中國農民只剩不到2億? 大多數人對農民的三個誤解_風聞

✪ 朱光磊 裴新偉

南開大學中國政府發展聯合研究中心

【導讀】中國究竟有多少農民？農村社會的人口構成如何？圍繞這些問題，研究者提出了許多不同的看法，由此還出現了諸多認知誤區。

本文從職業、地域和户籍，也即農業勞動者、農村人口和農村户籍人口三個角度來分析今天中國的“農民”情況：作為“農業勞動者”的農民現已少於2億人，作為“農村人口”的農民已減少到5.10億人，而作為“户籍人口”的農民仍有7.71億人。由此可見，農業勞動者、農村人口、農村户籍人口構成的一個重疊的“三圈結構”。

作者指出，當前對中國“農民”情況存在三種過度解讀或認知誤區：一是認為“寒門再難出貴子”，即重點高校農村生源比例下降。實際原因是農村户籍人口在總人口中所佔比重的快速下降；二是認為“階層固化”，即農民子弟很難改變命運。實際上多數農村青年流向了農民工階層、個體勞動者階層或通過接受高等教育走向了更為寬闊的發展領域，中國社會仍有高流動性；三是認為“農村人口空心化”，即城鎮化導致大量農村勞動力向城市轉移。而這實際上是經濟和社會發展的客觀規律和必然結果。

作者認為，應理性認識一系列正在發生的規律性變化，逐步縮小“三圈結構”的差異，首先是加快城鎮化、優化產業結構、增加就業，擴大農村人口轉移的城市入口；其次，加快促進農業現代化，提高農業生產效率，發展農村職業教育，鞏固農村人口轉移的鄉村基礎；最後，進一步破除二元社會結構，促進農村人口的穩妥轉移和農業轉移人口的市民化，有利於中國社會和諧包容發展和中國城鄉治理結構的轉型優化。

本文原載《北京師範大學學報（社會科學版）》2021年第6期，原題為《中國農民規模問題的不同判斷、認知誤區與治理優化》，轉自“縣域研究中心”，文章僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

中國農民規模問題的

不同判斷、認知誤區與治理優化

任何國家的社會生活基本面，都是其政治發展狀況、社會政策選擇，以及國家對外政策的基礎。社會結構，特別是社會階層結構是一個國家社會生活基本面的重要方面，其總體狀況、發展變遷牽涉到的社會利益關係狀況和各階級階層成員的身份認同，是政府調節社會關係與制定公共政策的基礎。

作為傳統農業大國和現實中的轉型社會，中國農村以“農民”為主體的各階層總體狀況及其發展趨勢又是整個社會結構重組的重要方面。因此，明晰農村社會成員構成，特別是釐清“農民”規模的幾個數量界線，對於構建合理的鄉村振興戰略規劃，科學認知城鄉關係乃至對一系列重大公共政策的制定，推進城鄉治理結構轉型，都具有重大的價值與意義。

▍ 中國“農民”及其規模的不同判斷與依據

關於“農民”概念的各種説法，閻志民認為大致可將其分為兩個角度、三個層次，“兩個角度”是指職業角度和户籍角度，職業角度的“農民”是指直接從事農業生產勞動的人員，户籍角度的“農民”是指擁有非商品糧的農村户口的人員；“三個層次”：一是指長期從事農業生產的勞動者層次，二是指從事廣義農業生產經營活動且擁有農村户口的勞動者層次，三是指農村總人口層次。就職業角度的“農民”而言，陸學藝將其認定為農業勞動者，朱光磊也持此種觀點；在賀雪峯的研究中，職業角度的“農民”則包括普通農業經營者階層、半工半農階層和在鄉兼業農民階層等。就户籍角度的“農民”而言，林曉鳴認為農業人口包括農民、鄉村社會管理者、鄉鎮企業工人、個體工商户、私營企業主等；李培林認為，作為社會身份的農民包括無業者、純務農者、以農為主兼業者、以非農為主兼業者、打工者、農村個體工商户、農村企業主和農村幹部等八個階層。

可見，既有關於“農民”概念的研究比較豐富，但從整體上看，既有關於“農民”問題的研究中，對“農民”規模的界定比較模糊，甚至存在一些誤讀，容易因此產生認知誤區。因此，有必要從職業、地域和户籍三個角度，對中國“農民”的總體狀況進行界説，並對中國農民“三圈結構”以及由此引起的認知誤區進行分析。

