普惠制，能否成為美國撬動各方的新工具？_風聞

來源：機工情報

11月23日，美印貿易政策論壇第12次部長級會議發佈聯合聲明，承諾將繼續合作解決懸而未決的貿易問題，其中就包括重新考慮印度的普惠制待遇。印度的普惠制待遇在特朗普執政時期（2019年6月）被取消。當時美國貿易代表辦公室（USTR）給出的理由是：“印度未能保證‘公正合理的市場準入權利’，印度通過一系列貿易壁壘，對美國商業產生了嚴重的負面影響……”。儘管後續美國與印度進行了密切接觸，但印度仍未能採取必要步驟“達到普惠制標準”。在此次發表的聯合聲明中，美國表示，印度恢復普惠制待遇的請求可以根據美國國會確定的資格標準，在必要時予以考慮……

美國國會關於普惠制待遇的資格標準

美國給予普惠制的資格標準是需要考慮該國的經濟發展水平，包括人均國民生產總值（GNP）；該國在多大程度上向美國保證將提供公平合理的市場準入和基本商品資源，以及在多大程度上向美國保證不會從事不合理的出口行為；該國對知識產權提供充分、有效保護的程度；該國採取行動減少扭曲貿易和投資的做法和政策，包括出口實績要求，以及減少或消除服務貿易壁壘的程度；該國是否已經採取或正在採取措施給予國際公認的工人權利，包括結社權、組織和集體談判權、是否存在強制勞動及童工問題等，以及關於最低工資、工作時間、職業安全與健康等內容。

2020年11月以來，符合美國普惠制資格的受惠國如下：

近年來，美國會議員就是否繼續將新興市場發展中國家（如印度、巴西、土耳其）納入受惠國範圍，或將該計劃限制在最不發達國家提出了一系列新的觀點。其中的一些爭議涉及被視為“進口敏感”產品的免税准入問題，以及某些受惠國因涉嫌侵犯勞工權利、未能保護知識產權和其他做法而遵守普惠制資格要求的擔憂。2019年5月，時任美國總統特朗普根據土耳其經濟發展情況，終止了其普惠制資格；同年6月，以市場準入問題為由終止了印度的普惠制資格。其中，印度在被撤出美國普惠制受惠國名單之前，是美國普惠制的最大受益國。美國貿易代表辦公室數據顯示，美國對印度的商品和服務貿易逆差為273億美元，印度對美國出口享有零關税的商品規模有57億美元。

（來源：美國國會研究服務局（CRS））

何為普惠制？——還原一個真實的普惠制

普惠制，英文為Generalized System of Preferences，是發達國家給予發展中國家出口製成品和半製成品的非互惠性優惠關税制度。給惠國在最惠國（MFN）原則的基礎上給予的進口關税減免，即普惠制是豁免WTO成員遵守最惠國待遇原則，讓發達成員減少徵收來自發展中成員進口商品的關税，但不向發達成員減收關税****。

**其中，需要澄清的一個概念是普惠制與最惠國待遇的區別。**20世紀60年代，聯合國貿易和發展會議（簡稱“貿發會議”，UNCTAD）對發展中國家關税優惠政策進行了大量討論，並於1971年在UNCTAD的主持下建立，旨在為發展中國家創造有利的貿易環境。同年，關貿總協定（GATT，WTO的前身）效仿貿發會議，在最惠國待遇原則中加入兩條針對發展中成員的豁免條款，這兩條豁免條款有效期為10年。到1979年，關貿總協定通過授權條款確立最惠國待遇原則中的永久豁免，這項豁免允許GATT締約方為其他國家建立貿易優惠制度，但這些制度對受益國必須是普遍的、非歧視性的和非互惠的。各國不應設立只讓少數“朋友”受益的普惠制項目。

——from Developing Countries in the GATT Legal System，published May 2014，by Robert E. Hudec，ISBN: 9781107692169

由此可見，最惠國待遇是在一國徵收關税的情況下提供平等待遇。簡言之，普惠制主要涉及降低關税，最惠國待遇則主要涉及非歧視（即WTO的非歧視性原則）****。

中國享有的普惠制情況

自1978年實施普惠制以來，先後有40個國家給予中國普惠制關税優惠。根據海關總署網站的統計，給予過我國普惠制關税優惠的40個國家分別為：歐盟27國（法國、德國、意大利、荷蘭、盧森堡、比利時、丹麥、愛爾蘭、希臘、葡萄牙、西班牙、瑞典、芬蘭、奧地利、波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、馬耳他、斯洛文尼亞、立陶宛、拉脱維亞、愛沙尼亞、塞浦路斯、保加利亞、羅馬尼亞、克羅地亞）、英國、歐亞經濟聯盟3國（俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦）、土耳其、烏克蘭、加拿大、瑞士、列支敦士登、日本、挪威、新西蘭、澳大利亞。

