中央經濟工作會議再提區域協調發展，金融如何服務城市羣建設？_風聞

近日召開的中央經濟工作會議提出，區域政策要增強發展的平衡性協調性。要深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略，促進東、中、西和東北地區協調發展。全面推進鄉村振興，提升新型城鎮化建設質量。

“十四五”時期，我國大力推動京津冀、粵港澳、長江經濟帶、長江中游城市羣、成渝雙城經濟圈等城市羣建設，以促進我國區域協調發展。

中國金融四十人論壇（CF40）特邀成員、上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘在《2021·徑山報告》分報告四《金融服務城市羣建設》一文中指出，當前我國****城市羣和都市圈建設面臨四大問題與挑戰：

第一，外來人口的市民化及配套公共服務提供問題。第二，城市羣的大都市圈建設用地指標面臨不足。第三，地方政府部門嚴重的債務問題。第四，行政轄區限制導致城市羣內部地區間政策協調困難，影響市場一體化。

**在服務城市羣和區域協調發展方面，金融業可發揮怎樣的作用？陸銘認為，**金融業可以從五個方面提升服務城市羣建設的能力：

第一，更好地利用在岸、離岸國債市場，探索通過發行專項國債為外來人口市民化提供資金支持；

第二，建立全國範圍內的建設用地指標和補充耕地指標市場，平衡人口流出地與人口流入地之間的建設用地與耕地規模；

第三，進一步完善地方政府債務的定價機制，提升市場主體對地方政府債務的風險定價能力，探索以市一級政府為主體發行地方政府債券；

第四，探索設立“城市羣一體化基金”，實現城市羣內部的收益分享與成本共擔機制，為城市羣內部各主體間的良性互動帶來正向激勵。

第五，採取“因地施策”的方式化解人口流出地和流入地面臨的不同問題。

金融服務城市羣建設

**文 |**陸銘

實現高效城市化和城市羣發展將進一步優化經濟要素的空間配置，並通過城市羣間、城市間的分工協調促進創新與產業鏈延展，暢通國內經濟大循環。因而，提升服務城市羣建設的能力是金融業在新發展格局下的重要使命。一方面，金融業應為城市羣發展提供高質量的金融資源，滿足其在基礎設施建設、綠色與智慧城市建設、外來人口市民化等領域的資金需求。另一方面，在居民、地方政府與地方國有企業（如城投公司）債務集中於房地產、基礎設施建設等領域的背景下，城市羣的高質量發展也與維護金融安全息息相關。

在這一背景下，以合理的金融工具為城市建設提供資金融通，既有助於擴大高質量人民幣金融資產的供給，又有助於穩定國內金融環境，為暢通人民幣的內外大循環提供堅實基礎。

城市羣發展應更好地適應人口集聚的客觀趨勢，更好地發揮經濟集聚對生產率提高、就業與產業結構轉型的作用，更好地協調城市羣內大城市與小城市的分工與競合關係，更好地連接都市圈中心與外圍區域。

**忽視城市羣發展和建設的客觀規律可能帶來嚴重資源空間錯配問題。**2003年以來，中國企業全要素生產率增長趨勢放緩。由於東部地區收緊土地供應，導致這一地區出現了房價快速上升，並進一步推動了沿海地區工資上漲；房價快速上漲又引導企業增加購買房產，對實體經濟的投資產生了擠出效應。在人口淨流出的中西部中小城市，規劃建設面積大且距離老城區遠的新城，在建設規模和空間選址上背離了經濟規律，地方政府承受着沉重的債務負擔。

當前城市羣和都市圈****建設

面臨的具體問題與挑戰

**第一，外來人口的市民化及配套公共服務提供問題。**中國的城市化率已經達到64%，但中國的城市化進程遠遠沒有結束，仍有大量人口持續從農村遷移到城市。隨着生產要素市場深化改革，人口、資金、土地（建設用地指標）等生產要素暢通國內大循環，未來城市人口向京津冀、長三角、粵港澳、成渝地區集聚的趨勢會更為明顯。

七普數據顯示，目前有超過3.7億人並沒有在居住地獲得户籍。大規模外來人口未能真正市民化，意味着這部分外來人口不能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面均等化享受城鎮居民基本公共服務。如果這些外來勞動者不能很好地在當前居住地完成市民化，這些勞動者可能就不會選擇在當地長期就業，從而影響城市羣建設的勞動力供給。同時，也會帶來一系列社會經濟問題，包括可能引發嚴重的地方債務問題以及系統性金融風險。

**第二，城市羣的大都市圈建設用地指標面臨不足。**隨着城市化發展，都市圈和城市羣建設用地普遍面臨緊缺。新增建設用地指標分配並沒有和人口流入方向相一致，帶來土地資源在空間上的誤配。對人口流入地，無論是吸引企業進入，還是外來人口居住需求等都需要更多的城市建設用地，但當前的土地管理制度對人口流入地分配的建設用地指標，遠不能滿足其真實的建設用地需求。對人口流出地，過多的建設用地指標並不能進行跨地區置換，卻建設了大量不必要的基礎設施和工業園區建設，帶來財政支出效率低下和地方政府過度借債。

