餘宇新 | 薇婭偷逃税事件背後，反映出一個超級網絡平台的監管難題_風聞

餘宇新｜上海外國語大學國際金融貿易學院大數據金融實驗室執行主任、副教授

本文刊於《探索與爭鳴》2021年第2期，原標題為《超級網絡平台監管的難點與治理》，為閲讀方便，有刪節

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隨着大數據與人工智能技術廣泛應用，人類已步入數字經濟時代，以數字技術為基礎的大型互聯網平台公司——超級網絡平台在世界經濟發展中佔有重要地位。

超級網絡平台監管的必要性

隨着超級網絡平台在世界經濟活動中開始佔據主流地位，其商業生態系統正在主導經濟發展。**這些公司一般具有三個特點：一是基於信息與數字技術開展業務，技術創新迭代速度較快，業務創新也很快；二是業務規模涉及面廣，形成了龐大商業生態系統，服務於數以億計的客户；三是業務影響常常超出傳統商業範疇，經濟社會外部性明顯。**這些公司作為已經脱穎而出的市場競爭優勝者，因為其業務本身具有規模效應，能夠持續保持低成本優勢；具有網絡效應，能維持競爭進入門檻形成持續競爭優勢；具有較強外部性效應，能讓其業務具有較低成本、較高效率擴張能力，從而進一步強化規模效應和網絡效應；具有獨佔效應，平台公司因其業務原因能自然獲取與決定數字經濟關鍵投入要素——數據的控制權。這四種效應使得這些公司能持續強化其市場地位，且在某一業務領域具有服務於整個市場的潛能。像在搜索市場、社交網絡市場，一家公司的份額就可以到達80%~90%，這些公司擁有很強的壟斷權力，且很難有新的進入者以形成有效的競爭制約。當下，我國構建“雙循環”發展格局依賴於提升經濟在全球化中的競爭力，而發展數字經濟又是我國實現經濟彎道超車的重要戰略機遇。如何對互聯網平台實施合理的監管，是數字經濟時代既要保持市場秩序，又要刺激市場創新活力的重大挑戰。

超級網絡平台監管的難點

對超級網絡平台的監管，監管部門既要注意到其市場壟斷力的來源是數字技術及其提供的數字服務的產品特點，又要認識到隨着數字經濟發展一定會產生這類公司。監管部門需從數字經濟的發展戰略出發，來看待這類公司的監管問題，提升數字經濟時代中國的全球競爭力。合理監管的關鍵點是從數字技術及應用特點來考慮監管目的、理念和原則，而不能僅僅聚焦於數據確權問題，因為數據僅是數字產品的投入要素，更重要的是其應用的技術和生產服務產品本身的特點。

對於監管部門來説，應認識到：（1）這類公司業務的風險來源主要是技術創新和業務創新，這類創新影響很難提前預見，使得事前性風險管控監管難度較大；而過度監管容易導致企業創新投入不足，使中國在數字化浪潮中喪失競爭優勢。（2）這類公司以數據應用創新為主，目前數據確權還不完善，對其數據應用合規性過度監管容易造成數字化領域創新動力不足，導致數據資源的浪費。（3）這類公司是以數字技術作為業務技術基礎，業務涉及面廣，國際化發展是其市場邊界延伸的自然選擇，其業務創新發展速度與業務風險管控能力、監管部門的風險防控能力的非同步發展，易產生系統性風險和國際性影響。（4）需注意到我國不同人羣在信息和技術擁有、應用和創新能力上存在客觀差異，該類公司發展易帶來社會性數字鴻溝，從而形成新的社會分化問題。

因此，進行有效監管應着力考慮三方面的平衡：一是平衡對大型科技公司的風險監管與數字經濟全球競爭力的關係；二是平衡監管理念、方式、力度與企業創新發展動力、社會發展活力間的關係；三是平衡大型科技公司國際發展要求與潛在的跨境監管套利風險的關係。這三大平衡關係，可歸結為現實監管的三大難點。

第一，明確且穩定的監管目標與原則設定難。完全遵循工業時代的產品消費模式所確定的規則，僅僅以消費者權益保護為主導的監管目標，不適應數字經濟創新發展的要求，當下應強調的是對消費者自主選擇權的保護。由於目前僅僅是數字經濟發展的初期階段，全球化競爭日益加劇且發展環境的不確定性較大，如何使國內這類公司更好地參與全球化進程，同時避免這些國際化的企業利用各國在信息技術和產業領域的發展不平衡進行跨境監管套利、形成潛在風險，監管部門還難以對這類公司的監管目標和原則提出一套穩定、可預見的規則和理念。

