朱傑進：新興領域的國際制度變革_風聞

來源：IPP評論  2021-12-9

作者：朱傑進（復旦大學國際關係與公共事務學院教授，復旦大學聯合國與國際組織研究中心副主任）

本文內容由朱傑進教授在“百川論壇——中國外部環境的變化與評估2021”研討會上的演講整理而成。

**​導讀：**本文將以中美在地緣經濟、科技領域競爭的四個新興領域——跨境金融支付、外空技術合作、互聯網域名分配、開發性金融為例，來分析其背後的邏輯，並探討同樣是針對美國主導的新興領域國際制度，為什麼中國會選擇不同的變革路徑？

中美在新興領域國際制度上的競爭

美國的霸權在二戰後基本上還是一個國際規則、國際制度、國際組織的霸權，它實際上是在不同的領域確立了一套規則。而在中國崛起的過程當中，跟美國的競爭一直都是在地緣政治和科技領域。近來，出現了一些在國際制度上的競爭，也是較熱門的領域。

1. 跨境金融支付：疊加型變革路徑

眾所周知，跨境金融支付有兩大要素——信息和貨幣。而**美國主導的國際制度，主要就是在SWIFT（環球銀行金融電訊協會）和CHIPS（紐約清算所銀行間支付系統）方面。**SWIFT，就包括由美元霸權延伸出來的跨境金融支付，因為跨境的金融支付都繞不開SWIFT。還有非常重要的一點，跨境的金融支付領域除了要經過SWIFT之外，還要經過紐約清算所的銀行間支付系統CHIPS，任何一個國家要在國際間跨境支付都是要經過SWIFT+CHIPS。中國人民銀行做了一件事情，就是在上海建立一個人民幣跨境支付系統（CIPS）。其實我們和SWIFT合作得很好，人民幣跨境支付系統建立之後，和SWIFT的協議很快就簽了，所以和他們的合作是很好的。中國在跨境金融支付方面，雖然對美元的霸權有很大的不滿，但是這個不滿還是藏在心裏，畢竟你的行為要符合一種政治的邏輯。在這種情況下，中國仍然使用SWIFT，因為它是一種信息報文的系統，我們是接受的，我們只是想在美元之外拿人民幣做另外一種跨境支付的貨幣。我認為，中國和美國在跨境的金融支付這個領域的競爭策略就是摻沙子，接受美國一個基本的標準（比如堅持用SWIFT），但同時在美元之外，增加人民幣作為跨境支付貨幣，是這樣一種疊加型國際制度改革路徑。

圖源：網絡

2. 外空技術合作：轉換型變革路徑

一直以來，**1967年的《外空條約》是美國主導的國際制度，**但我們現在有了自己的空間站。如果從組織、制度、規則的角度來看，中國都做過些什麼呢？在2008年，中國就推動建立了總部設在北京的亞太空間合作組織（APSCO），從規則的角度，我們的亞太空間合作組織是一個什麼樣的競爭策略呢？一方面，APSCO的章程基本上就是外空條約的翻版，APSCO採納了《外空條約》的“共有和公平分享原則”；另一方面，APSCO專注於發展中國家之間的外空技術轉讓，而非發達的外空技術先進國家之間的相互限制。1967年美蘇達成的外空條約，它當時的背景是限制雙方在太空領域的軍事化發展，它是一個相互你盯着我，我盯着你的情況，當誰也不能佔上風的時候，就都會受到限制。而中國的亞太空間合作組織是把我們在太空領域有些技術，尤其是遙感、衞星，向一些發展中國家打開我們的市場，所以這個亞太空間合作組織關注的是發展中國家的太空技術合作，而不是像原來那種太空大國技術上的相互限制。所以説早在2008年，隨着我們太空技術不斷發展，中國跟美國之間的競爭就已開始。當時我們在北京建亞太空間合作組織，競爭策略就是仍然用外空條約，但是可以對它重新解釋，用來幹新的事情，用舊制度規則去實現新制度目標，這屬於轉換型國際制度改革路徑。

3. 互聯網域名分配：規避型變革路徑

最近幾年包括金磚國家説我們不搞萬維網，將來金磚國家搞一個內部的網絡，**因為這個互聯網基本上都是被美國人主導和監控的，比如互聯網域名與數字地址分配機構ICANN，分配IP地址和通用頂級域名都是“.com”。**面對這種美國的霸權，中國的國際制度改革路徑是怎樣的呢？中國現在做的事情是建防火牆，中國互聯網信息中心推動成立“國家域名安全聯盟”，對我國頂級域名“.cn”形成安全保障。也就是用一個弱者的武器，儘量減少被控制，至少是增加更多的自主性，這可以看成是規避型國際制度改革路徑。

