研究 | 全球氣變議程中“最受傷”的印度到底應該怎麼辦？_風聞

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內容提要  

莫迪執政後，印度政府對外宣稱將推行世界上最大規模的可再生能源發展計劃。該計劃的推出緣於經濟增長需求、能源安全訴求、政治利益需要等多重動因。2015～2017年印度政府已對該計劃的目標進行了數次修訂、提升和細化。**總體而言，印度的可再生能源計劃實施以來取得了一定成效，但距其目標仍有較大差距，**且存在諸如體制、資金、土地、技術、基礎設施、行政能力等一系列制約因素。目前，印度尚未採取系統解決這些制約因素的有效措施，**可能導致該發展計劃目標無法按期實現。**由於可再生能源在總體能源消費中的佔比較低，**即便計劃目標能夠實現，對國家能源安全的保障作用有限，因此印度的能源困境仍將長期存在。**南亞研究小組特此轉載本文，供讀者參考。

關鍵詞：印度  可再生能源  能源安全  投資風險

圖源：Business Standard

**作為經濟增長強勁、能源需求旺盛的新興經濟體，印度近年來的能源短缺問題日益突出，能源對外依賴度不斷加大，其能源安全難以得到保障。**2014年莫迪政府上台後，陸續推出宏大的可再生能源發展計劃及擴張計劃，藉此也多次表態要與世界其他國家攜手共同應對氣候問題。雄心勃勃的發展目標、一定的早期成果、高姿態的對外宣傳，似已描繪出印度可再生能源發展“繁花似錦”的前景，引起了國際社會的多方關注，學界的相關研究也逐漸增多。印度國內學者認可太陽能發電是印度可再生能源的重要發展方向，他們關注的主要問題包括印度可再生能源的發展態勢、生產運營、實際應用、行業政策的影響等，中國、美國和澳大利亞等國學者更多是從國家或區域層面對印度可再生能源發展的融資、國際合作等問題進行了討論，但迄今較少有研究聚焦於莫迪政府可再生能源發展計劃的成效與制約因素。事實上，莫迪政府的可再生能源發展計劃是其經濟改革的組成部分，該計劃的實施與進展將對印度的經濟、社會發展產生重要影響。本文將重點分析莫迪政府可再生能源發展計劃的動因、政策目標、實施情況以及制約因素，以期客觀認識印度可再生能源發展計劃及其影響，為中印能源合作提供研究參考。

**一、**莫迪政府可再生能源發展計劃的內容與目標

2014年9月，莫迪政府推出“印度製造”（Make in India）計劃，宣稱要將印度打造成為全球製造業中心。但是，能源是工業發展的血液，**能源短缺是制約製造業發展的最大障礙之一。**根據印度國家電力部的能源年度報告，印度的能源短缺情況長期存在，最嚴重時該國的能源短缺率高達11.1%（2009年）。**可以説，印度幾乎所有邦都面臨着能源短缺問題。**莫迪政府深知，倘若能源供應難以保障，國際地緣政治局勢動盪及國際能源市場供求變動的任何不確定性因素，都有可能影響印度的經濟發展和社會穩定，因此提出要大力發展以風能、太陽能為代表的可再生能源，減少對傳統化石能源的依賴。2015年以來，莫迪政府對可再生能源發展目標進行了數次細化和調整。**從三年間不斷加碼的目標來看，莫迪政府的理想可謂非常遠大。**值得一提的是，2015年6月，莫迪政府提出可再生能源裝機容量將在2022年前達到175吉瓦，相當於2014年總裝機容量32吉瓦的5倍之多，其中太陽能將達到100吉瓦（光伏60吉瓦，屋頂太陽能40吉瓦），另有風能60吉瓦，生物能10吉瓦，水能5吉瓦（見表1）。**在該計劃中，僅太陽能的發展目標值就是上屆政府的尼赫魯國家太陽能計劃的5倍。**在各項可再生能源中，印度政府寄予厚望的是太陽能，太陽能裝機容量到2022年將是現有容量的588%，將增加83吉瓦，增長規模三倍於位列第二的風能，而風能也將增長27吉瓦，將達現有規模的182%。2015年年底巴黎氣候變化大會上，莫迪提出“世界必須轉向太陽以驅動我們的未來”，並計劃在2030年前將印度碳強度在2005年的基礎上減少約33%-35%，電力來源為非化石燃料發電的佔比達到40%。

