中美觀察 | 美國涉疆新法案對中企的影響分析【走出去智庫】_風聞

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**近日，****《維吾爾強迫勞動防止法案》（UFLPA）**經美國總統拜登正式簽署生效，這是繼2020年6月生效的“2020年維吾爾人權政策法案”之後，美國製定的又一部專門的涉疆法案。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所貿易合規業務負責人王峯指出，參照近期的美國海關與邊境保護局（CBP）執法案例和相關問答內容即可發現，其對於不涉及強迫勞動進行舉證的合規要求和證明要求非常苛刻。CBP會根據相關資料基於個案對相關進口商品是否能夠滿足證明不屬於所謂“強迫勞動”商品基於個案進行分析。而CBP在個案分析基礎上進行證據收集，分析和判斷，相信將是所有美國進口商和中國出口商今後需要面對的嚴峻問題。

《維吾爾強迫勞動防止法案》涉及哪些行業？如何應對？今天，走出去智庫（CGGT）刊發金杜律師事務所王峯、戴夢皓****的分析文章，供關注美國涉疆法案的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、涉及《維吾爾強迫勞動防止法案》所列的高優先級執法行業清單雖然暫只列明瞭棉花、番茄、多晶硅這三個CBP已經頒佈暫扣令****的產品大類，但是參照2021版《新疆供應鏈諮詢公告》附件2所列風險行業清單，已經列出的19類企業的相關產品，也是美國政府關注和可能採取管控措施的產品範圍。不能排除美國政府針對這些類型的產品，要求出口企業，生產企業提供未涉及強迫勞動的證據。

2、雖然現行UFLPA中，並未採納原眾議院版（法案編號HR.1155）中關於要求在美國上市公司需在其年報和季度報中披露與因涉疆問題被列入商務部實體清單的實體以及根據UFLPA被推定為涉及所謂“強迫勞動”的實體所進行交易的詳細內容、收入、利潤等信息的條款，但目前眾議院中已重新引入新的所謂《維吾爾強迫勞動披露法》，其內容基本全面採用原眾議院版中關於在美上市公司信息披露的要求。

3、相關企業需要對自身供應鏈情況進行全面梳理，簡單表述就是知道現在應該知道的情況。通常企業只對上游一級供應商的情況進行了解，部分行業會涉及上游二級供應商。所以先了解可以瞭解到的情況，基於現狀進行梳理可能的風險點。暫時不建議馬上花費巨大人力物力進行全流程溯源分析。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/王峯 戴夢皓

金杜律師事務所

2021年12月23日，美國參眾兩院所謂“妥協版”《維吾爾強迫勞動防止法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下稱“UFLPA”）經總統簽字後正式生效。該版以原參院版UFLPA（法案編號S.65）為底本，並進行了一定程度的刪減和調整，但大體仍保留了原參院版的主要內容，全面收緊了對於原產中國新疆維吾爾自治區（下稱“新疆”）和存在涉疆業務實體對美出口限制，並授予美國政府對相關主體施加進一步限制措施的權力。該法侵害中國主權，我國政府強烈反對，但可以預見該法中的相關措施勢必會對現有國際供應鏈與跨境貿易帶來巨大影響。

從企業實務操作角度，我們可以理解企業會關注新法案對自身業務的影響，例如以下類型的問題：我們沒有從新疆採購的原材料，但是因為涉及特定行業，會不會被美國要求提供供應鏈溯源證據；我們有新疆員工，會不會被美國政府納入監控對象；與美國進口方的交易貿易術語是FOB等條款，且已經收到全部和絕大部分款項，物權已經轉移，是否還有義務配合提供相關的證據？美國政府的限制是全部來自於中國的產品？是否有救濟措施等等。

由於相關細節規定還沒有完全披露，而且每一個企業的運營特點也不盡相同，我們現在不能夠進行比較嚴謹的分析和提示。所以，我們先結合UFLPA的相關規定以及美國前期關於涉疆貿易管制的相關措施和要求，對UFLPA施行後的潛在影響進行初步分析，希望能夠給大家帶來一些思考和幫助。

01、哪些行業，企業和組織可能會被認定為所謂“涉及強迫勞動”

根據UFLPA第28(d)(2)條的規定，由美國國土安全部、國務院、財政部、司法部、勞工部和美國貿易代表辦公室組成的強迫勞動執法工作組將負責梳理所謂涉及強迫勞動的關鍵因素，包括扶貧計劃和對口支援項目及其他政府組織的勞動就業計劃，並基於此整理如下清單：

