宜參照國家制度及外國制式設置授權立法機制_風聞

　　在前日立法會對行政法務範疇的施政方針進行辯論時，來自銀行界的間選議員葉兆佳在提問時關注營商環境及公共行政效率，並指出，本地經濟發展面臨轉型，當中涉及很多立法工作。為了促行政效率、當局在不牴觸《立法法》的情況下，有些事項或以行政法規「先行先試」，待成熟後再進行立法。行政法務司司長張永春回應時表示，能夠採用訂立行政法規處理的事項，一定會訂立行政法規，「坦白講，可以用行政法規，一定唔做法律，因為做法律又要嚟立法會，一般性、細則性（討論），嗰壓力好大慨」。

　　這確實是讓人們多一層思考。誠然，目前澳門特區的立法機制，對立法權是由嚴格規限的。其一、按照《澳門基本法》規定，澳門特區實行「單軌立法」，澳門立法會是澳門特區唯一的立法機關，行政長官和行政機關都沒有立法權。其二、但按照基本法設計的行政主導原則，行政長官對立法機關的立法權也有一定的束限，包括行政長官有權拒絕簽署立法會通過的法案，也包括享有涉及政府政策的法案的創制權，如果立法會議員擬製的法案涉及政府政策的，必須得到行政長官的書面同意。

　　然而，某些法案的專業程度較高，立法會議員除了本身是律師者外，並非都是法律專家，未必能精準領悟法案的內容。而且其中有的民選議員為了選票考量，在審議法案的過程中夾雜了一些民粹意見。再加上立法程序所需要耗費的時間，未必能使通過的法案具有品質及效率的保障。因此，實行「授權立法」，或許是一個較佳的立法方向。

　　其實，即使是在澳門迴歸之前的「雙軌立法」機制，亦即立法會和澳督都享有立法權之時，都曾經踐行過「授權立法」。當時，為了加快「法律本地化」的步伐，擺脱在澳門實施的葡國《刑法典》，必須自行制定《澳門刑法典》和《澳門刑事訴訟法》。但如果按照刑法、民法等基礎性法律必須由立法會審議的規定，可能會趕不及在澳門迴歸前完成立法。因而澳督與立法會協商商定，由立法會通過決議，授權澳督立法，澳督組織一批中葡刑法專家擬製法案，並由諮詢會通過，澳督簽署發佈，就很好地解決了這個問題，為澳門的司法制度能夠順利過渡，作出了貢獻。

　　但「雙軌立法」在政治上也釀發了風暴。一九八四年左傾的澳督高斯達將軍為了改革充滿殖民管治意識的公職法制制度，就利用本身也擁有的立法權，自行制定併發布行政暨公職司的組織法令，撤銷當時因為售賣葡國護照而遭受詬病，並導致法院判決幾位當事人行賄及受賄罪名成立的某機構。而立法會的右翼土生葡人議員，認為澳督侵犯了他們的立法權，通過一個決議追認並修改了這個法令。高斯達「怒髮衝冠」，向葡國總統恩尼斯將軍建議下令解散了澳門立法會。隨後，為了稀釋右翼土生葡人的選舉權和被選舉權，利用立法會處於被解散的「空窗期」，越俎代庖地頒佈了有關選舉的系列法令，向華人居民開放選舉權和被選舉權。此舉，意外地推進了澳門的民主進程，並在客觀上也為後來的「澳人治澳」創造了良好的政治和組織條件。否則，如按照當時的選舉法律制度運行下去，只有葡籍居民才具有選舉權和被選舉權，「九九」時作為澳門政權之一的立法機關的銜接，就將極為麻煩，可能所有議員都不能乘坐「直通車」過度到澳門特區立法會。

　　可能是出於對「雙軌立法」的負面觀感，再加上立法在先的《香港基本法》，徹底否定香港曾經長期實行的「立法局」制度，亦即立法機關只是港督轄下的一個部門的機制，規定香港立法會是香港特區唯一立法機關，因而《澳門立法會》也跟隨之，終止了澳門「雙軌立法」的歷史。

　　但「單軌立法」並不等於是不能實行「授權立法」。比如，《中華人民共和國憲法》第五十八條規定，「全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。」亦即全國人大除了是最高國家權力機關之外，也是最高國家立法機關，而且還是唯一最高國家立法機關。

　　但這並不妨礙全國人大及其常委會可以對國務院進行「授權立法」。實際上，《中華人民共和國立法法》第二章「法律」的第一節「立法權限」，共有七條條文，除第七條是規範「全國人大及其常委會立法權限」，及第八條規範「全國人大及其常委會專屬立法權」之外，其餘五個條文都是規範「授權立法」，包括第九條「授權國務院制定行政法規」，第十條「授權規則」，第十一條「授權終止」，第十二條「行使被授予權力的規則」，第十三條「暫時調整或者暫時停止法律部分適用」。

　　實際上，《立法法》第九條就明確規定，「本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。」而第十一條則規定，授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。」

　　葉兆佳所建議的「為了促行政效率、當局在不牴觸《立法法》的情況下，有些事項或以行政法規『先行先試』，待成熟後再進行立法。」其實就正是《立法法》上述兩個條文規定的模式內容。

　　按照陳伯禮着、法律出版社出版的《授權立法研究》一書所述，授權立法制度是立法制度的重要組成部分之一。在西方國家，自從英國在十九世紀九十年代出現授權立法現象後，它就伴隨着社會生活的複雜化、政府職能的擴張而逐步發展。授權立法的出現，主要是由於根據分權原則，西方國家的行政機關無權制定法律，然而為實現有效的社會管理，又需要行政機關執行某些立法職能，在此情況下，立法機關不得不放棄獨攬立法權的作法，而將某些需要立法調整的事項授予行政機關制定法律加以規範。即使是在嚴守三權分立的國家，授權立法也佔有

　　極為重要的地位。時至今日，授權立法已經成為政府管理的一個最為重要的手段。

　　《授權立法研究》一書，不但重點分析研究中國的授權立法制度的產生和發展，而且也對英國、美國、法國、德國、日本等主要國家的授權立法的產生和發展作了詳盡的介招。

　　即使是在《中華人民共和國立法法》確立授權立法機制之前，由周春旺着、北京大學出版社出版的《立法學》一書，也有「授權立法」的專章。不過，是以「委託立法」來表述之。他指出，委託立法權在立法體制中的地位是與委託機關的地位相一致的。一般説，由於委託立法權產生於一定立法機關的委託，它應被看作委託機關所享有的立法權限的組成部分，如果委託機關是國家立法機關，它委託有關機關行使的立法權，可以視為國家立法權的組成部分，高於其他立法權。例如，一國的國家立法機關委託某地方立法機關行使原屬國家立法機關行使的立法職權，這種委託立法權就高於被委託的地方立法機關通常所享有的地方立法權。

　　既此，澳門特區是否也可參照國家授權立法的機制，及西方一些國家的做法，修訂第一三／二零零九號法律《關於訂定內部規範的法律制度》，增訂「授權立法」的內容？