全國第三、中西部第一，這次輪到成都帶頭跳“羣舞”_風聞

從“極核帶動”轉向“協同發展”

2019年，國家發改委一紙《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》拉開現代化都市圈的建設“元年”。圈內中心城市不僅要跳好“獨舞”，還要與周邊地市一起跳“羣舞”，這是未來城市的發展之道。

日前，國家發展改革委批覆同意《成都都市圈發展規劃》（以下簡稱《規劃》），這是繼南京都市圈、福州都市圈後，國家層面批覆同意的第三個都市圈規劃，也是中西部首個獲批的都市圈規劃。11月29日，四川省政府正式印發實施《規劃》。

具體來看，成都都市圈以成都為中心，與聯繫緊密的德陽、眉山、資陽共同組成。到2025年，成都都市圈經濟總量劍指3.3萬億元，常住人口城鎮化率要達到75%，又一個“現代化都市圈”躍然紙上。

《規劃》正式印發次日，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組召開第四次會議（下稱“第四次小組會”）。如會上所言，如今成都都市圈的局面，已經“從戰略謀劃走向了戰術推進”。

只不過，推進過程中，仍需突破層層阻礙。

“主幹”“極核”

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成都都市圈有一個更“通俗”的名字——成德眉資。根據《規劃》，成都都市圈的空間格局主要包括：

成都市，德陽市旌陽區、什邡市、廣漢市、中江縣，眉山市東坡區、彭山區、仁壽縣、青神縣，資陽市雁江區、樂至縣，面積 2. 64萬平方公里，2020 年末常住人口約2761萬人；規劃範圍拓展到成都、德陽、眉山、資陽全域，總面積3. 31萬平方公里，2020年末常住人口約2966萬人。

成都都市圈範圍圖 圖片來源：四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室

放在西部地區，這片區域的產業和人口相對集中。

看經濟，2020年成都都市圈的GDP總量佔四川全省的比重約為45%，佔整個西部地區的比重超過10%；

看人口，2020年成都都市圈聚集了全省35%的人口，聚集了西部地區約9%的人口。常住人口城鎮化率已經達到70.3%，高於西部地區平均水平。

2018年，四川為破解區域不均衡發展的問題，提出“一干多支”的發展格局。2020年，全省的主幹從成都“一個市”拓展升級為成都都市圈“一個圈”，成德眉資同城化發展成為一項更核心的任務。

四川省委副秘書長、省委政研室主任唐文金接受採訪時曾解釋，經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市羣正在成為承載發展要素的主要空間形式；放在成渝地區雙城經濟圈發展的語境下，全省發展主幹拓展到成都都市圈，也是順應做強成都極核的需要。

隨着《規劃》正式印發實施，成都都市圈將迎來新的發展起點。《規劃》定下了具體的發展目標：

到2025年成都都市圈經濟總量突破3. 3萬億元，城鄉居民人均可支配收入接近東部發達地區水平，常住人口城鎮化率達75%。整體基本建成空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協作、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。

產業協作

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細看發展目標，未來5年時間，成都都市圈的經濟要再提升1萬億元。相當於這片區域的年均增速要達到8%以上，不得不説，還是有些難度。

區域經濟想要高質量發展，就得走優勢互補、產業協同、規模集聚的路子。

然而，成都市規劃設計研究院一項研究表明，成德、成眉、成資之間的資本互投率與成熟同城化區域資本互投率9%的門檻值差距較大，反映出產業協同程度不足。

《規劃》中也坦言，“產業協作配套不強”是成都都市圈的短板之一。

截至目前，圍繞產業生態圈建設，以“三區三帶”建設為主要載體的產業協作體系，已經在成都都市圈內形成基本的共識。不過城叔從第四次小組會上獲悉，“跨市域的產業集羣數量依舊較少”。

相較而言，廣州都市圈中，包括廣佛惠超高清視頻和智能家電集羣、廣深佛莞智能裝備集羣、深廣高端醫療器械集羣在內的3個國家先進製造業集羣，均為跨區域產業集羣。

事實上，區域間產業協同本就是國內眾多都市圈發展的“老大難”問題。對於大部分成長型都市圈而言，核心城市與周邊在產業上的互動，更多是周邊城市的人到核心城市打工，並沒有形成真正的產業分工合作。

成都都市圈亦有這樣的現象。根據《成都都市圈建設藍皮書（2021）》總結，成都都市圈城市之間“以商品市場聯繫為主、尚未形成以上下游產業協作為主要特徵的產業聯繫”，資源要素的集聚水平有待提升。