· 所謂全部或部分利用強迫勞動開採、生產、製造商品的位於新疆的實體清單；

· 位於新疆之外，但參與新疆自治區政府勞動力轉移就業項目，招聘、運輸、轉移、容留、接收少數民族勞動力的內地實體清單；

· 由前述兩類實體所全部或部分開採、生產、製造的商品清單；

· 從中國向美國出口第3)項所列商品的實體清單；

· 從新疆或其它基於扶貧計劃、對口支援項目或其他政府組織的勞動就業計劃與新疆政府合作的實體採購原材料的實體清單；

· 此外，強迫勞動執法工作組還應制定包括棉花、番茄和多晶硅行業在內的高優先級執法行業清單。

根據UFLPA第3(a)條的規定，上述商品（包括所述實體生產之商品），明確屬於禁止進入美國關境或進入美國港口的商品之列。

需要注意的是，UFLPA第2(d)(2)(B)(viii)條所列的高優先級執法行業清單雖然暫只列明瞭棉花、番茄、多晶硅這三個美國海關與邊境保護局（Customs and Border Protection，下稱“CBP”）已經頒佈暫扣令（Withhold Release Order，下稱“WRO”）的產品大類，但是參照2021版《新疆供應鏈諮詢公告》附件2所列風險行業清單，以下行業均存在被列入高優先級執法行業清單的可能：

· 農業（除棉花、番茄以外，還包括哈密瓜、香梨和大蒜）；

· 手機製造業；

· 清潔用品；

· 建築業；

· 棉紡織業；

· 電子裝配業；

· 礦業（包括煤炭、銅礦、天然氣、石油、鎢和鋅）；

· 假髮和人造假髮、髮飾加工業；

· 製鞋業；

· 手套；

· 酒店服務；

· 冶金級硅；

· 食品加工業（如制面）；

· 印刷業；

· 再生能源（除多晶硅外，還包括硅塊、晶圓、晶體硅太陽能電池及晶體硅太陽能電池光伏模塊）；

· 甜菊糖甙製造業；

· 製糖業；

· 紡織品業（成衣、牀上用品、地毯、毛紡織業和人造紡織品）；

· 玩具業。

涉及上述行業的企業，如在用工和供應鏈安排中存在涉疆因素的，很有可能被納入美國此次法案的打擊範圍，相關企業務必關注美國後續動作以及貿易管制和經濟制裁的風險。此外， 根據UFLPA第4(c)條規定，美國國務卿將會同商務部長、財政部長、國土安全部長制定儘可能具有可操作性的清單，以囊括：

· 使用所謂涉疆強迫勞動或從中獲益的中國實體及其附屬機構；及

· 作為上述實體代理人以協助相關產品進入美國境內的外國人；

上述實體根據UFLPA第4(c)(3)條之規定，美國政府後續有權依據《全球馬格尼茨基人權問責法》等相關法律， 施以相應的經濟制裁措施。

02、從產品角度看，哪些產品可能是美國政府重點關注的

如上所述，涉及UFLPA第2(d)(2)(B)(viii)條所列的高優先級執法行業清單雖然暫只列明瞭棉花、番茄、多晶硅這三個CBP已經頒佈WRO的產品大類，但是參照2021版《新疆供應鏈諮詢公告》附件2所列風險行業清單，已經列出的上述19類企業的相關產品，也是美國政府關注和可能採取管控措施的產品範圍。不能排除美國政府針對這些類型的產品，要求出口企業，生產企業提供未涉及強迫勞動的證據。

03、美國政府如何認定出口的貨物不屬於所謂“強迫勞動商品”的思路

UFLPA第3(a)條對所列貨物採取可反駁推定邏輯（rebuttable presumption）原則確認其為涉及強迫勞動的商品，除非其滿足UFLPA第3(b)條所有條件，即：進口人完全遵守UFLPA第2(d)(6)條所稱合規指引的要求，並能夠完全且充分回應CBP所有關於相關商品是否全部或部分由所謂“強迫勞動”生產的詢問，且能夠提供清晰和具有説服力的證據證明相關商品不涉及強迫勞動。就該條所提到的合規指引，雖然目前尚未正式公佈，但根據UFLPA第2(d)(6)條的要求，其至少涵蓋以下內容：

· 全面的盡職調查要求，以有效追蹤供應鏈情況，並採取相應的供應鏈管理措施，確保進口人不會進口任何源自中國涉及所謂強迫勞動全部或部分製成的商品，特別是來源於新疆的商品；