我們嘗試從職業、地域和户籍，也即農業勞動者、農村人口和農村户籍人口三個角度，具體分析各類“農民”的各自的狀況及其相互關係。

（一）農業勞動者、農村人口與農村户籍人口

第一，作為農業勞動者意義上的農民，現已少於2億人，在全社會就業人員中的比重下降至23.6%。

1978年，農業勞動者在三個產業就業人員中的比重曾高達70.5%，為改革開放後的最大比重。此後，隨着家庭聯產承包責任制的實施，個體工商業與私營企業的快速崛起，特別是隨着鄉鎮企業的異軍突起，大量農業勞動者向非農產業轉移。但是，由於仍處於人口高速增長期，這一時期農業勞動者的絕對規模仍在擴大。1991年，農業勞動者的比重雖已開始下降，但總量還是第一次也是最後一次超過了3.9億人，達到有史以來最大規模。此後，農業勞動者比重和規模開始持續同步縮小。**1997年，農業勞動者在三個產業就業人員中的比重首次低於了50%，標誌着中國從此真正由農業國跨入了工業國的行列。這是中國歷史上一個劃時代的事件。**此後，農業勞動者在三個產業就業人員中的比重雖有所波動，但總體上仍呈現繼續下降的態勢。

2012年，農民工規模首次超過農業勞動者規模，意味着中國人口規模最大的涉農階層由農業勞動者階層讓位於農民工階層。 2020年，農業勞動者人數減少至1.77億人，其在三個產業就業人員中的比重也下降到了23.6%。考慮到中國農民兼業經營現象比較突出，實際從事農業勞動的人員按當量計算實際規模可能更小一些。**但是，與西方主要發達國家農業勞動者在三個產業就業人員中的比重普遍低於10%的水平相比，中國的農業勞動力仍然處於富餘狀態，**提高農業生產效率和減少農業勞動者人數的空間仍然是很大的。

第二，作為農村人口意義上的農民，已減少到5.10億人，在總人口中的比重下降至36.11%。

農村人口，與城鎮人口相對應，是指居住在城鎮範圍以外的全部常住人口，是從地域角度對社會成員城鄉分佈狀況的描述，其統計口徑為《中國統計年鑑》、《中國農村統計年鑑》中的“鄉村人口”。客觀而言，由於中國複雜的城鎮概念和多變的城鎮統計口徑，中國統計資料中公佈的城鎮人口數據難免存在諸多誤差。但是，以歷年中國統計年鑑裏的數據為依據，終究能夠了解中國農村人口的總體狀況與發展趨勢。

**1978年，農村人口在總人口中的比重高達82.08%，為改革開放後的最大比重，**此後這一比重逐年下降，但總規模仍在擴大，1995年超過8.59億人，達到歷史的最大規模。 2011年，農村人口在總人口中的比重首次低於50%，表明中國以鄉村型社會為主體的時代已經基本結束，從此進入到城市時代。2020年，農村人口規模減少到5.10億人，其在總人口中的比重下 降至36.11%。總體上看，1978年至今，農村人口在總人口中的比重以年均超過1個百分點的速度持續下降；1995年至今，農村人口以年均約1400萬的規模迅速減少，即每年有超過千萬的農村人口向城市轉移。但是，與西方主要發達國家城鎮化率普遍高於75%的水平相比，中國63.89%的常住人口城鎮化率仍然不高，農村人口向城市轉移的空間仍然很大。

在農村人口內部，各個階層或羣體的情況也發生着深刻的變化。**進入21世紀以來，農業勞動者人數以年均約916萬的規模持續減少，其在農村人口中的比重也以年均約0.49個百分點的速度逐年下降，但農業勞動者階層仍然是鄉村社會中規模最大的階層。**以鄉村個體勞動者、鄉村私營企業主為代表的鄉村個體民營經濟就業人員的規模持續擴大，但其在農村人口中的比重仍然不高。同時，由於城鎮化發展引發的農村人口大量減少和鄉村消費市場規模相對縮小等因素的影響，鄉村民營經濟及其就業人員向城市轉移的現象日益突出。**常住城市且在鄉外就業的外出農民工規模約有1.31億人，這是導致農村人口規模大幅縮小的主要原因。**在鄉內就地就近就業的本地農民工規模約1.16億人，其在農村人口中的比重高達22.75%。常住農村但在鄉外就業，也即介乎前兩種狀態之間的外出農民工規模也有3848萬人，約佔農村人口的7.5%。鄉村社會管理者、鄉村專業技術人員的規模略有縮小。近十年來，鄉村0至14歲少年兒童人口數緩慢增加，少兒撫養比略有上升。2019年，鄉村65歲及以上老年人口數粗略估計接近7500萬，其在農村人口中的比重約14.69%，老年撫養比高達22.26%，鄉村老年人羣體的社會保障和家庭保障等問題日益緊迫。

第三，作為户籍人口意義上的農民，仍有7.71億人之多，在總人口中的比重為54.60%。

農村户籍人口是指具有農村户籍的人口，是中國特色的户籍制度下的特有產物。在取消農業户口與非農業户口性質區分和由此衍生的藍印户口等户口類型，統一登記為居民户口的前與後，農村户籍人口分別對應着農業户口人口與農村居民户口人口。