2016年12月，印度政府發佈了《國家電力計劃草案》（Draft National Electricity Plan），進一步明確印度“十三五”（2017-2022）和“十四五”（2022-2027）期間的可再生能源發展規劃，並對既定目標做了細化（見表1）。該文件顯示，印度“十三五”期間將新增可再生能源裝機容量115吉瓦，2022年前非化石發電裝機容量將達46.8%，2027年前將達56.5%；印度所有可再生能源的發電容量將在2027年前達到275吉瓦，其中，水能發電將達72吉瓦，核能發電將達15吉瓦。也即，印度“十三五”期間計劃新增可再生能源容量115吉瓦，“十四五”期間計劃再新增100吉瓦。

2017年11月印度政府發佈《可再生能源發展三年規劃》，再次提升了發展目標，宣佈到2022年可再生能源裝機容量將達200吉瓦（原定目標為175吉瓦，調整後增加了14.3%）；未來三年印度將新增太陽能和風力發電超過110吉瓦（見表1）。具體進度設計為：2018財年完成太陽能16.4吉瓦，2019、2020財年分別新增30吉瓦；2017財年風力發電完成4吉瓦，隨後兩個財年每年再新增10吉瓦；同期新建5吉瓦的海上風電項目，並計劃建設風力與太陽能混合發電項目。

從現實情況看，截至2017年12月31日，印度可再生能源裝機容量只有62.85吉瓦，若要實現2022年200吉瓦的目標，今後5年的年均增長率必須達到40%以上，即需要每年新增裝機容量約27吉瓦，這相當於2014年3月至2017年12月期間總的新增裝機容量。

二、莫迪政府可再生能源發展計劃的動因與訴求

莫迪政府積極推動可再生能源發展計劃，存在經濟增長、能源安全、國內政治需求等多重動因。

**（一）**經濟增長需求

**印度推進可再生能源發展計劃，源於傳統能源稟賦及生產無法適應印度經濟增長需求的現實。**莫迪政府大力推行可再生能源計劃，首先是基於本國貧乏的自然資源稟賦考量而不得已實施的舉措。印度擁有全球22%的人口，卻僅擁有全球6%的能源儲量，傳統能源中的煤炭資源相對豐富，但石油、天然氣儲量非常貧乏：該國煤炭資源約佔世界儲量的8.3%，但發熱量低於4800卡的煤炭產量佔比高達70%以上；該國的煉焦煤極為稀缺，主要以中等品質焦煤和半焦煤為主，優質煉焦煤儲量僅佔焦煤總儲量的15.8%。**此外，印度的石油、天然氣儲量都不到全球儲量的1%（見表2）。相比而言，印度的可再生能源資源卻相當豐富。**從太陽能資源來看，該國大部分國土常年擁有250-300個晴天，約3000個小時的太陽輻射，每年接收到的太陽能輻射能量大約有5000萬億千瓦時（kWh），大部分地區每平方米每天可接收到4-7kWh。此外，印度屬熱帶季風氣候，三面環海，風能資源也非常豐富。2016年印度國家風能協會（NIWE）對該國風電潛力的最新估計為100億瓦時、302吉瓦。為了利用印度7600公里海岸線的海上風能，印度政府還專門發佈了國家海上風電政策。

**同時，印度傳統能源生產能力不足，產需缺口逐年增大。**回顧印度近十年的能源生產情況，其煤炭、石油、天然氣的生產量均低於消費量。生產總量在2010-2013年稍有回落，其餘年份則呈現增長態勢，然而供需缺口有增無減，2017年產需缺口達334mtoe，約為2008年缺口（150mtoe）的223%（見圖1），生產量只能滿足51.8%的能源消費量。