**第三，地方政府部門嚴重的債務問題。**中國宏觀槓桿率的結構性問題，從空間視角看，有明顯區域性特徵，部分區域的金融風險可能引發的全局性金融風險，表現為欠發達地區的金融風險更高，而發達地區的金融風險相對可控。欠發達地區政府債務的形成，與中國目前的生產要素，尤其是勞動力不能完全自由流動導致的生產要素不夠集聚與統一貨幣區之間的矛盾有關，這是“歐元區病”在中國經濟中的體現。由於欠發達地區政府部門債務問題可能引發區域性金融風險，加上中國是單一制國家，區域性金融風險可能最終演變成系統性金融風險。

**第四，行政轄區限制導致城市羣內部地區間政策協調困難，影響市場一體化。**對城市羣建設而言，來自於地區間政策協調的障礙，以及行政轄區限制所產生的地區間分割，導致城市羣內部不同地區政府之間進行政策協調的執行成本很高。地方政府的財政收入都是按照行政轄區來獲得，因此只關注本轄區的基礎設施建設和公共服務的提供，往往會忽視地區間的協調。關鍵障礙是城市羣內部地方政府之間關於合作的收益如何進行分享以及成本如何共攤的機制並沒有完全形成，導致城市羣內部真正實現市場一體化存在比較大的障礙。因而，如何協調城市羣之間的分工和城市羣內部的協調等系列問題，成為未來城市羣建設亟需解決的重要問題。

新發展格局下金融服務

城市羣建設的政策建議

對於城市羣建設，無論是外來人口的市民化，城市建設用地指標錯配，還是地方政府面臨的嚴重財政壓力，以及城市羣內部地方政府之間利益分享和成本共攤機制的建立等，都可以通過市場機制來進行協調，金融在這其中能夠發揮關鍵作用。

**第一，探索發行“市民化特殊國債”，服務外來人口市民化。**為推進外來人口市民化，可以在境內和境外金融市場同時發行以人民幣計價的政府債券，為城市羣建設融資。這種債券並不需要以地方政府名義發行，而是可以創造性地通過中央政府發行特殊國債，可稱之為“市民化特殊國債”。建議在境內和境外金融市場同時發行，並以離岸金融市場發行為主。一方面，離岸金融市場的資金成本遠低於境內，在離岸金融市場上發行以人民幣計價的特殊國債成本並不高。另一方面，有中央政府信用背書，又會進一步降低特殊國債的融資成本。在離岸金融市場發行以人民幣計價的“市民化特殊國債”，還可以擴大離岸金融市場的規模，增加人民幣離岸債券市場的流動性，對人民幣國際化有重要意義。

**第二，金融助力全國統一的用地指標和補充耕地指標交易市場建設。**通過金融的方式提高土地資源配置效率，建設合理的建設用地交易市場，助力城市建設用地指標進行合理的市場化定價。一是對於新增建設用地指標，政府更好地發揮模擬市場的作用。中央向省一級政府下撥的新增建設用地指標與人口增量和常住人口市民化增量掛鈎。二是對人口流出地區已撥未用的閒置建設用地指標進行跨地區的調配。三是推廣閒置建設用地、農村閒置集體經營性建設用地復耕產生的指標，以及耕地佔補平衡產生的指標進行全國範圍內跨地區交易。四是更大範圍更好地推廣農村閒置宅基地復耕為農業用地的工作。可直接將宅基地對應的建設用地指標轉讓給“平台”，全國範圍內統一定價，提高相應農民的財產性收入。五是對全國範圍內的建設用地指標和耕地佔補平衡指標交易平台，可賦予一定的投融資功能。

**第三，逐步放鬆地方政府債券融資規模限制，推進利率市場化，讓金融市場為地方政府債務風險定價。**進一步推進地方政府債務尤其是地方政府隱性債務的化解，逐步放鬆對地方政府債券融資規模的限制，將地方政府債券的發債主體下放到市級層面，繼續深化利率市場化改革,讓金融市場為地方政府的債務風險進行定價。為配合地方政府發債和金融市場的市場化定價，須逐步打破地方政府債務剛性兑付，使得利率可以反映債務違約風險。同時，建立債務違約規模與發債時地方政府主政官員終身問責的機制，防止地方政府的短期行為和道德風險。

**第四，設立城市羣一體化基金，形成城市羣內部的收益分享和成本共攤機制。**設立城市羣內部的市場一體化基金，主要目的促進城市羣內部生產要素的自由流動、政策的協調以及環境保護等各方面的問題。通過設立市場一體化基金，可以讓城市羣內部地方政府之間建立收益分享和成本共攤機制。對於基金的資本構成，可考慮初始股權比例與城市羣內部不同城市GDP佔比保持一致，確定股權結構之後，地方政府繳納相應資金作為原始資本，後續資本投入可通過國家税務局進行税收收入劃撥的方式進行補充。

**第五，採取“因地施策”的方式化解城市羣發展中的其它問題。**人口流出地城市和流入地城市面臨的問題會有很大不同，應分別採取不同的應對方式。對於人口流出地城市所面臨的中小銀行壞賬風險，可以考慮通過兩種方式來共同化解，一是通過地方政府中小銀行專項債券的發行來補充中小銀行資本金；二是通過地方政府和地方資產管理公司合作，採取市場化的方式處置本地中小銀行的不良資產，對於人口流入地城市的配套基礎設施建設供給不足問題，可以考慮通過基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）方式為基礎設施建設募集資金