2000年，農村户籍人口規模為9.29億人，其在總人口中的比重高達75.27%，意味着彼時中國户籍人口城鎮化率尚不足25%。在國內外廣泛流傳的所謂“九億農民”的説法可能來自於此。不難看出，把“農村户籍人口”混淆為“農民”，是導致出現“九億農民”這一説法的主要原因。

**2010年，農村户籍人口規模擴大至9.35億人，其中常住在城鎮的農村户籍人口占據三分之一左右，表明擁有超過3億規模的農業轉移人口面臨市民化難題。**同期，農村户籍人口在總人口中的比重為70.86%，當時的户籍人口城鎮化率仍不足30%。

2014年起，由於户籍制度改革和城市落户政策鬆動等影響，農村户籍人口規模下降的步伐終於加快。2020年，農村户籍人口的規模下降到7.71億人，其在總人口中的比重下降到54.60%。但是，農村户籍人口仍然比農村人口多出約2.61億人，户籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率仍然相差18.49個百分點，而且差距有逐年加大的趨勢。保守估計，仍有超過2.5億規模的農業轉移人口面臨着市民化難題。當然，這其中不乏一些居住在城鎮的農村户籍人口為了享有農村集體產權權益，而在有意保留農村户籍。這一現象需要引起重視。

（二）“三圈結構”：農業勞動者、農村人口、農村户籍人口間的相互關係

同為與中國“農民”相關的三個核心概念，**農業勞動者、農村人口、農村户籍人口間存在着緊密且複雜的聯繫，並且在實踐中經常產生混淆。**因此，本部分將與中國“農民”相關的三個核心概念分別視作農業勞動者圈（F圈）、農村人口圈（D圈）、農村户籍人口圈（E圈），並從三者構成的“三圈結構”層面探討彼此間的相互關係，以便於能夠更加直觀、清晰地認識中國“農民”的現狀（見圖1）。

**第一，F圈，即農業勞動者圈。該圈由主要從事種植業、養殖業生產活動，並且其全部或大部分收入來源於農業的人員所構成，也即是真正的、職業意義上的農民。**如圖1所示，F圈位於E圈與D圈的重疊區域，表明其內部的農業勞動者既擁有農村户籍，又長期居住在城鎮範圍之外。近年來，伴隨着農村土地三權分置改革與土地流轉市場的迅速發展，以農村中的農民合作社、家庭農場和種糧大户等各類農業經營主體中的勞動者為代表的現代農業經營者逐漸興起，他們直接從事着與農業相關的生產經營活動，並以此為主要或全部收入來源，屬於農業勞動者範疇。在現代農業經營者中，不乏擁有城鎮户籍的人員，但此類人員規模很小，不影響把農業勞動者圈視為農村户籍人口圈與農村人口圈的“交集”。

**第二，E圈=A月牙圈+C空心圈+F圈，即農村户籍人口圈。E圈是由具有農村户籍的全部人口構成的身份圈。**在E圈內部，A月牙圈是由具有農村户籍，同時居住在城鎮範圍之內的常住人口組成，是工業化、市場化、城鎮化發展與二元社會結構交織作用下的產物，具有明顯的“身份”因素的殘餘特徵。 常住城市且在鄉外就業的外出農民工是A月牙圈內部的主要成員；C空心圈由具有農村户籍、常住在城鎮範圍之外，並且不以種植業、養殖業等第一產業為主要生產活動的成員構成，主要包括在農村範圍內從事第二、三產業勞動的農村户籍人口，以及在農村範圍內擁有農村户籍的兒童與老年人羣體。 C空心圈內部成員是中國農村人口的主要構成。同時，隨着產業結構優化與農村人口轉移，在未來相當長時期內，C空心圈內部成員的規模會更小，但其在農村人口中的比重可能會更高。

**第三，D圈=B月牙圈+C空心圈+F圈，即農村人口圈。**D圈是由常住地在城鎮範圍以外的全部人口構成的地域圈，是社會分工發展與二元社會結構共同作用下的產物。在D圈內部，B月牙圈由擁有城鎮户籍，並且居住在農村的全部常住人口構成，前文提到的具有城鎮户籍的現代農業經營者是其典型代表。 B月牙圈的產生與出現，是中國“身份”因素的淡化與城鄉“雙向流動”的生動寫照，B月牙圈的發展與壯大一定程度上有助於推進城鄉基礎設施、價值觀念和社會文化一體化，以及公共服務均等化，從而有助於縮小中國的城鄉差距、貧富差距。