**當然，印度的經濟發展與結構轉型也擴大了對能源的需求。**根據《BP世界能源統計》2018年6月發佈的數據顯示，2017年印度一次能源消費量居世界第三位，佔到了世界消費總量的5.6%；其一次能源消費增長率遠高於世界平均增長水平，達4.34%（見表3），消費增量則排名全球第二，佔全球總增量的比例高達12.41%（見表4），顯示出強勁的能源消費增長勢頭。而據國際能源署（IEA）預測，印度的能源消費在2040年還將翻番。儘管印度一次能源消費總量增長迅猛，但其人均能源消費量卻處於世界較低水平。本文根據相關數據計算了近十年印度和世界人均一次能源消費量，2017年世界人均一次能源消費量為1.79toe/人，而印度僅為0.56toe/人，不足世界人均水平的三分之一（見圖2），可見該國的人均能源消費仍有較大的增長空間。

**印度政府的可再生能源發展計劃也是為了謀求經濟可持續發展目標的實現。**在印度的能源消費結構中，煤炭佔比長期高於50%，其中2017年為56.26%，比2016年的56.90%略有下降，這得益於可再生能源的快速發展。眾所周知，煤炭的大量消費會帶來不容忽視的環境問題。2017年印度碳排放量居世界第三，全球有7.0%的碳排放量來自該國。2015年年底的巴黎氣候變化大會上，印度遞交了應對氣候變化的計劃書。作為發展中國家，儘管印度認為在應對氣候變化問題上歷史碳排放大國（發達國家）必須發揮主要作用，但在巨大的能源短缺壓力下，印度也只能承諾發展可再生能源降低碳強度，以換取發達國家的財政支持、技術轉讓和能力建設援助。

**（二）**能源安全訴求

**由於稟賦、生產等限制使得印度的國內能源供給遠不能滿足消費需求，供需之間越來越大的缺口迫使印度只能長期依賴進口解決能源短缺問題。**2011年以來該國的石油進口比重已超過80%，煤炭和天然氣的進口比重也超過了30%（見表5）。國際能源署預測，到2040年印度進口原油將增長至720萬桶/日，對外依存度將超過90%。2016年印度GDP（美元現價）為22635.23億美元，能源淨進口額達616.33億美元，約佔GDP的2.72%。高比例的能源進口給印度帶來很大的經濟負擔，而高度依賴進口也凸顯了印度的能源安全問題。

**20世紀七八十年代的兩次世界能源危機令印度政府心有餘悸，並深刻認識到能源自力更生的重要性。**1981年印度成立額外能源委員會（Commission for Additional Sources of Energy，CASE），開始統籌規劃發展非常規能源以減少對石油的依賴。該委員會負責在科學技術部內協調與加強新能源和可再生能源的研發、制定發展政策及落實執行等事務。1982年印度政府還在CASE的基礎上成立了非常規能源機關（Department of Non-conventional Energy Sources，DNES）。1992年DNES升級為非常規能源部（Ministry of Non-Conventional Energy Sources，MNES），為可再生能源的開發和利用提供了進一步的動力。2006年該部門更名為新能源和可再生能源部（Ministry of Newand Renewable Energy，MNRE）。儘管印度政府對發展新能源和可再生能源的重要性、緊迫性有着清醒的認識，但截至2014年，這一領域的發展並不穩定，也缺乏政府強勢的、持續性的主導及相對穩定的政策支持。

**（三）**政治利益需要

**通過發展可再生能源促進經濟社會發展，同時爭取民心，是莫迪在古吉拉特邦獲得的成功治理經驗。**莫迪在古吉拉特邦執政的13年間，採取多種措施，包括髮展可再生能源保證電力供應，在該地區建成超過900兆瓦的太陽能發電，**使得該邦成為印度唯一一個幾乎不斷電的地區。**除了期望將古吉拉特經驗複製於整個印度，莫迪政府大力發展可再生能源也不排除政治利益的驅使。**第一，期望以此吸引選民並拉選票。**印度缺電狀況嚴重，迄今仍有近8.4億人依靠傳統生物質能來滿足他們的能源需求，約7400萬農村人口未能使用現代照明系統，約有8100萬家庭無電可用。2014年莫迪在競選中承諾“365x24小時不間斷供電”，獲得了飽受缺電之苦的選民的熱烈支持，發展可再生能源也因此成為莫迪上台後的主要施政目標和爭取選票的重要工程；第二，以可再生能源發展的長期性及項目的宏偉性凝聚民心，藉此推動改革。