前段時間，我國海關總署的一則公告（2021年第84號公告）引發了國外媒體的各種猜測，有激情唱衰的，當然也有理性的。客觀還原該事件，可以説是我國經濟發展過程中的必然。

**事件：海關總署於10月25日發佈2021年第84號公告，**自2021年12月1日起，對輸往歐盟27個成員國、英國、加拿大、土耳其、烏克蘭和列支敦士登等已不再給予中國普惠制關税優惠待遇國家的貨物，海關不再簽發普惠制原產地證書（Form A）。輸上述國家的貨物發貨人需要原產地證明文件的，可以申請領取非優惠原產地證書。  

這表明，上述32個國家（地區）已將中國從其普惠制受惠國名單中移除。截至目前，仍然給予我國普惠制待遇的國家還有挪威、新西蘭、澳大利亞。

對此，我們需要**客觀看待普惠制對我企業/產品出口的影響：**不再給予中國普惠制待遇，最直接的影響就是中國製造的商品銷往相關國家時會部分失去價格優勢，短期內會對我國出口企業帶來一定影響；但從長期來看，對於促進企業擺脱低價優勢依賴，通過創新實現升級是必由之路，這是夯實企業競爭力的根本。

美國普惠制的最新動向

美國的普惠制計劃為從指定受益發展中國家（BDC）進口的某些產品提供非互惠、免税的關税待遇，美國、歐盟及其他發達國家自20世紀70年代以來就實施了該項計劃。美國《1974年貿易法》第五章批准了該項計劃，並通過每個財年的綜合撥款法的授權對計劃進行延期，最近的延期是在《2018財年綜合撥款法》中將該計劃延長至2020年12月31日。普惠制是美國尋求幫助發展中國家擴大經濟的幾個貿易優惠計劃之一，其他貿易優惠計劃以地區為重點，包括《非洲增長和機會法》（AGOA）、《加勒比盆地倡議》（CBI，包括對海地的優惠計劃）等。目前，已有120個發展中國家（地區）成為美國普惠制受益國，具體是：為來自受益國的3500多種產品（基於8位美國海關編碼税目）提供免税入境，併為來自44個GSP受益國（另外指定為最不發達受益發展中國家）的另外1500種產品提供免税待遇。

美國****一直就未給予中國普惠制待遇。

近期發展及關注焦點

**1. 延期問題：**美國的普惠制經《2018財年綜合撥款法》授權後，已於2020年12月31日到期。目前，普惠制聯盟正在向國會施壓，要求其恢復已經失效的普惠制計劃。今年6月，參議院將一項為期6年的追溯性普惠制重新授權納入“2021年美國創新和競爭法案”（S.1260）。但在等待下一步措施的同時，美國企業已經支付了約2.5億美元的額外關税，並將繼續每天支付約300萬美元，直至普惠制恢復。

**2.資格標準的更新：**美國會議員提出的立法提案是要求納入新的勞動和環境條件，以及婦女經濟賦權、法治和數字貿易等因素，並更新“國際公認的工人權利”的定義，以包括消除職業和就業歧視，與美墨加協議（USMCA）中的定義保持一致。

普惠制能否成為美國拉攏盟友的又一工具？

除印度外，菲律賓貿易和工業部（DTI）11月23日表示，希望擴大享受美國優惠貿易待遇的產品清單。由於美國普惠制尚未獲得延期，菲律賓享有的美國普惠制待遇於2020年12月31日到期。2019年，菲律賓基於普惠制向美國的出口總額為16億美元，主要涉及椰子油、菠蘿、蟹肉、椰子、果汁、冷凍金槍魚片等。另從當前享有美國普惠制的國家來看，印度尼西亞、泰國、柬埔寨、緬甸和菲律賓都是東盟成員國，加上提出重新獲得美國普惠制的印度，這些都是美國在亞太地區佈局的重點國家。其中，

印度是美國印太戰略的關鍵點之一；

菲律賓則在今年8月30日迎來《美菲共同防禦條約》訂立70週年；美國參議員盧比奧提出的制裁法案（S.1657）曾為菲律賓“站隊”；特朗普執政時期曾表示要與菲律賓談判雙邊貿易協定（筆者注：當時特朗普政府初步選定亞洲的菲律賓、非洲的肯尼亞作為談判雙邊貿易協定的示範國）。

此外，美國於2021年1月20日將菲律賓、泰國列入美國重要的**非北約盟友（MNNAs），**其他還包括阿富汗、阿根廷、澳大利亞、巴林、巴西、埃及、以色列、日本、約旦、韓國、科威特、摩洛哥、新西蘭、巴基斯坦、突尼斯。

以上跡象表明，要謹防美國在普惠制問題上效仿在國家安全問題上的做法，採取“泛政治化”的態度，作為拉攏盟友進行地緣佈局、撬動各方的又一工具。

（機工智庫研究員/羅蓉）