與中國的“三圈結構”不同，**在多數其他國家，不存在二元户籍制度，故而不存在農村户籍人口，只有農業產業和農村社區，即其涉農部分只存在農業勞動者圈（F圈）和農村人口圈（D圈），形成所謂的“兩圈結構”（見圖2），而且兩圈之間的差距遠小於中國。**同時，在多數國家，由於城鄉差距逐漸縮小與城鄉社區界限日益模糊，有相當一部分的農業勞動者居住在城市（G月牙圈），出現了所謂的“離鄉不離土”現象，也有相當一部分的非農產業勞動者、老年人與兒童居住在農村（C月牙圈）。在歐美，由於城鎮化的高度發展，城鄉差距不大，城鄉社區界線幾乎不復存在，雖然有農業產業和農業勞動者，但已基本沒有農村社區，出現了“有產業、無社區”現象，也就是説，其社會涉農部分只剩下了農業勞動者圈（F圈），形成了事實上的“單圈結構”（見圖3）。值得注意的是，無論是“兩圈結構”，還是“單圈結構”，其農業勞動者圈中的農業勞動者不同於中國當前的農業勞動者，而是擁有不低的受教育程度、全面的農業技能、中產的收入水平的職業農民。

可以發現，與其他國家相比，“三圈結構”所反映的現實是社會涉農部分異常複雜，而且一直沒有梳理清楚。這種狀況不僅直接影響農村人口轉移與農業轉移人口市民化政策的科學性與穩定性，而且非常容易引起諸多認知誤區和不必要的社會矛盾，從而間接阻礙城鎮化進程與城鄉融合發展。

▍ 農民“三圈結構”所引發的認知誤區及其新解

在社會生活中，很多很重要的，引起社會輿論許多爭拗的問題，很有可能就是對那些看上去很小的關節點的具體情況不瞭解或不理解所引發的。改革開放以前，由於嚴格的城鄉二元結構限制，農民幾乎沒有機會走出農村，農村人口圈與農村户籍人口圈近乎重疊。改革開放以後，隨着大規模、高速度的農民分化，“三圈結構”日益複雜，“三圈”之間的差異越來越大。如果信息不對稱或是分析問題不深不細，就極有可能由此引發對部分社會現象的誤判。這裏就選取三個與“農民”規模相關的代表性話題，對有關認知問題做初步的分析。

（一）“寒門再難出貴子”：社會輿論對農村學子升學劣勢的誇大解讀

**“寒門再難出貴子”，是社會輿論對“重點高校農村生源比例下降，並且高校層次梯級越高，農村生源比例越小”現象的一個概括。**與城市家庭相比，農村家庭在教育資源、父母的文化程度和對待教育的態度等方面確實存在着劣勢，保送、加分、自招等高考政策又疊加了城市優越家庭的優勢。因此，與城市學子相比，農村學子的確存在着考入重點高校更加困難的問題，但事實又並非如輿論所解讀的這麼簡單。

高校層次梯級越高，農村生源比例往往越小的現象確實值得重視。這種現象一直存在。就進入21世紀以來的實際情況而言，應當看到，高校，包括在重點高校中，**農村生源比例下降的重要基礎性原因，是農村户籍人口在總人口中所佔比重的快速下降。在這段時間裏，農村户籍人口在總人口中的比重以年均約1個百分點的速度持續下降。**這自然會導致農村生源在總生源中比例的下降，包括導致重點高校農村生源比例的下降。以某985高校的本科生錄取情況為例（見表4），從2000至2019年，農村生源在總生源中的比例從27.84%下降至22.42%，20年降了5.42個百分點。同期，農村户籍人口在總人口中的比重從75.27%下降至55.62%，降幅為19.65個百分點，遠高於農村生源在總生源中所佔比例的降幅，——農村生源佔總生源的比例與農村户籍人口占總人口的比重間的差距從47.43個百分點下降至33.2個百分點，表明重點高校（由於招生計劃是統一安排的，所以各校情況相差不會太大）中城鄉生源不均衡現象明顯其實是有所緩解的。十八大以來，由於户籍制度改革與城市落户政策鬆動，農村户籍人口在總人口中的比重下降速度更快。但是，與此同時，黨和政府設立的面向農村學生的“高校專項計劃”、“地方專項計劃”以及面向貧困地區學生的“國家專項計劃”，使得高校農村生源的比例並沒有隨着農村户籍人口比重的下降而下降而是有所提升的局面，還是比較可喜的。可以想見，隨着對教育公平的重視與推進和城鄉融合發展的深入，這個局面是可以控制住的。

城鄉之間教育資源分配不均，資源投入力度不同，家庭對教育的重視程度差異等，是造成上述現象的幾個主要原因。今後，黨和政府需要進一步優化公共財政支出結構，加大對農村基本公共服務建設的支持力度，努力推進城鄉教育資源均等化，切實補齊農村教育“短板”。

（二）“階層固化”：階層流動障礙因素在大眾輿論中的社會放大

階層固化的實質，是階層流動處於封閉僵化的狀態。在當前中國社會中，確實存在着“官本位”思想、貧富差距現象以及教育資源分佈不夠均衡等階層流動受阻的表現，但尚不能説已經達到了一些研究成果和網絡段子所強調的“階層固化”的地步。