· 説明用以證明源自中國的商品不涉及強迫勞動的證據所需的形式、性質和證明程度；

· 當貨物被CBP扣押時，用以證明該等商品強迫勞動的證據所需的形式、性質和證明程度。

參照近期的CBP執法案例和相關問答內容即可發現，對於不涉及強迫勞動進行舉證的合規要求和證明要求非常苛刻。如我們在****《從襯衫扣押案看國際供應鏈合規的新動向》****一文中所提到的，以2021年CBP針對某國際知名服裝品牌U公司所做的違反WRO的裁定來看，僅以紡織品為例，其證明必須依照“從紗線開始”的標準，證明整個生產過程中的每一道工藝均不存在違反WRO的情形，方能滿足相關合規要求。這意味着進口商不僅需對上游供應商進行合規審查，還必須對從棉花種植業主到紗線製造商、布匹製造商、成衣製造商在內的紡織品全供應鏈進行盡職調查，其成本之高，可想而知。而在CBP關於多晶硅的WRO 問答中，其所提出的舉證要求是非常相似的：單單提供多晶硅的標準原產地證明不涉及新疆並不足以為相關產品不涉及所謂“強迫勞動”進口人必須根據《聯邦法規彙編》第19編第12.43(b)節之規定提供詳細的聲明。具體而言，還需包括：

· 由供應商所提供的關於多晶硅產品原產地和成分構成的宣誓口供；

· 相關產品原材料的採購訂單、發票和支付證明；

· 關於相關產品的完整生產流程和記錄清單；

· 相關產品和原材料的運輸記錄；

· 相關產品的每日生產報告；

· 相關產品的上游供應商清單；

· 進口商採取反強迫勞動合規項目的證明資料。

此外，CBP特別強調，上述資料清單並非窮盡性清單，CBP會根據相關資料基於個案對相關進口商品是否能夠滿足證明不屬於所謂“強迫勞動”商品基於個案進行分析。在個案分析基礎上進行證據收集，分析和判斷，相信將是所有美國進口商和中國出口商今後需要面對的嚴峻問題。

本文作者在外資企業從事供應鏈管理大約14年，從理論上可行的上述要求，在實務操作層面非常難於實現。每一個看似簡單的工藝，實際加工過程中的技術性問題會導致無法區分原材料的來源，如紡紗企業在混棉過程後，就很難區分新疆的長絨棉還是美國進口的長絨棉，而且企業ERP系統中的物料數據（如Material Master Data）對於物料來源的管理層級也有限。所以我們通過以上簡短的介紹，希望企業先了解美國政府在溯源問題上的思維邏輯，而具體解決方案，可以根據企業實際情況具體探討。

04、美國政府對違反UFLPA的行為可能採取的限制和處罰措施

UFLPA第1(6)(B)條授予了美國政府針對新疆以及涉疆業務企業全面的經濟制裁、出口管制和進口限制措施權力。相關限制措施在UFLPA的第3條和第5條中予以規定，具體包括：

進口限制

根據UFLPA第3(a)條規定，CBP將推定所有全部或部分源自新疆地區或由美國定義為所謂參與涉疆強迫勞動的實體所開採、生產、製造的商品屬於所謂強迫勞動產品，將禁止相關貨物進入美國關境或進入美國港口。

經濟制裁

根據UFLPA第5(a)條的規定，原《2020年維吾爾人權政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020，下稱“UHRPA”）第6(a)(1)條進行相應修訂，加入(F)小節，將所謂“與強迫勞動相關的嚴重侵犯人權行為”納入需向國會報告的可制裁行為，總統依據UHRPA第6(c)條和《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economy Power Act, 簡稱“IEEPA” ）的授權，應對實施可制裁行為的實體採取制裁措施，包括：

· 凍結在美國的資產，包括該等實體位於美國、進入美國境內或由美國人持有或控制的資產；

· 簽證和旅行禁令，包括不向其簽發新的美國簽證及廢止有效的簽證；

· 罰款。任何違反、試圖或圖謀違反或導致前述違反資產凍結制裁措施的外國人和美國人將依據IEEPA第206條的規定處以相應的民事和刑事罰款[1]。關於經濟制裁相關處罰細節，我們不在此贅述。