從“極核帶動”轉向“協同發展”，已成為都市圈成長路上必須完成的“蜕變”。

城叔注意到，《規劃》中明確勾勒了三條產業帶，以成德臨港經濟產業帶、成眉高新技術產業帶、成資臨空經濟產業帶為核心，四市共建都市圈高能級發展空間載體。

成都都市圈空間佈局規劃示意圖 圖片來源：四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室

同時，還要構建“研發+轉化” “總部+基地” “終端產品+協作配套” 等產業分工模式，促進成都都市圈內上下游企業緊密合作。

根據《規劃》目標，到2025年，成都都市圈的產業創新協作體系將初步建立。

若干支撐點

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回顧當初，“一干多支”的戰略初衷是為了破解不均衡的問題，但“均衡”並不代表全部一併拉齊，而是呈現出發展的梯度。

產業有梯度、人口有梯度、經濟有梯度，城市的能級有梯度，這才是眾多城市研究者們提到的、也是國際上那些成熟都市圈所呈現出來的“金字塔”式的城市羣。

換言之，都市圈內部需要有一個特大城市、一羣大城市、很多中等城市，還有若干小城鎮。也只有擺好不同層級城市的定位，協調發展不“斷檔”，這個區域才能組合出可持續發展的能力與經濟的韌性。

但是《成都都市圈建設藍皮書（2021）》提到了“都市圈內縣域經濟發展水平較低”的問題。

截至2020年底，成都都市圈共有18個縣市，縣域人口和地區生產總值佔都市圈的比重分別為36.2%和26.1%，縣域人均GDP僅5.44萬元，遠低於都市圈7.54萬元的平均水平。

縣域經濟不發達，使得中心城區與周邊地區發展落差大，不利於城鄉建設、公共服務、社會治理等方面接軌。

城叔注意到，根據《規劃》，成都都市圈未來將呈現出“極核引領、軸帶串聯、多點支撐”的網絡化空間發展格局，在都市圈率先實現大中小城市和小城鎮協調發展。

形成若干“支撐點”是其中的重點。“支撐點”的來源，既有縣域小城鎮，也有交界地帶。《規劃》中特別提到，

要“增強縣城（縣級市）承載能力”，培育形成若干衞星城，穩步有序推動符合條件的縣改市；也要“因地制宜發展小城鎮”，支持小城鎮對接大中小城市需求，完善小城鎮市政和公共服務功能，支持有條件的鎮建成縣域副中心。

機制突破試驗

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目前已出台規劃方案的三個都市圈，南京都市圈是唯一一個跨越省級行政區共建的都市圈。雖然成都都市圈涉及範圍都在一省之內，然而，但凡跨越了行政區，就面臨行政壁壘與體制機制的障礙。

這些障礙，影響着資源要素在區域間的自由流動和高效配置。畢竟，都市圈的整體發展不是劃一個圈就能解決的，也不是靠政府之手就能夠把要素的配置做到位的。

《成都都市圈建設藍皮書（2021）》中提到，成都都市圈存在着“體制機制創新突破不夠”的現象。

比如，成都的政策標準普遍高於其他三市，導致交界地帶的政策無法統一；又比如，跨區域協作時，四市的執法標準也存在差異；再比如，在產業、公共服務等領域的協同發展中，統籌協同機制力度不足。

推進四市同城化發展，“本質就是打破行政區劃壁壘”。所以，培育現代化都市圈，不僅是基礎設施的升級，更是制度的現代化。這一點，在第四次小組會上屢被提及，“很重要、很關鍵”。

《規劃》專門寫了用一章來闡述如何深化體制機制改革。

其中提到，探索經濟區與行政區適度分離有效路徑，建立跨行政區一體運營的組織管理機制，探索招商引資、項目審批、市場監管等經濟管理權限與行政區適度分離。

建立健全經濟統計分算機制，探索制定獨立考核的指標體系。完善統一編制、聯合報批、共同實施的成都都市圈規劃管理體制。

諸如長三角這類東部沿海地區的成熟型都市圈，其“成圈”的驅動力來自市場經濟內在需求，自有其經濟規律，順勢而為。成都都市圈想讓“1+3”大於4，更需要打造一個有機融合的區域發展共同體。

封面圖片來源：攝圖網500717046

文字 | 吳林靜

來源 | 城市進化論