所謂的“階層固化”，其實是在大眾對子女通過努力是否能夠改變命運的焦慮心理、個別“二代成員”的“炫耀型行為”，以及某些自媒體的誇大宣傳等共同加持下，階層流動障礙因素在大眾輿論中的社會放大。

**現在，中國社會的階層流動仍然強勁。從總體階層來看，自1978年至今，代際流動率從38%一路上升到71%，也就是説，與父輩相比，平均每100個人中職業階層地位發生改變的人數由改革開放初期的38人增加至最近的71人。**而且， 在20個具有代表性的國家中，中國代際關聯繫數相當低，排第17位。這表明無論是從國內看，還是從國際比較看，中國社會的開放性相對較高。

從各個階層來看，在2000年和2010年，國家管理者的子女仍為國家管理者的比例分別為8.2%和4.2%，企業負責人的子女仍為企業負責人的比例分別為2%和8.3%，國家管理者的子女流向中間階層和相對下層的比例最高，企業負責人的子女流向體力勞動者階層的人數最多。同期， 在農村35歲以下的青年羣體中，繼承父代農業勞動者階層地位的比例分別為9.8%和3.1%，大多數青年流向了農民工階層、個體勞動者階層或通過接受高等教育走向了更為寬闊的發展領域，表明優勢階層的代際繼承率低，農業勞動者階層的子女中青年人向上流動的機會多，社會仍呈現高流動特徵。

問題出在了對階層流動的認識上。在部分人的觀念中，急劇性、跨越性的階層流動才屬於“向上流動”。事實上，階層流動區分為結構性流動與非結構性流動。 從新中國成立到改革開放初期，由於制度變化的影響，階層流動以急劇性、跨越性、大規模的結構性流動為主。進入社會平穩運行期後，社會流動模式從機會少、長距離的“高鐵模式”向機會多、距離短的“地鐵模式”轉變，以有序性、漸進性和穩定性為特徵的非結構性流動成為階層流動的主流。

在此期間，先賦性因素對階層流動的影響整體趨於弱化，後致性因素的影響則日益強化，父代職業對子女選擇相同職業的影響力度不斷下降，代際間差別得以瞬間彌補的概率有所降低，這是社會結構變遷過程的一個普遍規律，也是一種可喜的變化。其實，“三圈結構”形成和變動中所表現出來的F圈、D圈成員規模的減少，C空心圈成員規模在農村人口中所佔比重的提升，以及A月牙圈的出現與發展，就已反映了中國階層流動的強勁性、漸進性和上升性，但大家不能急於求成。

當然，這樣説，並不意味着中國目前階層流動不存在任何障礙，相反，目前確實還有不少因素影響階層流動。影響階層流動的因素有制度與政策等宏觀因素、制度外“間隙”行為機制等中觀因素，以及差異化的個體能動性等微觀因素。應對階層流動的障礙因素，需要社會各界齊發力：**首先，需要通過調整或廢除有損公平的制度與政策，減少或避免“照顧”、“尋租”等制度外“間隙”行為，**以及促進城鄉區域基本公共服務均等化等措施，切實保障社會成員實現階層流動的機會相對公平。同時，需要通過合理有效的二次分配、三次分配將收入分配差距控制在適當的範圍之內，加大對低收入家庭，特別是農村困難家庭的幫扶力度，減少低收入階層社會成員代際傳遞的比例，幫助他們中有條件的子女能夠較為順暢地邁入中等收入羣體，並帶動他們整體家庭面貌的改變；其次，處於弱勢地位的社會成員，需要在坦然面對既有階層流動障礙因素的基礎上，充分發揮個體在實現階層流動中的能動性，多渠道提升自身的受教育水平與職業技能，堅定決心與毅力，逐步實現“向上流動”；主流媒體要利用自身的專業與資源優勢，深度報道和挖掘新聞事實、解答公眾疑惑、引導大眾輿論；政府、平台和行業協會，要創新對自媒體的規範與引導，使其客觀、公允地宣傳報道社會熱點問題，不宜將階層流動障礙因素誇大解讀，避免對社會成員特別是青少年產生不良的心理影響。

（三）“農村人口空心化”：社會輿論對農村青壯年勞動力轉移的過分擔憂

**農村人口空心化是指在工業化、城鎮化進程中，大量農村青壯年勞動力向城市轉移，導致農村人口中青壯年勞動力的比例下降，農村剩餘人口大多數是婦女、兒童和老年人的現象。**社會輿論對農村人口空心化表示出了諸多的擔憂，認為人口空心化及其導致的土地空心化、地理空心化和產業空心化，會引發農户生計困難、糧食安全危機、土地資源浪費和經濟發展遲滯等問題，成為阻礙實施鄉村振興戰略的落後因素。