很明顯，不同於原先由CBP根據《1930年關税法》第307條（19. U.S.C. 1307），通過WRO對新疆個別產品、個別企業的進口暫扣限制，根據UFLPA的授權，美國政府將進口限制擴展到對整個地區和存在涉疆業務企業的全面限制。而通過和UHRPA的聯動，即使涉疆業務企業不涉及美國出口業務，只要被美國認定涉及所謂強迫勞動行為，美國政府仍可對其進行制裁。這意味着服務業等第三產業同樣可能受到UFLPA的限制性措施波及。例如，根據2021年7月13日發佈的《新疆供應鏈諮詢公告》，美國曾點名新疆酒店服務業為所謂涉及強迫勞動的高風險行業。雖然酒店業本身不涉及貨物進出口活動，但根據UFLPA目前的規定，美國政府後續有權將新疆從事國際旅遊業的相關實體施加制裁措施。相關企業務必要引起重視。

05、UFLPA的相關限制措施何時會施行，是否會有其他追加措施？

根據UFLPA第2條、第3條和第5條的相關規定，UFLPA在後續施行中，設置了以下關鍵時間節點：

公眾評議

在法案生效後的30日內，強迫勞動執法工作組將就關於所謂強迫勞動的執法細則進行公眾評議，評議期限不少於45天；

公開聽證

在公眾評議結束後的45天內，強迫勞動執法工作組將就所謂強迫勞動的擬採用執法措施（包括採取何種措施可以追蹤商品來源，提供更大的供應鏈透明度、識別源自第三國的產品其上游供應鏈可能涉及源於中國的所謂涉及強迫勞動產品）進行聽證；

政策制定和報告

在公開聽證結束後強迫勞動執法工作組將與美國商務部長及國家情報局局長會商，就相關執法措施及適用範圍進行討論，並在法案生效後180日內向國會提交關於執法的報告。同時，CBP關於所謂強迫勞動的執法也應在法案生效後180日內開始執行。就制裁部分，根據UFLPA第5條的規定，總統應在法案生效後180日內向國會提交臨時報告，對需收到制裁的主體進行識別，並採取相應制裁措施。

由此可見，UFLPA的全部執法和監管要求，預計將在半年內陸續落實和實施。

此外，我們注意到，雖然現行UFLPA中，並未採納原眾議院版（法案編號HR.1155）中關於要求在美國上市公司需在其年報和季度報中披露與因涉疆問題被列入商務部實體清單的實體以及根據UFLPA被推定為涉及所謂“強迫勞動”的實體所進行交易的詳細內容、收入、利潤等信息的條款，但目前眾議院中已重新引入新的所謂《維吾爾強迫勞動披露法》（Uyghur Forced Labor Disclosure Act，簡稱“UFLDA”），****其內容基本全面採用原眾議院版中關於在美上市公司信息披露的要求，同時目前美國商務部也根據《出口管理條例》（Export Administration Regulations，簡稱“EAR”）第744.11節的規定，以涉疆問題不停追加相關中國實體進入實體清單，美國預計後續會在涉疆問題上從投資、出口管制、進口限制、經濟制裁等多個維度進行全方位的限制。

06、UFLPA與美國出口管制和制裁的不同

UFLPA的頒佈施行，意味着至少對上述19類企業而言，所面臨的國際貿易供應鏈合規風險進入了一個新的階段。不同於先前許多企業所熟知的美國對華出口管制限制措施，UFLPA下的貿易管制措施具有以下特點：

1.極致溯源風險

UFLPA下限制措施的核心在於對供應鏈上游的深入傳導管控。不同於基於EAR所制定的出口管制監管體系，是以受控物項為核心，以出口、再出口等受控行為為關鍵節點，對受控物項下游最終用户和最終用途進行管控。而UFLPA下CBP對於所謂強迫勞動貨物的管控措施，則是對進口商品供應鏈上游的全面溯源審查，這要求相關企業不僅需要對直接進行交易的直接供應商進行相應的盡職調查，更需要對相關供應商上級供應商信息進行全面的審查，從而將UFLPA下的限制要求傳導到供應鏈源頭。許多企業的現有貿易合規體系往往是基於對下游最終用户和最終用途的管控邏輯而建立的，這樣的合規管理機制在實際操作中很可能無法滿足UFLPA的相關監管要求。

