香港特別行政區的民航法律架構_風聞

文丨李瀚明

今天我們很高興應廣州民航職業技術學院的邀請就香港特別行政區的民航法律架構做一個簡單分享。恰好三天後的 19 號是《中英聯合聲明》簽訂 27 週年的日子，在這個時候回顧香港的民航法律架構是很有意義的。希望內地同行能夠更瞭解香港民航法律架構的立法過程和背景。

香港在《中英聯合聲明》簽訂之前的民航法律體系

香港在《中英聯合聲明》簽訂之前沒有自己的民航法律體系，而是由倫敦統籌。

1949 年制定的 Civil Aviation Act 1949 (1949 c. 67 U.K.)（下稱 Act 1949）規定了英國的基本民用航空制度；

女王會同樞密院（Queen in Council，英國政府的代理機關）通過 The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969（下稱 Order 1969）這條 Statutory Instrument（英國對行政機關委任立法的稱謂，類似於中國的行政法規），將 Act 1949 延伸到香港等當時英國的所謂「海外領土」。

The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969

The provisions of sections 8, 9, 10, 11, 14, 27, 38, 40, 41, 51, 53, 57, 58, 59, 60, 61, 62 and 63 of the Civil Aviation Act 1949, adapted and modified as set out in Schedule 2 hereto, are hereby extended to the territories mentioned in Schedule 3 hereto.

參考：經附件二採納和修改的 the Civil Aviation Act 1949 中的若干條文現擴展適用於附件三所列的「領土」。

我們以第 8(2) 條的 (a) 款和 (b) 款和第 13(1) 條為例，對照在 Act 1949 下適用於英國本土和 Order 1969 下適用於香港的版本：

8(2)「His Her Majesty may by Order in Council make provision—」。這裏的原因是 1952 年英王去世，女王就任，因此改變稱謂：

8(2)(a)「as to the registration of aircraft in the United Kingdom Colony」調整了適用範圍為所謂的「殖民地」。

8(2)(b) 「for … may be specified either in the Order or by the Governor」考慮到實際情況，授予總督自由裁量權。

13(1) 「His Majesty The Governor may by Order in Council , with the approval of a Secretary of State, make provision regulations—」。在英國法律體系下，Provision by Order（敕令）是君主才能通過命令制定的，總督只能制定次級的 Regulations（規例），同時需要徵求 Secretary of State（也即英國本土的「國務大臣」）的意見。這裏反映了總督在行使本條權力時需要徵求英國內閣的同意。自 1972 年以後，港督在涉及這一條的民航實踐中，需要徵詢英國運輸部民用航空管理局（Civil Aviation Authority）的同意。

同理，為了處理香港等地的空中交通管理問題，女王會同樞密院制定了 The Air Navigation (Overseas Territories) Order 1977，將當時英國本地的空管規定延伸。

香港在《中英聯合聲明》前有限的本地立法

當然，香港並不是沒有一些本地立法。1950 年以後，就香港本地所需而與其它地方所不同的機場高度管制、飛機噪音等議題，香港開始制定本地民航法律，分別在 1957 年和 1987 年完成立法。

中文名稱英文名稱§日期

香港機場

(障礙管制)條例

Hong Kong Airport

(Control of Obstructions) Ordinance

3011957-06-07民航(飛機噪音)條例Civil Aviation (Aircraft Noise) Ordinance3121987-05-01《中英聯合聲明》和《基本法》

1984 年 12 月 19 日簽訂的《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關於香港問題的聯合聲明》（中英聯合聲明）標誌着「迴歸過渡期」的開始。

《聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體説明》第九章中就香港「將保持國際和區域航空中心的地位」的説明，在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第五章第四節「民用航空」中體現。

自 1990 年 4 月 4 日《基本法》公佈後，港英當局就開始對包括 Act 1949 和 Order 1969 在內的種種「原通過英國行政令而在香港適用的英國法律」進行本地化工作。1994 年 5 月港英立法局通過《民航條例》（第 448 章），此後港英立法局、行政局陸續對民航相關的法律法規（《航空保安條例》、《航空運輸條例》、《1995 飛航 (香港) 令》等）進行本地化民航法制體系事宜。同時，由於新機場計劃，另外設置了一條特別條例《機場管理局條例》（第 483 章，1995 年 12 月 1 日），對香港機場管理局（Airport Authority）的職權和義務進行規定。

這其中的標誌性事例是 1997 年 6 月港英立法局通過的《1997 年民航 (修訂) 條例 Civil Aviation (Amendment) Ordinance 1997（1997 年第 66 號條例 Ord. No. 66 of 1997）》（下稱 Ordinance 1997）（第 448 章《民航條例》的修正案）。

中文名稱英文名稱§日期民航條例Civil Aviation Ordinance4481994-05-13機場管理局條例Airport Authority Ordinance4831995-12-01航空保安條例Aviation Security Ordinance4941996-08-02航空運輸條例Carriage by Air Ordinance5001997-02-05《1997 年民航 (修訂) 條例》對《民航條例》的修訂

《1997 年民航 (修訂) 條例》通過兩項工作將《基本法》和既有的 The Civil Aviation Act 1949 (Overseas Territories) Order 1969「縫合」在一起：

修訂後的《民航條例 §448》的 2A.(1) 條總體繼承 Order 1969 第 8(1) 條的精神，但通過但書條款將《基本法》第 130 條的規定以本地立法確定下來。儘管修訂在措辭上與《基本法》原文有所不同，但考慮到

中英兩國的語言使用習慣（例如基本法中的 airport 在本地立法中改為 aerodrome 以匹配原文）、

條例制定時香港仍由英國管理的現實（基本法中的「香港特別行政區」在本地立法中改為「香港」）以及

約束性立法詞彙的使用（本地立法中加入了「香港須履行的」），

這種不同是合理的。

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》

第一百三十條 香港特別行政區自行負責民用航空的日常業務和技術管理，包括

Article 130 The Hong Kong Special Administrative Region shall be responsible on its own for matters of routine business and technical management of civil aviation, including

機場管理，

the management of airports,

在香港特別行政區飛行情報區內提供空中交通服務，和

the provision of air traffic services within the flight information region of the Hong Kong Special Administrative Region, and

履行國際民用航空組織的區域性航行規劃程序所規定的其他職責。

the discharge of other responsibilities allocated to it under the regional air navigation procedures of the International Civil Aviation Organization.