誠然，隨着城鎮化的快速發展，大量農村青壯年勞動力流向城市，出現了農村人口空心化現象，並由此引發了一系列問題。但是，**農村人口空心化問題屬於經濟和社會發展的必然結果。**從世界近現代史來看，農村空心化問題是歷史長期演進的客觀結果。 這一轉移一般遵循“先青壯年男性、次女性配偶、再子女、後老年人”的規律，剩餘人口大多數是婦女、兒童和老人的現象，是實現經濟社會高質量發展之前難以完全避免的，各國大體走過同樣的道路，只是由於中國户籍制度的存在凸顯了這一問題的敏感性。從方法論上説，觀察這些問題，一是要長時段和多視角，二是不能搞完美主義，要看主流。事實上，農村勞動力向城市轉移具有更強的積極性與合理性：對於個體而言，有助於增加經濟收入與積累社會資本；對於城市而言，有助於彌補城市發展對勞動力的需求，加快城市化建設；對於農村而言，有助於分流農村人口，扭轉農業領域人多地少的局面，並有助於推動農地流轉，促進農户土地適度規模經營，從而提高農業勞動生產率；對於總體而言，有助於縮小城鄉差距，推進城鄉融合發展；對於難以完全避免的負面和伴生的各種不確定性因素問題，我們要盡最大努力限制其副作用。寄希望於用高度組織化的方式來完成這種涉及幾億人的區域、職業轉移，或是不現實的。

從長期看，解決空心化問題，關鍵不僅在於政府對農村的高額補助與政策扶持，而更在於城鄉雙向互動與融合發展。今後，重點需要促進城鄉資源要素雙向流動，加快形成城鄉經濟社會融合發展態勢。同時，需要持續推進農村人口轉移，並通過深入推進户籍制度改革，加強農業轉移人口的社會保障建設，提高農業轉移人口的公共服務水平等措施，切實推進他們的市民化。此外，就農村集體土地而言，需要積極探索多種形式的宅基地、承包地有償退出機制，加快推進宅基地、承包地“三權分置”改革實踐，培育新型職業農民，盤活宅基地資源，推進土地適度規模經營。對於出現嚴重“空心化”而又缺乏發展前景的區域，需要在切實尊重農村居民意願的前提下，適度推進合村並居；就農村養老問題而言，需要創新農村養老模式，建立健全農村家庭養老服務社會化體系、機構養老體系與社會救助體系，逐步提高農村養老保險的補貼力度與保障標準。

▍ 優化城鄉治理結構，推進“三圈結構”向“兩圈結構”轉變

中國農民“三圈結構”的出現以及“三圈結構”引起的認知誤區，除了認識水平和思維方式的因素以外，根源還是在於有限的城鄉發展水平以及尚未完全消除的二元社會結構。因此，“三圈結構”問題的解決，從根子上説，需要城鄉治理結構的優化，即依靠城市與農村的雙向互動、融合發展，需要通過加快農村人口向城市轉移，以及逐漸破除二元社會結構等措施，使“三圈結構”向“兩圈結構”（如圖2）轉變。

（一）增強拉力：擴大農村人口轉移的城市入口

**農村人口轉移的歸宿是城市，城市接納農村轉移人口的數量與程度，直接影響着農村人口轉移的速度。**因此，推進農村人口轉移，需要通過加快城鎮化與第三產業發展，以及優化第二產業內部結構等措施，提供更多的就業崗位，擴大農村人口轉移的城市入口。

**第一，加快城鎮化發展。**根據已有經驗，城鎮化發展必然伴隨農村人口向城市轉移或鄉村城鎮化現象，從而能夠縮小城鄉差距並提升民眾整體生活水平。但是，受以小城鎮為主導的城鎮化戰略，以及城鄉二元分治的慣性等多種因素的制約，**中國的城鎮化水平長期滯後於工業化水平，從而縮小了農村人口轉移的城市入口。**因此，需要遵循各國城鎮化發展中，大城市優先發展的普遍規律，通過多種措施，加快城鎮化發展，擴大城市對農村人口的吸納空間，推進農村人口轉移。首先，要加強規劃管理，優化空間佈局。在管理大城市，特別是發展城市羣時，一定要進行科學規劃，優化空間佈局，提高空間利用率。同時，要合理規劃產業佈局，充分考慮各個區域的優勢和綜合承載力，避免盲目開發所引致的資源浪費和生態破壞等問題； 其次，要合理發展衞星城，使衞星城與中心城相互呼應，形成城市帶和城市鏈，實現城鄉優勢互補和城市優勢互補。這樣，既能緩解中心城市（或城區）的壓力，又可以形成廣闊的經濟增長腹地，創造更多的就業機會，也便利於公共服務的提供，從而擴大農村人口轉移的入口；最後，要注重各個城市羣間的內部分工與協作，打破行政阻隔，加強城市羣間的交通建設，充分發揮核心城市羣的輻射帶動作用。