4. 開發性金融：替代型變革路徑

最後一個是開發型金融領域。亞投行、金磚國家新開發銀行都是中國倡議建立或者參與建立的新型國際開發性金融機構。**要改變的就是冷戰結束之後，美國主導的新自由主義在全球的擴展，包括IMF搞結構調整貸款的這樣一種國際開發性金融制度。**在這個領域中國實力相對較強，因此中國的國際制度改革強調的是共商、共建、共享的“一帶一路倡議”——不附加條件、不干涉內政的發展貸款。華盛頓共識裏面講的是給你錢，你必須國內也要改革，做結構性調整。中國是強調我不干涉你，我們雙方共建共享，是這樣的一個新型發展融資制度。相對於冷戰後的新自由主義和華盛頓共識，中國這種競爭的路徑則是“另起爐灶”的替代型國際制度改革路徑。

改革路徑的類型及其背後的政治邏輯

從上數這四個新興領域總結經驗，面對二戰以後美國主導的這一套規則、體系、制度，中國有哪些策略和變革路徑可以採取呢？

**首先，是替代型路徑，新興大國創立新規則去替代守成大國主導的舊規則。**美國人定了規則，我們定新規則，要用新的規則去取代老的規則，也可以稱作“另起爐灶”。很多人説這個風險太高，其實更加充滿政治智慧的做法是，我重新解釋你的規則。如果1978年鄧小平就把1992年的話放出來，説中國就是要改掉計劃經濟，做市場經濟，中國的改革在那時候能做嗎？我覺得至少在政治上是不可行的。因為1978年和1992年人們的觀念是不一樣的。中國跟美國的競爭也是一樣，如果你現在就跟美國人亮開底牌説我就是要取代你，而且模式就是中國的這套模式，你讓美國人怎麼接受？政治的智慧往往就是在“時間過程”當中，要相信時間老人的智慧，要以一種充滿政治智慧的方式告訴美國人説，現有的體制是有問題的，美國人也接受，不然他為什麼要改革呢。關鍵是在這個改革的過程中找雙方能夠共同接受的時間點，這也就是鄧小平的政治智慧。從1978到1992，國內的政治環境發生了很大的變化，越來越多的人對計劃經濟沒有好感了，最終市場經濟取代了計劃經濟。

圖源：新華社

**其次，是疊加型路徑，將新興大國創立新規則與守成大國主導的舊規則相併列。**這種改革策略就是摻沙子，很多大學裏面的改革都是這樣做的，老人老辦法、新人新辦法，這也是政治智慧。這樣的改革實際上是把新的規則和老的規則在一段時間內並行，看上去規則會疊牀架屋，但實際上這是改革過程中各方能夠接受的政治妥協。

**第三，轉換型路徑，新興大國不創立新規則，但對守成大國主導的舊規則進行重新解釋和應用。**比如北美國家普遍流行的YMCA，原本是一個宗教組織，但在改革過程中，已經變成了一個社區服務組織。YMCA還是叫YMCA，但它的內涵完全變了。這個叫轉換，就是仍然用你的規則，但是實際上是按照我的利益，按照我的偏好去解讀老的規則，也就是舊瓶裝新酒。在政治上就是要找這種空間，只有這樣雙方才能維持一個平衡的局面。

**第四，是規避型路徑。新興大國不創立新規則，也不對守成大國主導的舊規則進行重新解釋和應用，但儘量減少對舊規則的使用，這也是一種“弱者的武器”。**當我的實力不如你的時候，你的規則我也沒有空間去重新解釋，那就只能夠儘量減少對你規則的應用。我玩不過你，我就儘量躲着你玩，減少被你控制。

所以我們看中美之間圍繞着現有的國際秩序、國際規則的鬥爭改革當中，在中國崛起的過程當中有很多的智慧。中國的行為背後也有一套政治的邏輯。**第一個邏輯還是權力的分配，你是處在強者還是弱者的位置，你的策略空間是不一樣的。**中美之間的實力對比變化，其實是多維的。比如説貿易的領域，為什麼特朗普要打貿易戰？很重要的就是因為中國貿易的實力上升得太快。金融方面美國為什麼基本上不擔心中國？就是因為中美這方面的差距還是比較大。所以我們看中美的競爭，尤其是在規則這個領域，首先還是要看在哪個問題領域，美國跟中國的實力對比，有的問題領域中國實力上升得很快，而有的領域美國的結構性權力還是很強大的。

