、新型的兒童福利理念。

遺憾的是，我國兒童福利的服務對象曾長期侷限於民政部門負責的棄嬰和孤兒，同時由於絕大多數棄嬰都是重病或重殘兒童，即“孤殘兒童”，民政部門主要通過建立專門性兒童福利院或綜合性社會福利院的方式，為孤殘兒童提供養育服務。在兒童福利院或社會福利院之外，面向全社會的兒童福利服務設施和機構數量極少，制定實施的有關兒童福利政策也屈指可數，《兒童福利條例》《兒童福利法》更是處於缺位狀態。2018年以前，民政部機關內仍無兒童福利處室設置，兒童福利行政處於邊緣地位。此外，這種傳統、以少數無家孤殘兒童為主的兒童福利制度現象也鮮有學者問津，相關研究成果長期匱乏。作為計劃經濟時代的產物，中國傳統、狹義、以少數孤殘兒童和福利機構養育為主的民政型兒童福利服務體系，已不太適應全面建設社會主義現代化國家的目標要求。

目前，這種傳統、狹義、以少數孤殘兒童和福利機構養育為主的民政型兒童福利服務體系範圍，基本覆蓋孤殘兒童由出生到墳墓的一生，主要包括：機構化的生活養育、患病兒童醫療照顧、殘障兒童康復服務、健全和殘障兒童家庭寄養、國內和跨國收養、適齡孤殘兒童類家庭養育、照顧和行為矯正、大齡孤殘兒童的職業技術教育和培訓、18歲以上和離院大齡孤兒住房保障、散居孤兒最低生活津貼，共計9個亞類國家兒童福利服務。整體來看，範圍有限，內容較為單薄。現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的社會性、國家性兒童福利服務體系，應該範圍更廣泛、內容更豐富，兒童福利服務對象覆蓋所有家庭，滿足兒童身心健康成長的各種社會需要，深刻影響父母、兒童、家庭成員從婚姻、家庭到老年的全生命週期，反映現代社會發展需要。具體來説，以家庭福利為基礎的兒童福利服務體系內容主要包括：婚姻家庭服務、母親嬰幼兒營養、兒童家庭養育和照顧服務、疫苗和保健服務、兒童醫療和健康照顧服務、0—3歲嬰幼兒早期發展和親子關係、家庭生活教育與健全人格培養、託兒所與幼兒園服務、小學教育和基礎教育、特殊教育與基本生活技能、初中教育、心理行為健康和良好生活習慣養成、兒童少年風險預防、危機干預和生命安全保障、少年司法和法律保護服務、支持家庭和支持照顧者服務，共14個亞類兒童少年福利服務，兒童、父母、家庭、社會和國家等多主體在其中都扮演着重要角色。

需要指出的是，在現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的社會性、國家性兒童福利理念下，同樣是殘障兒童羣體，他們的處境和接受的服務也明顯不同於在傳統的孤殘兒童福利體系下，因為不同兒童福利理念以及不同的福利制度體系直接影響兒童福利狀況。而且，現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的社會性、國家性兒童福利服務體系，是不斷發展變化的。這種發展變化狀況既反映民族國家兒童福利制度的特色和時代特徵，又反映兒童福利與家庭福利制度的發展規律，可以更好回應和滿足不同時代、不同年齡階段、不同性別兒童少年身心健康成長所需的不同服務。比如，中外兒童福利服務體系的歷史發展和優先領域存在某些普遍性的規律。有研究發現：8—14歲是女童遭受性虐待的高風險年齡段；重組、單親、流動、留守和貧困家庭是遭受性虐待的高風險家庭。再如，從懷孕到分娩，尤其是嬰幼兒時期，兒童營養、疫苗和婦幼健康服務最為重要。這也是各國高度重視優生優育、預防出生缺陷、婦幼健康和嬰幼兒童早期綜合發展的原因。又如，社會經濟發展和文明程度越高，0—3歲嬰幼兒早期綜合發展（ECD——兒童的體格、認知、情感、社會適應及語言等方面的綜合發展）地位越高；反之，早期發展地位越低，以棄嬰、孤兒、流浪兒童、事實孤兒、殘障兒童、患病兒童、感染艾滋病兒童、貧困兒童和貧困家庭兒童、留守兒童、流動兒童和各類困境兒童為主要服務對象的國家性兒童福利服務越重要。