**第二，加快第三產業發展，優化第二產業內部結構。**與第一、二產業相比，第三產業的附加值高，吸納勞動力的能力強。第三產業的發展不僅能夠創造更多可資分配的資源，改善人民（特別是低收入者）的生活，而且能夠增加就業機會，擴大農村人口轉移的城市入口。 2020年，中國第三產業在經過多年快速發展後，其增加值佔國內生產總值的比重與就業人員佔三個產業就業人員的比重分別為54.5%與47.7%，仍與發達國家的水平有所差距。因此，需要加快第三產業發展：一方面，需要加大經濟體制改革，始終以是否有利於解決好發展不平衡不充分問題為判斷標準，鼓勵、支持和引導民營經濟進入第三產業的更多領域，充分發揮不同生產要素的優勢，提高生產效率；另一方面，需要通過產業政策規劃引領和差異化區域升級路徑推進產業轉型升級，充分發揮第三產業在促進經濟發展和增加就業中的優勢。同時，要促進第二產業內部的優化升級，增加第二、三產業在整個產業結構中的比重，防止過早“去工業化”，以便於提供更多的就業崗位。

（二）加大推力：鞏固農村人口轉移的鄉村基礎

根據推拉理論原理，推進農村人口轉移，不僅需要擴大農村人口轉移的城市入口，而且需要通過加快促進農業現代化，提高農業生產效率，以及發展農村各類教育特別是職業教育等措施，鞏固農村人口轉移的鄉村基礎。

**第一，加快推進農業現代化。**首先，以重點支持糧食規模化生產為抓手，推進土地適度規模經營。 2020年中國農業勞動者人均糧食播種面積僅有9.9畝，嚴重製約着農業生產效率的提高與農民生活質量的改善。因此，需要加快推進農村土地“三權分置”改革，支持專業合作社的發展，促使形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。在推進糧食規模化生產的過程中，對於部分生產主體出現的積極性不足等問題，需要加大對種糧大户的補貼力度，以此彌補農產品價格下行以及農藥、化肥和勞動力價格上行帶來的損失。但是，需要切實防止部分虛假種糧大户套取國家種糧補貼的行為，並對此類行為予以嚴厲打擊；其次，以提高農業機械化水平為重點，提高農業勞動生產率。農業的出路在於機械化，讓農民以先進的機械進行耕種和收穫，就能做到豐產又豐收。因此，政府需要加大對農機研發的資金投入力度，以及對種糧大户購買農機設備的資金補貼力度，並優化農機商店和農機修配廠佈局，以此提升“便農服務”水平；最後，以建設專業的農業信息技術人才隊伍為基礎，多渠道培育新型職業農民，為加快推進農業現代化提供人才保障。

**第二，大力發展農村各類教育，特別是職業教育。**由於經濟增長方式的轉變、產業結構的升級，以及市場經濟的發展，社會各方面對勞動力的要求越來越高。農民受教育程度的高低、職業技能的生熟，直接關係到農村勞動力能否順利轉移。因此，需要大力發展農村各類教育，特別是職業教育，提升農村勞動力向城市轉移的能力。一方面，切實保障農村九年義務教育。在農村，早已基本普及了九年義務教育，但從實際情況看，效果仍需繼續改善。主要原因是，部分農村家長與孩子對教育的作用認識不足，認為及早學會一技之長遠比讀書學習更實用。但是，由於基礎知識缺乏，在學習一技之長時困難甚多。因此，黨和政府需要加快轉變民眾觀念，加大對農村教育資金投入力度，優化農村師資隊伍，加強農村學校設施建設，並通過完善相關法律等途徑，切實保障農村九年義務教育；另一方面，切實發展真正的職業教育。職業教育可以使勞動者在短期內具備一技之長，提高勞動者的職業技能，是開發農村勞動力資源的有效途徑。但是，我國的職業教育長期發展狀況不佳，主要原因是經費不足、重視不夠和職業教育自身的異化。因此，黨和政府要加強對職業教育的資金投入，多渠道宣傳職業教育的重要性，並且要發展真正的職業教育，突出職業教育的“職業訓練”特徵，避免與普通高中和大學教育的同質化。

（三）減少阻力：進一步破除二元社會結構

改革開放後的農村人口轉移，是自然的人口轉移過程被各種限制性因素長期壓制後的再次人口轉移。時至今日，**農村人口基本實現了城鄉之間的自由轉移，但部分限制性因素卻在壓制着農業轉移人口市民化。**因此，需要繼續改革或消除各種限制性因素，重點在進一步破除二元社會結構。