**第二個邏輯是要看規則是不是有重新解釋的空間，也就是國際制度的彈性。**一方面，在一些問題領域，如果説美國人仍然實力很強，這個時候大家還要看規則，就是儘可能地在文本規則當中像個法學家、律師一樣去找法律的漏洞，去找規則重新解釋的空間和彈性。在這裏面如果説彈性很大，我們就採取一個疊加型的、一個摻沙子的方式；如果説彈性很小，我們就只能規避，比如説互聯網的域名分配，中國儘量建防火牆，防止核心的國家安全網站被美國監控。另一方面，如果説美國的實力在這個領域已經壓制不住我了，策略就不同了，要麼取代你，要麼就轉換。但是，首先還是講規則，至少在規則裏面玩，如果説規則裏面有彈性，儘量去轉換它；如果説規則沒有彈性，你實力又不如我，你主導制定的這套規則又沒有給我的崛起留下任何空間，那就只能最後取代你。

具體案例分析：外空技術合作

簡單看一個案例，2008年的亞太空間合作組織（APSCO）。中國的空間技術在這個領域在2000年前後就上升得很快，當時為什麼想到要建這麼一個亞太空間合作組織呢？因為現有全球的空間技術市場基本上是美國、俄羅斯等幾個大國壟斷，中國想促進空間技術進一步發展，就要逐步培育市場，誰可能對中國的市場感興趣呢？主要是一些發展中國家，當時最有爭議的是伊朗，把伊朗也拉到了APSCO，美國的反響很大，説怎麼能轉移空間技術給伊朗呢。中國説遙感技術、衞星技術主要是防災減災、應對氣候變化，為什麼不能給伊朗？**所以一方面，APSCO採納了《外空條約》的“共有和公平分享”、“和平利用外空”的基本原則。**從規則上詮釋舊法，並沒有另立新法，用的亞太空間合作組織的規則基本上是聯合國外空條約。另一方面，APSCO專注於發展中國家之間外空技術合作，而非發達的外空技術國家之間的相互限制。

**為什麼中國會採用這種用舊規則去實現新目標的“轉換型”策略？首先，還是看實力，中國外空實力發展迅速，具備外空技術轉讓的能力。**太空領域絕對是一個技術説了算的領域，你的人造衞星、飛船要能到天上再説話。你飛不上去，外交官在談判桌上沒有任何話語權。**第二，美國主導的外空合作制度對發展中國家覆蓋不足。**儘管美國一直對亞太地區外空投入較高，但主要以籠絡盟友為主（如澳大利亞、韓國、日本等），缺乏對發展中國家的關注。一大批發展中國家外空技術落後，希望得到技術援助，如巴基斯坦、泰國、伊朗、蒙古等。而且美國對巴基斯坦、伊朗這些國家基本上沒有關注，這就給了我們機會。當我們打出一面旗幟説中國要倡議建立亞太空間合作組織，相關的國家都願意參與進來。**第三，希望打開發展中國家的外空技術市場，擴大本國的外空技術市場影響力。**尤其是像中國、印度等發展中的外空技術大國，在這個領域其實是有競爭關係的。**第四，美國無法阻止其他國家加入中國主導的亞太空間合作組織。**中國要建這麼一個國際組織很像亞投行，當時中國建的時候儘管奧巴馬政府也想用規則來遏制中國，但是最後都阻止不了，他的盟友都來了。

此外，在亞太空間合作組織章程制定過程中的談判有很大的爭論，到底要不要在《外空條約》的框架下來制定？最後還是遵循外空條約，因為《外空條約》的制度彈性高，其中的幾條原則中國對它進行了重新解釋，比如確立了“外層空間的探索和利用應造福和有利於所有國家”及“為和平目的探索和利用外層空間”的相關原則。這裏面就是詮釋舊法，而非創立新法。

最後的結論，現在中美在地緣經濟、科技領域的競爭是不可避免的。作為一個新興大國，中國積極參與新興領域國際規則的制定，推動美國主導的外太空、互聯網域名、跨境金融支付、開發性金融等領域的國際制度改革。一個新的崛起大國跟一個老的霸權國之間必然有一場鬥爭，但關鍵的問題還是要有改革家的鬥爭智慧。如何在推動全球治理體系改革的過程中儘可能地減少政治阻力？這需****要有一個學術概念上的創新，要超越“現狀-修正”傳統兩分法，靈活採取替代、疊加、轉換和規避等四種不同的全球治理體系改革路徑，盡最大可能在現有國際體制內實現和平崛起。