改革開放40多年來，中國由傳統、狹義、以少數孤殘兒童和福利機構養育為主的民政型兒童福利服務體系範式，向現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的社會性、國家性兒童福利服務體系範式全面戰略轉型、結構升級的主客觀條件已經成熟，構建“以兒童為中心、家庭為基礎、社區為依託”的支持性和普惠型兒童福利體系成為時代主題。中外兒童福利制度的歷史經驗均證明：對於學齡兒童來説，國家性免費義務教育的時間越長，兒童發展的潛能越大，未來公民的綜合性素質越高，兒童福利制度的現代化程度也越高。世界各國兒童福利體系的框架範圍與優先領域，既取決於國家主流的兒童福利理念、兒童福利對象範圍、年齡結構，又取決於國家社會經濟的發展階段和水平。其中，婦幼健康、家庭福利、早期綜合發展、困境兒童特殊保護和義務教育服務是各國共同的戰略重點。

中國現代兒童福利服務體系的層次結構與地位作用

觀察中國兒童福利制度現代化程度與水平的最佳角度，是兒童福利制度框架的結構化狀況，其中，兒童福利服務體系結構的現代化程度是最主要的衡量指標。結構主義理論（Structuralism）的基本主張是，體系中每個部分都具有自身的功能作用，只有將每個部分放在整體和相互關係中進行考察才能準確地理解其意義。體系結構通常表現為比例關係，例如，從兒童福利服務對象構成角度看，我國兒童福利對象範圍長期侷限於棄嬰、孤兒、流浪兒童、感染艾滋病兒童、散居孤兒和事實孤兒，而農村留守、流動兒童和服刑人員子女等困境兒童近些年才進入兒童福利政策議程，普通家庭的正常兒童被排除在兒童福利的對象範圍外，缺乏以家庭福利為基礎的兒童福利體系。因此，如何通過工作福利、發放津貼和提供社會服務等形式對有需要的家庭進行幫助,支持家庭更好地承擔起“第一保護人”的職能，解決兒童保護問題，是當今時代的主題。

從兒童福利的服務形式看，我國孤殘兒童福利服務的主要方式是封閉性和相對單一的機構養育。兒童福利服務的目標、對象、範圍、內容、形式、手段、組織和專業服務人員構成等都比較單一。從兒童福利服務性質角度看，發達國家普遍建立了以預防為主、補救治療為輔、發展投資為方向的現代普惠性的兒童福利體系。這一體系存在鮮明的層次結構，由低級到高級、由封閉停滯到開放發展、由單一到多元、由傳統到現代，清晰反映了兒童福利制度現代化的發展階段與程度。

按照國家干預和兒童保護的時間順序，歐美兒童福利服務體系歷史發展進程中最早出現的服務是兒童救助，主要解決貧困兒童問題。家庭學徒制和機構養育照顧，主要解決各類困境兒童的生存、養育、照顧和監護問題。18世紀由宗教團體、慈善協會和某些公共團體建立的孤兒庇護所是較早的孤兒服務。19世紀以來，兒童家庭寄養和家庭收養服務日趨流行，永久性家庭收養安置取代了學徒制。19世紀末20世紀初，歐美各國普遍開展了廣泛的“兒童指導和兒童福利運動”，政府普遍提供強制性和義務教育性質的基礎教育。20世紀以來，歐美政府普遍開始關注對母親的經濟支持，以家庭為基礎的兒童福利體系形成。尤其是第一次世界大戰後，歐美各國政府大力發展兒童福利、健康和教育服務，現代普惠性的和以家庭為基礎的兒童福利制度框架初步形成。1935年以來，兒童福利服務成為法定服務，兒童法律保護、國家監護和國家親權體系逐漸形成。20世紀40年代以來，兒童與家庭福利體系趨於成熟，整合性、規劃性和系統性的發展趨勢明顯。20世紀70年代以來，歐美福利國家、家庭福利和兒童福利體系的改革方向是“社會投資國家”。簡言之，歐美發達國家兒童福利服務體系結構日益細化，功能由救助升級為發展和福利，範圍由最低級的貧困救助，擴大到學徒制式家庭養育、家庭寄養和收養、婦幼健康與支持母親等方面，這一歷史沿革清晰描繪了現代普惠性和以家庭福利為基礎的兒童福利服務體系的層次結構和普遍性發展規律。