第一，繼續深化户籍制度改革。2014年《國務院關於進一步推進户籍制度改革的意見》發佈後，多數省（自治區、直轄市）取消了農業户口與非農業户口性質區分和由此衍生的藍印户口等户口類型，統一登記為居民户口，標誌着城鄉二元户籍制度正式退出歷史舞台。但是，**由於居住證制度的制定與實施不夠完善，以及農業轉移人口進城落户後對農村權益心存顧慮，導致農業轉移人口面臨諸多市民化難題，户籍人口城鎮化率仍然遠低於常住人口城鎮化率。**一方面，需要重點推動居住證管理的精細化、動態化。在多數地區，居住證持有人在一個地方無論居住了多少年限，所享受的公共服務都是固定的，這一做法簡單易行卻不利於農業轉移人口市民化。因此，需要推動居住證管理的精細化、動態化，建立與居住年限、工作年限和社保參保年限相掛鈎的公共服務供給機制，實現居住證持有人在一個地方的居住、工作與社保參保年限越長，所享受的公共服務水平與户籍人口的水平差距越小，實現逐步並軌，並可考慮統一實行居住證制度，消除居住證制度與户籍制度之間的差別。另一方面，**採取切實措施，消除農業轉移人口進城落户後對農村權益的顧慮。**當前鄉村振興背景下，與農村集體成員資格相掛鈎的宅基地、承包地的升值空間逐步加大。部分農業轉移人口出於保留自己在農村既有權益的考慮，而在是否進城落户的事情上猶豫。基於此問題，國家在《土地管理法實施條例》、《關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》等政策中不止一次強調，允許進城落户的農村村民依法自願有償退出宅基地、承包地，禁止以退出宅基地、承包地作為農村村民進城落户的條件。**在土地問題上，要有足夠的歷史耐心，積極探索多種形式的宅基地、承包地有償退出機制，在進城落户人口未自願選擇有償退出機制的情況下，不要急於收回其宅基地、承包地。**與此同時，要加快推進“三權分置”改革實踐，多渠道引導農業轉移人口將其宅基地、承包地流轉，保障其在人地分離的情況下，既能享有城市部分公共服務，又能享有原有的土地權益。當農業轉移人口依法自願選擇退出宅基地、承包地時，保障其既能實現原有市民的所有權利，又能得到合理的宅基地、承包地退出補償。

**第二，健全城鄉社會保障制度。**二元社會保障制度是黨和政府在生產力發展水平較低、資源總量有限的情況下，所做出的無奈但較為現實的選擇。城鄉居民基本養老保險制度與城鄉居民基本醫療保險制度的先後建立，是政府在破除二元社會保障制度，推進農村人口轉移與農業轉移人口市民化中的重大舉措。但是，隨着生產力發展水平的提升和人口流動性的增強，二元社會保障制度的弊端依舊明顯。因此，需要加大改革力度，健全城鄉社會保障制度。要豐富農村地區的保障項目，擴大保障受益範圍，提高保障水平，努力縮小城鄉社會保障的差異。這就需要加大對農村地區社會保障的投入，更重要的是要加快農村人口向城市轉移的過程中，提高農村居民人均可享受到的社會保障資金額度；要擴大城市社會保障的覆蓋面，提高社會保險的統籌層次，使農民工、私營企業主和個體勞動者等脱離農業生產的農業轉移人口，能夠更充分地享受到城市居民的社會福利；要完善社會救助制度，為經濟社會發展營造穩定的社會秩序。

第三，提高科研水平，改進宣傳工作，科學設定表述口徑。破除二元社會結構，除了改革與健全相關制度之外，還需要改變有礙於農村人口轉移與農業轉移人口市民化的若干觀念，需要是表述更加精細化。現在有些表述，並非都十分準確，有些還反映了部分社會成員在農村人口轉移與農業轉移人口市民化方面的不成熟認知。事實上，農村人口轉移，包括就學後留在城市，也包括返鄉發展，都對農村發展具有重大意義，評價時要注意平衡。只有農業勞動者、農村人口的數量減下來，人均資源量增上去，農村問題才能從根本上得到解決。又要求農業機械化，又對農村人口減少持批評態度，是自相矛盾的。農業產業的大發展和涉農“三圈”的不斷縮小，都是大勢所趨。因此，黨和政府、專家學者與新聞媒體需要改進相關宣傳工作，對農村人口轉移與農業轉移人口市民化給予更多的認可。同時，社會各界特別是領導層，需要樹立中國農民“三圈結構”觀念，明確農業勞動者、農村人口和農村户籍人口間的區別與聯繫，在分析農民問題、制定“三農”政策和發佈涉農新聞時，以更加科學、準確的口徑進行衡量與表述。

本文 原載《北京師範大學學報（社會科學版）》2021年第6期，轉自“縣域研究中心”， 僅代表 作者本人觀點，歡迎分享，媒體轉載請聯繫版權方。