段嘯林：中國稀土戰略的調整及其對世界市場的影響_風聞

作者：段嘯林（香港中文大學（深圳）全球與當代中國高等研究院助理教授。）

來源：大灣區評論  

稀土素有工業“黃金”和“維生素”之稱，被廣泛應用於新能源、智能製造、新興材料等產業，其戰略意義對國家發展和國際競爭不言而喻。鑑於稀土資源和產業的重要地位，近年來政府出台了多種政策推進產業治理和轉型。我國稀土戰略的調整，對世界市場產生了較大影響。

稀土礦元素（圖源：中國地質調查局）

**稀土作為一種重要資源，首先值得關注的指標是儲量和產量。**美國地質調查局的數據顯示，世界稀土（REO）總體儲量從1994年的1億噸，在經過近20年的動態消耗和補充後，目前約為1.2億噸。具體來看，美澳的儲量大幅度減少，中俄基本穩定，越南新探明儲量大。美國1994年儲量為1300萬噸，2020年降為140萬噸。澳大利亞從5200萬噸大幅降為410萬噸。我國在近20年裏，開採和勘探量基本持平，而俄羅斯的開採量小，故兩國均呈現相對穩定狀態。越南作為近年來全球稀土市場的“新秀”，雖然其整體工業體系和開採能力還遠不及我國，但其在萊州省發現大規模稀土礦牀後，儲量得以快速攀升。美國數據也顯示，1994年我國稀土儲量佔世界總儲量的43%，2003年至2008年期間達到峯值59.3%，目前約為37%。

產能方面，我國稀土產業從1958年開始建立，上世紀70年代得到黨和國家重視，並於90年代伴隨全球半導體產業發展得以高速成長。雖然國內外統計數據有較大差異，但目前業界相對認可的結論是：我國稀土產量於十年前達到峯值，供應了全球市場約96%的需求，但是隨後下降，澳大利亞、美國和緬甸已成為全球稀土市場除中國外的主要供應者，稀土供應的多元化格局基本形成。從2018年起，因對稀土原材料、初級產品、電池和高端永磁體的需求增加，我國稀土進口量也開始反超出口。

圖源：新浪

我國稀土儲量產能的變化****是政策戰略性調整的結果，可以從動機、管理體制和治理模式三個方面的變化進行分析。

**首先，是動機方面。**上世紀90年代我國經濟基礎薄弱，採取了出口換外匯的經濟發展思路。數據顯示，稀土出口創匯額佔1986年我國外匯收入的26%，1991年的68%。這一時期，國務院設立了稀土辦公室，稀土的經濟效益得到高度重視。從2005年前後，隨着中國加入WTO和出口貿易的發展，稀土的“賺匯”作用在逐漸降低。政府這一階段的主要考慮有兩個：一方面，中國稀土的產業結構呈現出“多、小、散”的特點，出口企業之間惡性競爭，出現了出口量增加、創匯額減少的情況；另一方面，稀土產業對於我國高科技產業的發展和綠色轉型至關重要。出於種種考慮，政府勢必對我國稀土開採和生產提出更嚴格的控制政策。

**第二，是管理體制方面。**我國稀土產業的管理體制經歷了從放權到“再集權”的變化過程。放權，指中央將稀土開採權下放到地方，這的確促進了全國稀土產業的快速發展，但也導致了“小亂散差”的無序開發格局。全國尤其是南方各省存在的，大量雖合規但不利於產業發展的外、合資及小散個體户許可，在今天依然是棘手的遺留問題。為了扭轉亂採濫挖、無序開發的現象，我國頒佈《中華人民共和國礦產資源法》將稀土開採的審批權逐步收緊至省級和國家部委。除了審批權的調整，我國稀土資源整合也經歷了多方中央和地方的博弈，目前總體形成了央企和地方國企主導、國家對“全產業鏈”嚴格控制的格局。中央部委層面，對稀土產業的管制權也經歷了從多頭分治（國土資源部、海關、發改委、財政部、工信部等）、主管部門弱勢（處級臨時機構）到強調部際協調、建立實體機構和一級行業協會的轉變。

**第三，是管制模式。**從2000開始，我國對稀土行業的整頓計劃總體經歷了三個階段。第一階段，從1990末期到2000年前後，為了應對稀土企業“多、小、散”以及企業間惡性競爭的居民，國家希望通過組建南部稀土集團來實現產業重組，但是最終無疾而終，並未取得顯著效果；第二階段大概從2006年到2015年，國家強化了對稀土出口配額的管理，希望通過管住出口來倒逼國內產業改革，但是我國在WTO訴訟中敗訴後，取消了出口管制，開始轉而強化國內改革。目前的產業調整處於第三階段，隨着國家行政能力的提升，中央強力推動產業重組，組建了六大稀土集團；建立行業協會，推動企業自律；強化環保和税收管理，鼓勵科技創新。這一階段國家對於稀土戰略利益的考慮要高於其經濟利益。

圖源：網絡

**我國對稀土戰略政策的全方面調整，對國際市場產生了較大影響。**工信部稀土辦公室在《2015年稀土運行情況和2015年工作重點》報告中指出，“我國加強稀土管理的舉措，促使美國、澳大利亞、日本、越南、俄羅斯等國重新審視海外資源開發工作，南非、加拿大、智利、巴西等也着手勘探本國稀土資源，美國Molycorp、澳大利亞Lynas等礦業公司相繼加入全球供應鏈，國際稀土供應多元化格局正在形成，一定程度上緩解了對我國的資源壓力。”整體上來看，未來全球稀土的供應格局已經基本形成適度多元化的局面。中國在全球稀土市場的比重下降，除了國內政策原因，也是得益於中國之外的供應鏈的形成和穩步發展。澳大利亞的Lynas作為中國以外最大的稀土冶煉分離產品供應商，其位於馬來西亞的關丹稀土分離廠2019 年產量約1.87 萬噸，達到全球佔比10.6%。日本曾經高度依賴從中國進口稀土，依存度一度達到90%，但近年來日本政府高度重視稀土供應鏈的安全性，並積極建設中國以外的供應鏈，是稀土多元化最成功的國家，對中國的依存度在2020年已降至58%，預計2025年達到50%以下。

**未來的稀土供應格局會基本穩定，非市場性的價格波動會減少，但是不應忽視四種因素的影響：一是供需關係更加緊張。當前，我國“碳達峯、碳中和”目標疊加全球各國綠色發展訴求，新能源車、風電等領域對稀土材料的需求勢必不斷增長。二是中國的產業調整仍在進行中。六大稀土集團的框架已經搭建完成，但是內部結構仍需不斷完善；稀土冶煉分離的產能仍出現“過剩”的情況，國家對稀土“全產業鏈”的管理會更加嚴格。三是國內的資源民族主義和國際的地緣政治風險都可能導致稀土市場出現動盪行情。尤其是考慮到稀土問題已經被高度政治化，供給和需求都容易受到政治因素的影響。四是技術進步帶來的不確定性。**一方面，重要的技術進步可能會提升稀土的戰略價值；另一方面，隨着稀土“稀缺性”的提升，產業界在努力開發新的產品，減少或者不使用稀土，這兩個方面的“拉鋸”關係可能會是未來稀土價值的重要決定因素。

稀土本質上是一個產業問題、經濟問題、資源的可持續開發和環境保護的問題，產業界或者科學家的認識可能和政治家、媒體等並不同。稀土十分重要，但是考慮到稀土勘探取得的成就（包括海底稀土資源勘探）、稀土回收利用和替代性技術的進步等，我們不應當高估其價值，尤其是不應當高估其作為外交施壓手段的作用。