現代兒童不是父母的“私有財產”，而是“國家的兒童”（Children of Nation），這也是現代兒童福利制度的最重要政治依據，反映了兒童與國家的關係。新中國成立以來，中國兒童少年工作制度目標始終定位為“培養社會主義事業接班人”。1986年12月3日，聯合國大會通過《關於兒童保護和兒童福利、特別是國內和國際寄養和收養辦法的社會和法律原則宣言》，明確規定家庭和兒童福利的四項原則：每個國家均應給予家庭和兒童福利高度優先地位，兒童福利要靠良好的家庭福利，兒童的第一優先是由他或她的親生父母照料，各國政府應確定其國家兒童福利服務是否充分並考慮適當的行動。可見，兒童是國家最重要的政治資產，國家是兒童福利制度建設責任主體，兒童福利是社會福利制度最基礎、最核心的部分，兒童問題和兒童福利制度的政治化本質，也決定了以家庭福利為基礎的現代兒童福利服務制度在國家發展中處於最高和最優先的戰略地位。

不言而喻，現代普惠性和以家庭福利為基礎的兒童福利制度的國家優先戰略地位，來源於兒童福利制度的基本職能——確保所有兒童身心健康成長，為國家發展培養未來的合格公民。在美好生活需要滿足、全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興中國夢的新時代，如何培養大批中國夢的“圓夢人”和社會主義事業接班人，是現代兒童福利制度最重要的任務。換言之，以家庭福利為基礎的現代普惠性兒童福利制度，既是全面建設社會主義現代化國家的社會前提，又是人民幸福和民族復興重要的現代社會福利制度基礎。中國現代兒童福利服務體系，應成為中國特色社會主義社會福利制度的建設核心之一。

如何建構中國現代普惠性兒童福利制度

黨的十九屆五中全會公報具有里程碑式的意義，其首次明確提出“以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”。這一論斷的意義還在於，將什麼是中國特色社會主義社會福利制度的問題，變為如何全面建設中國特色社會主義社會福利制度的重大問題。其中，建構現代普惠性兒童福利制度，涉及現代社會福利共識和兒童福利理念，現代社會福利理論，現代兒童福利和家庭福利政策法律，兒童福利與家庭福利行政管理體制，兒童福利、家庭福利與社會福利財政制度，兒童福利與家庭福利專業服務隊伍建設等議題。

第一，重構中國特色社會主義社會福利哲學和現代社會福利共識，弘揚社會主義核心價值觀，大力強化國家的社會福利主體責任，為以美好生活、兒童福利和家庭福利等為主體的社會福利實踐奠定思想基礎。中外社會福利制度的歷史經驗顯示：社會福利理念尤其是國家的社會福利哲學和社會福利共識，是現代社會福利制度發展的價值觀和哲學思想前提。對於為何現代、開放、多元社會必須發展現代社會福利制度，英國存在八種理論解釋：一是輝格黨的社會福利制度史的解釋模式，核心主張是支持“進步”和“改革”；二是實用主義的社會福利制度史模式；三是科層制；四是意識形態；五是共謀或陰謀論；六是資本主義；七是民主政治；八是最新的混合型經濟的社會福利制度史的理論解釋模式。顯而易見，前述八種福利制度史理論解釋模式主要是對資本主義福利國家與福利社會的總結，並不適合中國特色社會主義社會福利制度建設的實際，中國特色社會主義社會福利制度本身亦需要創新。其中，尤其需要解放思想、更新觀念，提高對兒童福利和家庭福利政治本質的認識，凸顯國家在兒童福利和家庭福利領域的主體責任，反映兒童養育、照顧、關愛、保護責任由家庭和父母的私人責任轉向社會責任和國家責任的發展規律。兒童福利的本質是國家責任，兒童不是父母的“私有財產”，而是國家最重要、最寶貴和最稀缺的“政治資產”和“政治財富”。