除了謀求國內政治利益，莫迪對自身在國際舞台的定位也是志向高遠。**第一，通過在國際社會大張旗鼓宣傳可再生能源發展計劃，印度期望將自己塑造成為追求可持續發展、關注環境的負責任大國，同時凸顯莫迪個人改革者的光輝形象。第二，將可再生能源發展計劃作為對外高調宣傳的資本，期望增強印度在全球治理領域的國際話語權。**2015年11月巴黎氣候變化大會期間，印度聯手法國發起成立國際太陽能聯盟（International Solar Alliance），2018年3月11日，兩國首腦在新德里舉行的峯會上正式宣佈啓動國際太陽能聯盟，印度儼然已是該聯盟中舉足輕重的角色。此外，莫迪在2017年金磚國家領導人廈門峯會、2018年世界經濟論壇達沃斯年會等國際場合，多次談及印度正在進行的宏偉的可再生能源發展計劃，呼籲保護環境，應對氣候變化。總體來看，“可再生能源發展大國”的光環已經令印度在國際融資和國際能源合作中獲得了更多機會，也使其在相關國際事務中增強了話語權。

三、莫迪政府可再生能源發展的成效

在莫迪政府的大力推動下，印度的可再生能源尤其是太陽能和風能發電持續發展，取得了一定的成效。

**首先，印度可再生能源裝機容量發展良好。**2016-2017財年，印度新增可再生能源裝機容量首次超過了常規能源。截至2017年12月31日，印度已實現在運併網可再生能源裝機容量62.85吉瓦，其中超過一半容量來自風能發電，其次是太陽能發電，小型水電（≤25兆瓦）、生物質能及垃圾焚燒發電等其他技術電力產量佔較小份額（見表6）。對比2014年3月的數據可知，截至2017年12月，印度可再生能源裝機容量無論是絕對增長量還是增長比例，增幅最多的都是太陽能，其次是風能。太陽能發電裝機容量從3.7吉瓦增長至17.05吉瓦，增長約360%（見表6）；風能裝機增量絕對值接近太陽能，由於原有基數較大，因此增幅並不顯著。

莫迪曾於2015年8月15日承諾：“在未來的1000天內，18500個村莊將會通電……” 2017年5月，上述未通電的村莊已有13511個擁有了光明。在世界銀行的獲取電力便利性指數排名中，印度由2015年的第99位上升至2017年的第26位。與此同時，印度可再生能源產業近幾年發展迅速，正在成為世界能源轉型的重要推動力量。據21世紀可再生能源政策網絡（REN21)《2018可再生能源全球現狀報告》顯示，截至2017年年底，印度排名全球可再生能源（不包括水電）總裝機容量第四位，前三位是中國、美國、德國。其中，集中式光熱發電、風能和生物質能發電裝機容量位居全球第四位（見表7）。此外，從可再生能源新增裝機容量角度看，2017年印度在水電、太陽能光伏、太陽能熱水方面排名全球第三位，風能排名第五位，增長非常明顯（見表8）。

**其次，印度可再生能源發電量總體增長，但發電佔比增幅有所下降。**在過去的十年間，印度可再生能源發電量總體增長，年均增長率為7.45%，2017年可再生能源發電達到了232.07太瓦時（TWh）。從圖3可見，印度發電總量呈持續上升態勢，其年均增長率為8.96%。可再生能源發電量總體增長的同時發電佔比卻出現小幅下降，由2008年的16.77%下降至2017年的14.71%，這一方面是由於可再生能源本身發展有所波折，在2008年、2012年、2015年發電量甚至出現同比減少的現象，另一方面是由於能源消費總量快速增加，傳統能源發電量持續且明顯增長，可再生能源發電量的增長率低於發電總量增長率（見圖3）。