2.行業領域不同

UFLPA所涉及的行業領域廣度相對出口管制領域更廣。根據2018年以來EAR的多次規則修訂與《商業管控清單》的更新來看，美國對華出口管制主要集中在軍民融合、新興技術與關鍵基礎性技術等幾個高科技領域，對於日常消費品、農產品等相關行業的影響較為有限。然而，結合《新疆供應鏈諮詢公告》和UFLPA的相關規定來看，可以預見將受到UFLPA直接影響的行業首當其衝的是紡織業、食品加工業、日常消費品等相關行業。

根據“一帶一路”的2020年出口統計數據（如下圖），結合上述美國此次主要針對的行業，我們可以大致看出UFLPA覆蓋了中國主要出口的重要領域。

信息來源：中國一帶一路網，觀察丨2020年中國對外貿易分析

07、企業如何應對UFLPA所帶來的問題

如何應對問題，是每個企業關心的問題。基於現在的信息和各個行業企業運營特點不同，我們很難在這篇文章中提供比較符合每個企業特點的思路和方案，但是希望做以下提示，供企業參考：

· 相關企業需要對自身供應鏈情況進行全面梳理，簡單表述就是知道現在應該知道的情況。通常企業只對上游一級供應商的情況進行了解，部分行業會涉及上游二級供應商。所以先了解可以瞭解到的情況，基於現狀進行梳理可能的風險點。暫時不建議馬上花費巨大人力物力進行全流程溯源分析。

· 美國是中國的第一大出口市場，所以對下游美國市場的依賴程度需要做到心裏有數，同時結合上游供應商情況，可以評估UFLPA相關限制性要求可能對企業自身經營帶來的影響大小。考慮到UFLPA最終落地預計還有半年左右的緩衝期，相關企業可以充分利用這半年左右的緩衝期，做好風險評估工作，以防止UFLPA相關限制措施全面實施後，對現有業務造成衝擊時，毫無準備。

· 對商業和供應鏈安排進行必要的調整，以確保企業自身經營受相關風險因素的影響最小化。具體而言，相關調整可以包括對上游供應鏈來源的調整、下游市場的調整、內部盡職調查與合規管理機制的完善和細化等等。需要提示的是，考慮到每個企業在經營中上游供應鏈、下游市場乃至外部法律環境在業務影響中的權重不盡相同，因此這些相應調整並不能簡單照搬其他企業做法，而是需要結合每個企業自身實際情況，量體裁衣，才能更好地滿足企業的相關需求。

· 內部風控系統或是合規體系建設還是必要的。在美國法下，完善的風控合規體系可以幫助企業大概率減輕因為違反美國法律的處罰，同時UFLPA也提出，如果遵照要求進行相應的盡職調查，並盡相應的合規管理義務，相關貨物存在被放行的可能。所以，我們建議企業還是應從減輕處罰，合規經營的角度，儘量完善風控合規體系。但需要提示的是，風控合規體系只是一個幫助企業發展的因素，但絕對不能只依靠風控合規體系來面對如此嚴苛的要求。

· 特別需要提示的是，根據2021年6月頒佈施行的《反外國制裁法》以及人大法工委關於《反外國制裁法》的相關解釋，顯而易見，UFLPA下的相關要求明確屬於《反外國制裁法》所稱的對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織採取歧視性限制措施，根據《反外國制裁法》第十二條的相關規定，任何組織和個人均不得執行或者協助執行該等歧視性限制措施。建議相關企業，特別是外資在中國境內的企業，也應當將中國法下可能存在的法律合規風險及時向總部和相關人員進行反饋，以避免違反中國法律帶來的處罰。

在UFLPA施行之後，基於其立法時間表，預計在今後的半年時間中，其相應的規定、要求和指引將進一步完善。無獨有偶，我們也注意到歐盟在今年7月12日發佈了《關於歐盟企業在供應鏈和運營過程中識別強迫勞動風險的合規盡職調查指引》，雖然該指引並未直接指向涉疆問題，但強調了供應鏈中的人權保護與勞動標準設置、禁止強迫勞動、工作環境安全與監控等因素，作為企業社會責任的重要一環，在ESG(Environmental, social, and governance)概念中的重要性。從這些立法活動中不難看出，歐美各國試圖在供應鏈上游嵌入更多合規義務以設置非關税貿易壁壘的大趨勢，這也需要我們應相關法律變化做好相應準備。我們會持續關注UFLPA及其後續立法動態，並和大家一起探討。

腳註：

[1] 根據財政部最新的罰款調整公告，違反IEEPA的民事罰款為單筆311,562美元和交易金額兩倍之高者，違反IEEPA的刑事罰款為最高單筆100萬美元。

來源：金杜研究院