第二，樹立現代兒童觀，尤其是重構現代、廣義、普惠和以家庭福利為基礎的兒童福利理念，加強兒童福利與家庭福利基礎理論、政策、法律、制度研究等，為中國現代兒童福利與家庭福利制度建設奠定理論和實證基礎。兒童觀是指國家（主體是政治精英）、社會和大眾對於兒童的觀念、態度和認知的總和，由如何看待兒童與家庭、兒童與國家、兒童與社會等方面組成。兒童觀的歷史變遷與社會的政治、經濟、文化發展緊密關聯。兒童觀主要有政治學視角下的國家與兒童，經濟學視角下的經濟與兒童，文化學視角下的文化與兒童，哲學視角下的哲學與兒童四種。兒童觀的核心是如何看待兒童的本質，兒童觀和兒童福利理念的現代化程度，決定着兒童福利與家庭福利制度現代化的程度。如上所述，長期以來，中國流行傳統、狹義、以少數孤殘兒童和機構養育為主的民政型兒童福利理念，同時，由於兒童福利與家庭福利制度不發達，相關理論、政策、法律和制度研究匱乏。比如，“普惠”作為一種社會政策理念，涉及立法、分配、對象和籌資四個維度。儘管我國兒童福利制度建設正朝着普惠的方向邁進，但目前總體上還是一種補缺型的福利制度。而普惠性的涵義是全民性，普惠性兒童福利首先應將所有兒童都納入福利對象的範疇。因此，建議儘快創建“中國兒童福利與家庭福利研究會”，由民政部負責業務管理，進一步提高兒童福利服務的專業化水平。2018年民政部成立“兒童福利司”以來，兒童福利工作已經取得顯著成就，但由於現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的專業性兒童和家庭福利服務制度建設涉及多個部委、多個行業、多個專業，亟待搭建全國性、跨部門和多專業學科人員隊伍組成的國家級理論、政策和制度研究平台。

第三，社會福利哲學、社會福利共識、社會福利理論、現代兒童觀和兒童福利理念集中體現在《兒童福利法》，以及兒童福利服務體系的規劃設計和制度建設中。首先，《兒童福利法》的有無及其質量是衡量兒童福利現代化程度的標尺。遺憾的是，新中國成立以來，我國兒童福利領域的立法長期處於空白狀態，至今尚無兒童福利領域專門的法律和行政法規，這反映出兒童福利制度的邊緣性地位，以及兒童福利的“弱政治性”特徵。改革開放以來，國家先後制定《未成年人保護法》與《預防未成年人犯罪法》，並分別進行了修訂，但因缺乏現代兒童福利和國家主體責任理念，未成年人立法仍面臨未成年人保護責任稀釋困境、涉法涉罪未成年人保護處分措施缺位、困境兒童國家監護制度不健全三大法律難題，且預防立法匱乏，不利於從根本上改善兒童福利狀況。當下，構建具有中國現代普惠性兒童福利制度最緊迫的任務就是儘快制定《兒童福利法》。其次，1990年以來，國務院婦女兒童工作委員會辦公室先後編制實施了三個《中國兒童發展綱要》，它們成為兒童福利制度建設的指南。三個綱要實施期間，我國兒童福利事業取得諸多成就，如兒童福利機構數量增加、孤兒人數減少、殘疾兒童專業康復服務能力提高等。但不容忽視的是，我國兒童福利事業發展還存在較多問題，如城鄉間和區域間部分指標差距較大、學前教育質量亟待提高、兒童健康狀況仍面臨挑戰等。尤其是《中國兒童發展綱要》的核心概念還是中性和描述性的“兒童發展”，而非現代取向、政治屬性鮮明的“兒童福利”，也説明現代性兒童福利理念的匱乏。因此，筆者建議儘快將現有《中國兒童發展綱要》更名為《中國兒童福利服務體系建設綱要》，“名正言順”地推進中國特色現代兒童福利和家庭福利制度建設。此外，根據馬斯格雷夫和羅斯托經濟發展階段理論以及我國人口經濟社會發展戰略，我國適度普惠性兒童福利制度發展將要經歷三個階段，分別是初級階段（2010—2020年）、中級階段（2021—2030年）和高級階段（2031—2050年）。結合測算模型,依據每一階段兒童規模、福利需要和福利標準，有研究者初步測算出三階段的兒童福利支出規模。2020年時我國兒童福利支出估計為4572億元，約佔GDP的0.58%；2030年時將增加到14756億元~16315億元，約佔GDP的0.88%~0.97%；2050年時將進一步增加到91948億元~94044億元，約佔GDP的2.67%~2.73%，兒童福利支出相當於OECD國家2009年的平均水平（2.6%）。④為此，我國需要大力增加國家財政對兒童福利和家庭福利的資金投入力度，適時延長義務教育年限至12年。