**再次，印度在非重點發展方向的小水電和生物能方面進展不錯，但在重點項目的風能、太陽能上的發展則令人擔憂。**截至2017年12月31日，風能目標完成超過了一半，太陽能發展目標卻只完成了17.05%（見表9）。值得注意的是，2022年發展目標中100吉瓦的太陽能包括60吉瓦集中式太陽能和40吉瓦的屋頂太陽能，但根據印度《經濟時報》的消息稱，屋頂太陽能計劃已陷入困境，截至2018年3月，印度全國屋頂太陽能裝機容量僅為1.06吉瓦，較之2022年40吉瓦的目標，其完成率僅為2.65%，餘下的約39吉瓦的屋頂太陽能需要在四年內完成，這顯然是個非常艱鉅的任務。另據國際能源署預測，印度2030年發電量為2848太瓦時，若屆時印度能夠實現可再生能源發展目標，40%的發電量應來自可再生能源，為1139太瓦時。2017年印度可再生能源發電量為96.4太瓦時，若以此計算，要達到目標，可再生能源發電量還需提高十倍以上。總體而言，印度可再生能源裝機容量目標目前完成約三分之一，剩下的三分之二工程量需在五年內完成。若仍以目前的進度繼續推進，印度將很難如期實現其預定目標。

四、莫迪政府可再生能源發展的制約與挑戰

彭博新能源財經2017年6月發佈的《2017年新能源展望》顯示，2017-2040年，預計全球新增可再生能源發電投資總額7.4萬億美元，印度的可再生能源機會將達到6000億美元。**如此龐大的行業發展規模，需要堅定的政治意願、高效的政府管理、完善的法律法規來達成實現。**儘管莫迪政府在可再生能源領域採取的措施和行動凸顯了其改革決心，也取得了一定的成效，**但必須認識到，並非擁有願望、決心及姿態，便可以鑄就如此巨大的工程。**印度可再生能源發展除了受政府行政效率低下、貪腐等積弊影響之外，還存在着諸多制約和挑戰，這為目標的如期實現增加了諸多不確定性。

**第一，能源多頭管理，缺乏協同效應。**目前印度政府擁有五個部門與能源業務相關，分別是電力部（Ministry of Power）、煤炭部（Ministry of Coal）、石油及天然氣部（Ministry of Petroleum and Natural Gas）、新能源與可再生能源部（Ministry of New and Renewable Energy）、原子能部（Department of Atomic Energy）。新能源及可再生能源部是印度政府對所有與新能源和可再生能源有關的問題進行管理的部門，主要目標是開發和部署新能源和可再生能源，以補充能源需求。但其他政府部門業務也涉及能源政策，多部門各自為政，業務存在重疊、交叉或空白，難以彼此充分深入協調溝通，較難產生一致、持續且全局有效的政策。以可再生能源的併網問題為例，風能、太陽能等具有間歇性，受自然環境及天氣影響較大，其併網應與火電、水電等能快速啓動的能源統一設計，不同來源的發電佔比需保持一定比例並可進行實時動態調整，方能保證整個輸配電網絡的穩定性和電網的平衡功率。然而，目前僅在新能源與可再生能源部內部，不同種類的可再生能源尚且未能完善協調平衡發展，整個供配電系統的全局協調更有待時日。

**印度政府已意識到這個問題，並採取了相關措施。**據印度《經濟時報》2017年7月13日報道，印度政府計劃成立國家能源政策審查委員會，在莫迪的親自領導下推進實現能源獨立。**這個最高級別的指導委員會將由能源相關部門的部長組成，由印度政府智囊團——改革印度國家研究院（National Institution for Transforming India, NITI Aayog）提供服務。**改革印度國家研究院的一位高級官員表示，“該政策的設想是至2040年，對多部門進行干預措施，如此一來，我們需要對政策的監督實施制定長期安排。”他還補充，這個方案的提出是為監督國家能源政策，同時協調不同部門的工作。

**第二，融資投資不足，土地徵用困難。**根據國際能源署的預測，印度至少需要投資1350億美元才能滿足居民的基本用電需求。美國斯坦福大學能源研究所2017年10月發佈的研究報告認為，印度要實現2030年40%發電量來自可再生能源的目標將需要約1890億美元的資金，目前仍存在很大的資金缺口。**然而，一方面，印度政府財政負擔大，預算有限。**2018-2019財年，印度財政預算赤字約為GDP的3.3%，之前的2017-2018財年及2016-2017財年，這一數字均為3.5%，印度政府致力於減少長期存在的預算赤字，但可再生能源計劃規模擴大使得政府對新能源的補貼增加，加大了財政負擔。同時，因印度石油進口依賴度較高，國際油價近年來逐步回升尤其是進入2018年後的大幅上漲更加重了印度的財政壓力。