第二，清晰且完備的監管風險定義與識別難。這類公司業務具有較強的網絡效應和較大的外部性影響，如果業務發展得好，能夠較好地促進經濟發展效率提升，但是一旦業務發展出現問題，由於涉及面較廣，且處於壟斷地位，公司問題就容易變為行業性問題和社會性問題，進而對整個經濟社會造成系統性風險。業務風險的來源很大可能會來自其技術創新和業務創新，而這種創新行為的影響很難提前預見，使得事前性風險管控的監管難度較大。但是過度監管則容易導致企業創新能力不足，使我國在數字化浪潮中喪失競爭優勢。在數字經濟領域，我國在很多方面處於世界領先地位，“無人區”可供學習參考的經驗較少，導致監管盲點多。儘管現在監管部門越來越重視對事前風險的監管，但實際上對於未知風險無法完全實施預防性監管。在一個技術和業務創新活躍的數字經濟領域，確定清晰且完備的監管風險定義與識別具體監管風險，顯然是一個巨大的挑戰。

第三，高效可行的監管取證與監管措施執行難。大型民營科技公司一般都以數據作為其業務展開的關鍵性要素投入，由於其所採集的數據一般都在內部服務器上，如何使用和運用這些數據產生價值，完全由公司內部掌控，對於外部監管機構來説，受制於對其業務理解專業程度不足、對海量數據處理分析能力不足等諸多客觀因素，目前階段很難在保障數據價值挖掘情形下確保數據應用的合規性，即對數據合規性應用很難實現穿透式監管，這必然導致數據使用的規範性和合理性風險管控存在漏洞。在數字經濟領域，這些大型平台公司的技術創新與應用創新速度往往快於監管理念和風險識別與防範能力，監管部門的監管能力跟不上它們的發展速度，結果就使得監管部門缺乏高效可行的監管取證方式。

構建適應數字經濟發展要求的監管體系

第一，形成具有適應性的監管目標和原則。原有工業技術發展環境下所衍生出的監管理念和方式並不適應數字化發展的要求，在難以形成穩定明確監管目標和原則的情況下，監管部門可採取動態調整的、具有階段性特點的監管目標和原則，以平衡風險防控力度、企業創新發展動力和社會發展活力間的關係。在具體數字化領域的監管實踐中，要充分吸收相關企業、高校科研院所專家、社會羣體的意見和建議，形成激勵相容且能有效促進有序競爭環境形成的具體監管目標和原則，形成一套動態調整機制，適應數字化快速發展的要求。根據不同領域數字化技術影響的風險溢出狀態，來設定差異化監管目標和實施原則，以保持我國科技創新的活力和彈性。

監管目標設定原則就是在防範系統性風險的前提下，避免因平台壟斷地位導致社會創新生態失衡，同時避免過度監管導致大型平台公司技術創新和經濟活力不足，引導這類公司進行原創性技術和基礎性技術創新投入，促進中國經濟要素在全球的配置優化與競爭力提升。在監管方式上，監管部門應採用規則監管與原則監管相結合的方式。規則監管僅僅在數字化業務發展成熟領域使用，這些領域流程清晰、影響明確，通過規則監管能明確風險防範的措施和參與主體的預期，從而保障該領域的競爭性和經濟活力。同時，減少規則性監管在未知領域的過早介入，通過設定一般性競爭原則、外部性干預原則和報備原則等，為技術創新建立合理預期。

第二，促進風險識別的共識機制和風險發現的激勵相容制度建設。由於數字領域創新風險難以提前明確界定，監管技術研發投入大，監管部門要注重監管對象與其他監管科技主體的參與，注重利益相關者和技術專家在監管中的關鍵價值，注重監管科技的發展和監管市場化，建設監管服務市場，充分利用大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等新興數字化技術，設計多方參與的風險共識機制，建設風險發現的激勵相容制度，推動多元化主體參與風險防範，建立多層次防火牆機制，構建激勵相容、智能化、自動化的監管體系。對於監管部門來説，要建立風險識別的共識機制和激勵相容的風險發現機制，就需要規範數據確權，通過立法等多種方式形成合理的數據價值歸屬與數據使用基本原則，在隱私風險可控的前提下，平衡數字經濟發展、數字權益歸屬和個人隱私保護的關係，為數據市場發展提供有效支持。特別是要消除大型平台公司利用數據壟斷優勢持續加強其壟斷地位的潛在風險，消除“數據孤島”現象，使大型平台公司能夠在數據合規使用條件下實現行業數據分享，為中小型科技創新企業構建良好的數據生態環境，避免數據壟斷帶來的個別公司持續行業壟斷狀態，形成數字化領域持續有效有序的競爭。

第三 ，以技術賦能監管，適應全球化開放監管的趨勢。監管部門需特別注重科技賦能監管，強化監管科技的發展，培養監管科技供應商體系，充分利用新興數字化技術構建有效的監管機制，構建合理篩選機制，選擇部分行業企業參與到監管科技發展中，建立可持續發展的政府監管領域公共服務購買市場，形成多方參與機制，促進監管技術不斷迭代優化，以消除監管部門監管能力和科技型企業發展間的差異，提升監管效率。此外，數字技術的外部性明顯，全球化發展環境下監管部門還需保持開放姿態，適應全球化開放監管的趨勢，積極參與全球數字治理規則制定，加強數字領域與國外監管機構的合作交流，學習先進監管技術與方式，積極吸收數字化發展程度較高國家的經驗，形成具有兼容性和發展彈性的監管體系，為我國科技型企業跨國業務的發展保駕護航。