第四，組建“國家兒童福利與家庭福利機構”，整合、重組國務院現有兒童福利服務行政管理體制、協調機制，大力發展兒童和家庭專業社會工作隊伍。儘管2018年民政部首次設置“兒童福利司”，歷史性地解決了兒童福利行政管理機構建設問題，但其實踐經驗説明，單純的兒童福利司既缺乏家庭福利視角，也未解決兒童福利體系碎片化和部門分割化問題，兒童福利制度建設質量亟待提高。按照現代兒童福利和家庭福利國家最優先戰略地位，建議一是考慮組建高級別“國家兒童福利與家庭福利機構”；二是將現有“國務院婦女兒童工作委員會辦公室”，更名為“國務院婦女兒童和家庭工作委員會辦公室”；三是在適當時候，將“國務院婦女兒童和家庭工作委員會辦公室”與“全國農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議”等予以整合，實現兒童與家庭福利的行政管理整合，進一步完善現代、普惠和以家庭福利為基礎的兒童福利制度建設。與此同時，大力發展兒童和家庭專業社會工作隊伍，形成以醫護、教師、律師、法官和社會工作者等為主體的多領域的專業性團隊，及時回應和有效滿足不同階段兒童身心健康成長的多樣化需求，為兒童身心健康成長和幸福美好家庭生活奠定專業社會服務基礎。相比較而言，醫生、教師、律師和法官等行業目前都有比較成熟的專業人員，唯獨社會工作者既是個相對較新和社會認同度較低的專業社會服務，又是亟需發展的專業社會服務領域。改革開放尤其是2006年以來，社會工作實務發展經驗證明：在現代多學科團隊建設過程中，專業社會工作者像醫療健康服務中的“全科醫生”，其他專業人員像“專科醫生”。這意味着社會工作者需要承擔更多的專業行政管理和協調工作，從而為其他專業人員提供更多的專業社會支持和輔助性服務。

基本結論與政策展望

中國特色社會主義社會福利制度建設，應成為新時代國家治理能力現代化的主題之一。現代、廣義、普惠、以家庭福利為基礎的兒童福利制度，是社會福利制度框架中最基礎、最關鍵、最重要、最優先和處於最高層次的亞服務體系。中國億萬兒童身心健康的成長和億萬家庭的幸福美好生活，是政治、經濟、社會、文化現代化，國家強盛、民族復興和社會和諧最重要的社會基礎。

傳統、狹義、非專業、以少數孤殘兒童和機構養育為主的民政型兒童福利體系長期停留在“維生和救助”最低層次上。與之形成對比的是，廣義、普惠、專業和以家庭福利為基礎的兒童福利制度範圍廣泛、內容繁多、層次結構分明，其政治性、法治性、國家性、財政性、福利性、社會化、專業性、以兒童為中心等制度化特徵鮮明，體現現代兒童福利制度的根本特徵。比如，政治性主要指兒童不是父母和家庭的私有財產，而是國家最寶貴、最重要和最稀缺的政治資源。法治性主要指在法治社會中，法治國家、法治政府和法治社會集中體現為“社會福利法治”。國家性主要指國家既是所有兒童和家庭的政治所有者，又是兒童家庭福利最主要的責任主體。財政性主要指兒童福利資金主要來自財政預算，兒童福利服務是最典型的國家性免費服務。福利性主要指兒童養育、關愛、照顧、保護和救助服務的本質屬性是“福利”。體系性主要指兒童福利服務涉及婚姻家庭、醫療健康、教育、法律等多個領域。社會性主要指兒童福利服務主要通過社會化服務方式，體現兒童養育保護的集體主義要求。

可見，在開放、多元、高風險的現代社會處境和新發展階段，原來傳統、狹義、非專業、以少數孤殘兒童和福利機構養育為主的民政型兒童福利服務體系，既不適應新發展階段和新發展格局的國家目標，也難以滿足人民對美好生活的期待，儘快實現由傳統兒童福利制度向中國現代兒童福利制度的戰略轉型與結構升級刻不容緩。中國特色社會主義社會福利制度，主體是中國現代兒童福利和家庭福利制度建設，已非傳統的“內政問題和社會問題”，而是重大的“全球福利外交問題”，是最為重要和最為優先的“國家政治問題”。

概言之，重構中國特色社會主義社會福利哲學和“社會福利共識”，樹立現代兒童觀，創新現代福利制度理論，制定《兒童福利法》，組建“國家兒童福利與家庭福利機構”，重組國務院現有兒童福利與家庭福利行政管理體制、協調機制，大力增加國家財政對兒童福利和家庭福利資金投入力度，將《中國兒童發展綱要》更名為《中國兒童福利服務體系建設綱要》，壯大兒童和家庭社會工作隊伍，創建中國兒童福利與家庭福利研究會，打造中國現代兒童福利服務體系，應該成為未來兒童福利發展最重要的國家戰略。