**另一方面，印度又存在着融資渠道單一、中小企業投資不足、政府政策不完善等問題，使得該國可再生能源項目的融資成本高於美歐的類似項目，融資成為長期存在的難題。**2017年，從印度國內對可再生能源的實際投資情況看，並不樂觀。印度智庫發佈的《2017年煤炭和可能再生能源投資分析報告》指出，印度大多數國有銀行和金融機構仍繼續為煤電項目提供融資服務，且在煤電項目上的投資多於對可再生能源項目的投資。2017年，全印度煤電項目共獲得貸款93.5億美元，可再生能源獲貸款總數僅為35億美元。國有銀行對煤電項目的投資多於可再生能源項目，私人金融公司在可再生能源項目上的投資比煤電項目多。從全球可再生能源投資情況看，升勢趨緩。REN21《2017可再生能源全球現狀報告》的數據顯示，全球新能源與可再生能源投資在2016年大幅下降15.17% ，由2015年的3122億美元下降為2016年的2416億美元；2017年雖止住跌勢但僅小幅回升，為2798億美元，僅增長2.19% ，給印度的資金需求帶來了更大挑戰。2017年，印度新能源與可再生能源投資約為109億美元，比2016年的137億美元下降了20%，印度可再生能源投資增長乏力顯而易見。

比資金問題更難解決的問題是可再生能源項目對土地的需求。印度人口密度較高，法律法規冗多複雜，政府執行效率低下。這意味着政府在規劃用於可再生能源項目的土地時需要考慮更多的因素，土地的位置要具備發展相應可再生能源的自然條件，也要避讓居住、生產用途、生物多樣性保護等性質的用地。**以太陽能為例，**印度政府需要在全國選擇多個專門的區域來建設太陽能電站，而且需要選擇日照輻射條件較好的地區，同時要避開霧霾嚴重的地區，因為霧霾會削弱對太陽能的吸收。以美國國家可再生能源實驗室（NREL）的數據為參照，1兆瓦的太陽能光伏發電需要大約7.6英畝的土地，1兆瓦的太陽能熱電發電需要大約10英畝的土地。截至2017年12月31日，印度已完成的太陽能裝機容量為17.05吉瓦（見表6），以2022年太陽能發電裝機容量100吉瓦的目標估算，至少還需要63萬英畝的土地，要獲得這些土地並非易事。在印度，土地屬於私有財產，政府擁有的土地非常有限。2015年4月，莫迪政府系列經濟改革措施之一的《徵地法案修正案》提交上議院表決，核心內容是工業走廊、基礎設施等項目建設徵地不必按原有的“80%土地擁有者同意”執行，直接進行市價補償。這遭到了以索尼婭·甘地和拉胡爾·甘地為首的國大黨的抗議，理由是“保護農民耕地”。新徵地法遭遇重重阻撓，莫迪政府只能退而求其次，尋求其他妥協的臨時性的解決方式，包括頒佈行政法令將徵地法案的執行權下放給各邦以繞過上議院，但只有少數邦真正進行了改革。由於徵地法改革受挫，致使大規模太陽能發電所需的大量土地無從獲取，這將不可避免地對太陽能發電項目的推進產生不利影響。

**第三，工業基礎薄弱，生產能力欠缺。**印度缺乏完整的現代工業體系，工業基礎落後，太陽能產業中從上游多晶硅、硅片、電池，再到後續的組件及配套的輔材，都盡顯印度本土生產能力的薄弱，絕大部分只能依靠進口。**同時，由於自身的技術安裝、項目建設、運營管理力量不足，太陽能園區項目建設工程也需要大量承包給外資。**印度太陽能行業諮詢公司發佈的《印度太陽能地圖（2016年版）》顯示，2016年印度前10家組件供應商有8家來自中國，2015年這一數字為4家，由此可見，參與印度新能源市場的中國企業越來越多。根據馬克姆資本集團（Mercom Capita Group）近期發佈的研究報告顯示，2016年4月至2017年1月，印度進口太陽能設備價值21.7億美元，但同期出口卻只有約0.6億美元，中國設備佔印度設備進口的87%，達19億美元。