《1997 年民航 (修訂) 條例》 Civil Aviation (Amendment) Ordinance of 1997

2A. Power to give effect to Chicago Convention and regulate air navigation

2A. 施行《芝加哥公約》和規管航空事宜的權力

(1) Her Majesty may by Order in Council The Governor in Council may by order make such provision as appears to Her the Governor in Council to be requisite necessary or expedient—

(1) 總督會同行政局可藉命令訂立總督會同行政局覺得就以下目的而言屬需要或適宜的條文 ——

(a) for carrying out the Chicago Convention, any Annex thereto relating to international standards and recommended practices (being an Annex adopted in accordance with the Convention) and any amendment of the Convention or any such Annex made in accordance with the Convention;

(a) 施行《芝加哥公約》及該公約中關於國際標準及建議措施的任何附件(該附件是按照該公約採納的)，以及施行按照該公約而對該公約或任何該等附件作出的任何修訂；

(b) generally for regulating air navigation,

(b) 概括而言，規管航空事宜，

（以上條文為根據 Order 1969 修改並翻譯成中文，以下條文為根據《基本法》所加）

但該等條文只可處理民航的日常業務及技術管理，包括 ——

provided that such provision deals only with the routine business and technical management of civil aviation including—

(i) 機場管理；

(i) the management of aerodromes;

(ii) 在香港飛行情報區內提供空中交通服務；及

(ii) the provision of air traffic services within the flight information region of Hong Kong; and

(iii) 履行國際民用航空組織的區域性航行規劃程序所規定香港須履行的其他職責。

(iii) the discharge of other responsibilities allocated to Hong Kong under the regional air navigation procedures of the International Civil Aviation Organization.

而 2A(2) 則將 Order 1969 賦予香港總督的職權做簡單的文字修改後，放入了香港本地法律中。

我們同樣以 (a) 款和 (b) 款為例對比基於英國授權的 Order 1969 的第 8(2) 條和基於本土立法的 Ordinance 1997 的第 2A 條，以及 Order 1969 的第 13(1) 條和 Ordinance 1997 的第 5 條。

第 8(2) 條的本地化以象徵性為主，舉例如下：

弁言部分將「女王」的提述改為「總督」，以免「女王」在迴歸後根據 1997 年 2 月 23 日全國人大常委會作出的「關於根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百六十條處理香港原有法律的決定」附件三被解釋為「中央人民政府」：「Her Majesty may by Order in Council The Governor in Council may by order make provision—」值得注意的是，這裏事實上恢復了「His Her Majesty may by Order in Council make provision—」

其下第 (a) 項刪去「殖民地」，以地名替代：「as to the registration of aircraft in the Colony Hong Kong」。

從 13(1) 到 5(1) 的變化是巨大而實質性的。1997 年修訂時，當時的港英政府需要小心考慮和基本法的銜接。我們可以從原 Act 1949 、 Order 1969 和 Ordinance 1997 的有關條款的對比中看出這一點：

1949.13(1): His Majesty may by Order in Council make provision

1969.13(1): The Governor may, with the approval of a Secretary of State, make regulations

1997.5(1): The Governor in Council may make regulations

可以看到，相對 1949 年法律，主要變化有兩個：

「英王陛下 His Majesty」改為「總督 The Governor」。

刪除「藉敕令 by Order」，並以「規例 Regulations」取代「Provision」。

這是考慮到在英國法律體系下，Provision by Order 是君主才能制定的（含有「君主敕令」之意）。在《基本法》的精神下，使用 Order 是不合適的，因此 Regulations 被保留。這裏和 1969 年的處理方式相同，但理由是不同的。

而相對於 1969 令，主要變化有一個：

刪除「獲國務大臣同意 with the approval of a Secretary of State」並以「會同行政局 in Council」取代。

這裏反映出在「港人治港」的原則下，「國務大臣」應該是誰呢？立法者不知道。在 1972 年以後，港督在 1969 令實踐中，需要徵詢英國運輸部民用航空管理局（Civil Aviation Authority）的批准。如果依此類推，迴歸後的行政長官就需要徵求中國民航總局的批准了。這和基本法第 130 條（已經被 2A(1) 本地化）的精神不太符合。

迴歸後的香港民航法例架構

迴歸後經過修訂的第 448 章《民航條例》獲得保留，成為香港特別行政區成文法律體系的一部分。根據「處理香港原有法律的決定」附件三，所有的「總督 Governor」被對應解釋為「行政長官 Chief Executive」，而「總督會同行政局 Governor in Council」被對應解釋為「行政長官會同行政會議 Chief Executive in Council」。

1999 年的《1999 年法律適應化修改（第 16 號）條例 Adaption of Laws (No. 16) Ordinance 1999（1999 年第 36 號條例 Ord. No. 36 of 1999）》將「處理香港原有法律的決定」附件三的解釋寫入《民航條例》，就此使用至今。