**同時，莫迪政府推出的“印度製造”計劃首批25個重點產業雖然包括可再生能源產業，然而其發展不僅取決於政府的政策導向、資金投入、執行能力等，更與整個現代工業體系的發展和突破密切相關。**任何一個產業的形成、發展及突破都具有長期性、積累性、突破性和系統性，需要堅實的技術積累和完善的產業配套，需要優良的基礎設施承載原材料及產品的高效運輸，需要低成本的能源支撐和助推，需要訓練有素並能自由流動的勞動力，需要完整的技術工人培訓體系及全方位的工程師培訓體系，需要具有強大執行力的高效的政府。而印度複雜的税制、徵地難題、落後的基礎設施、官僚機構的貪腐及缺乏效率、種姓制度等都束縛了製造業的發展，制度改革和經濟改革仍是長路漫漫。

**第四，輸配電網落後，電價機制扭曲。**印度輸配電基礎設施落後，2005-2014年，輸配電網絡的傳輸和分配功率損耗平均約為25%（2014年的統計數據為19.42%），而發達國家的功率損失不到10%，如美國為6%，日本為4%。在過去的二十年中，對輸配電網絡的投資未能與發電裝機容量的增加相匹配，過時的電力輸配網絡無法覆蓋所有農村地區和城市貧民窟。大規模發展的可再生能源發電，由於儲能技術的限制及糟糕的電力基礎設施無法及時儲存及併網輸送。印度電網公司運營超過14萬電路公里的傳輸線路，延伸到全國大多數地區，由北部、南部、東部、西部及東北部5個大區電網組成，各區域電網中又包括不同的邦電網。1991年東部和東北部電網實現交流同步互聯。2003年西部電網與東—東北電網聯通，2006年北部和東部電網聯通，2013年來楚爾與索拉普之間的輸電線聯通，標誌着南部電網與其他四個地區電網已階段性完成全國聯網，覆蓋了大多數人口。然而，截至2017年11月，電網區域之間仍未實現完全互聯互通。2015年，印度電網公司向亞洲開發銀行貸款10億美元打造綠色能源走廊，該項目將連接已有電網，並擴展至南部缺電嚴重地區，使得可再生能源發電能力充足的地區如泰米爾納德邦可將多餘電力輸送到其他地區。不過，綠色能源走廊項目的建設進度遲滯，未能滿足有“太陽能邦”之稱的泰米爾納德邦可再生能源發展的需求。泰米爾納德邦2016年首次出現了“棄風棄光”現象，而那些缺乏可再生能源資源需要購買額度的地區也無法通過電力網絡向其他邦購買。

**與此同時，印度零售電價是由各邦的電力監管委員會制定的，選舉時地方政府為取悦選民，往往承諾不漲電價甚至為大量貧困用户免費供電，導致終端電價低於發電成本。**電力企業普遍虧損，且越生產越虧損，違背供需關係，脱離市場現實。印度電價扭曲下的供應短缺問題從根本上來説是由於各地方邦電力公司的運營被邦政府左右，而邦政府是由當地選民所選出，他們的政策必定要為贏得選票服務，而不會顧及國家的整體利益。由於售電價格長期低於成本，各邦電力企業財務虧損需依賴於政府的補貼，所以更聽命於邦政府。惡性循環帶來一系列惡果：首先，無力進行正常的設備維護、升級和擴容，高比例的綜合輸電配電損失情況長期存在；其次，低價供電在某種程度上擴大了無節制的用電浪費現象，電力供應短缺問題更加嚴重；最後，各邦配電公司面臨嚴重財務虧損，根本沒有滿足可再生能源購買義務（Renewable Purchase Obligation，RPO）的動力，也沒有購買可再生能源證書（Renewable Energy Certificates，REC）的能力。由於各邦可再生能源發展水平懸殊、缺乏有效的管理等原因，印度的可再生能源配額制實施效果差強人意。

**總體來看，能源涉及三個方面的主要成本：發電設施成本，**包括土地、設備、施工、運營、維護等成本；**併網成本，包括覆蓋全面的、穩定的輸配電網絡；儲能技術和設施。**對於整個電網系統的平穩性來説，可再生能源特別是太陽能和風能的間歇性相當於採用傳統化石能源發電時產生的系統故障，而且更加頻繁，保障輸配電平穩均衡所需的系統成本將因可再生能源比例的增加而大幅增加。若要實現可再生能源發展目標，印度是否已做好2022年40%的能源來源於可再生能源，且電力能夠上網並穩定、可靠地傳輸到用電節點並擁有相應的軟硬件準備？答案目前是否定的。

**第五，利益團體分歧，行政能力不足。**2017年7月21日，印度商工部反傾銷局發佈公告，稱應國內產業申請，決定對來自中國大陸、中國台灣地區和馬來西亞進口的光伏電池及組件發起反傾銷調查。印媒稱，2018年1月5日印度保障措施總局（DGS）建議在200天內對進口太陽能電池（無論是否組裝成模塊還是電池板）徵收70%的保護税，因為“印度進口數量越來越大，並且進口條件會對國內製造業造成或可能造成嚴重傷害”。目前，印度政府尚未對此案做出最終裁決。**由於大部分產品來自中國，這一對太陽能產品徵收重税的措施實則指向中國。印度一方面不得不依靠中國高性價比的產品和先進的技術來發展太陽能產業，另一方面卻意欲釜底抽薪，割斷或減少與中國的合作。這種簡單、粗暴的保護主義措施會損害印度的自身利益，遭到了印度國內太陽能下游發電企業的反對。**此案例深刻反映出印度國內少數幾家太陽能電池板生產商與發電企業之間尖鋭的利益紛爭與矛盾，生產商希望電池板價格高企以追求高額利潤，而發電企業希望電池板價格低廉以降低發電成本。印度國內不同利益團體之間的矛盾和鬥爭，也是莫迪政府推行改革措施的主要障礙。**有學者指出，印度政府在制定發展戰略時，雖然具有突破時代侷限的“遠見”，但在政策實施中卻存在極大的妥協性和行政能力不足。**在來自國內少數利益團體和反對政治勢力的壓力下，妥協和讓步是莫迪政府不得已的選擇。

結論

基於以上研究，本文認為：**首先，**印度發展可再生能源計劃有着多重動因，既是順應全球能源結構轉型趨勢、緩解環境壓力、尋求可持續發展道路的主動作為，更是在經濟增長對能源的強大需求下被動應對能源短缺問題、緩解能源安全威脅、努力突破能源困境的無奈之舉，同時也是網羅民心、推動改革、塑造個人改革者的形象、謀求國際話語權的政治手段；**其次，**印度的可再生能源計劃自啓動迄今取得了積極進展，但與預定目標相比整體完成度並不高。客觀而言，印度要在預定時間內完成所有目標任務難度很大；**再次，**印度的可再生能源發展中仍然存在體制、資金、土地、技術、基礎設施、行政能力方面的一系列制約因素，目前並未觀察到系統完善解決這些制約的有效措施，這將可能進一步增加可再生能源計劃如期完成目標的難度；**最後，**即使印度按期順利實現了預定目標，但由於可再生能源在能源消費中的佔比較低，不可能滿足全部能源所需，對能源安全的保障作用有限。因此，在能源領域的技術創新未取得重大突破之前，印度的能源短缺問題仍將長期存在。

綜上所述，印度可再生能源發展計劃可能並不如莫迪政府所宣傳的那樣前景無限，相反，還存在諸多的制約因素和發展困境。中國相關企業應該謹慎評估和理性開展對印度該領域的投資和貿易活動，切忌因為這一計劃的宏大表象而對印度可再生能源市場的規模與機遇過於樂觀，甚至做出錯誤的投資判斷。

本文選自《南亞研究》2018年第3期

原標題為《印度莫迪政府可再生能源發展計劃：動因、成效與制約》

作者金莉蘋為雲南大學發展研究院博士研究生

本期編輯：陳安瀾 王嬌楊