嚴鵬：隱性產業政策的作用，美國人是公開承認的
【文/ 嚴鵬】
二戰後，在資本主義世界體系中成為霸權國的美國，通過自我束縛長期奉行的馬基雅維利主義，達到要求他國同樣限制國家理由的目的，從而構建一個以自由貿易為基本原則的國際經濟秩序。但是，從美國拒絕正式批准自己一手創建的關貿總協定開始，這個在19世紀躺在高關税壁壘背後的重商主義大國就顯示出了不放棄馬基雅維利主義的態度。
一旦全球經濟形勢出現變化，美國就考慮動用政策手段保護國內產業。於是，20世紀後半期的世界經濟，一方面伴隨着貿易自由化的擴展與加深，一方面美國、歐洲和日本之間不斷掀起貿易戰，馬基雅維利主義一再解除束縛。
進入20世紀90年代後，隨着冷戰結束，世界經濟一度加速擁抱全球化，其日常生活便是在雲中穿梭的各國政要、文化名流與商務精英，普遍相信“世界是平的”，政治理論家則用“歷史終結論”為這種流行思潮提供看上去更加高深的哲學基礎。2001年中國加入世界貿易組織，意味着經濟全球化的拼圖進一步完整。
然而，同年的“911”事件給“歷史終結論”潑了盆冷水，2008年爆發於美國的全球金融危機則提醒世人，資本主義世界體系仍舊是一個藴含自我矛盾的不穩定體系。2017年，美國進入公開宣揚重商主義的特朗普政權時代，在全球各地點燃了貿易戰的烽火，這個大國的馬基雅維利主義徹底解除了束縛，世界體系進入到一個動盪不安的新時代。
從本質上説，貿易戰是國家理由的產物。歷史上和現實中的貿易戰都可以被歸結為一種極端類型的產業政策，在部分情況下，貿易戰是其發起國用來抵消別國產業政策效果的產業政策。如同限制戰略物資出口是一種古老的重商主義產業政策一樣，貿易戰在重商主義時代亦屢見不鮮，事實上，兩者又經常被結合在一起。不過，在冷戰時代，美國運用這兩種重商主義手段的動機存在區別。
對於蘇聯這一地緣政治對手，美國與之並無密切的貿易往來，限制高技術出口主要基於戰略與軍事考慮，並無太多經濟目標。對於西歐和日本等政治盟友，美國基本上不介意技術輸出，發動貿易戰更多地是為了維護自身經濟利益，尤其是響應國內相關產業選民的訴求。當然，進入21世紀後，隨着美國與其主要的地緣政治對手貿易關係不斷深化，當美國開始採取進攻性的遏制戰略時，限制高技術擴散與貿易戰也就被美國政府兼而使用，同時追求戰略上與經濟上的目標。
考察歷史，早在1950年代末，美國就開始與後來經濟上的勁敵日本產生貿易摩擦。大致來説，兩國最初的貿易爭端都是圍繞棉紡織業產生的，後來拓展到家電產業，進入1970年代開始圍繞鋼鐵工業進行貿易談判的攻防戰，到了1979年開始出現汽車貿易摩擦，此後，機牀、半導體相繼成為美日貿易衝突的目標。
從基本過程看，美日之間的貿易摩擦都是由美國挑起的，大部分時候是美國政府為了安撫國內民眾尤其是相關產業的從業者而採取的措施。不同時期美日之間引發衝突的工業品的種類變化，體現了兩國相關產業國際競爭力的消長。對於這種比較優勢的變化，美國人不願意承認這是日本企業和工人階級努力奮鬥的結果，而一味歸咎於日本政府尤其是通產省用產業政策扭曲了市場。
1969年，日美財界人士在紐約會談時，就有美國企業家憤然提出應取消通產省：“日本難道要等到美國賽不過的時候嗎？資本自由化應該是百分之百的，但本公司在日本只能取得百分之五十的合辦方式。由於通產省的原因，要想看合辦的決定還要等上兩年半的時間。美國沒有通產省，要搞自由貿易就應該取消通產省。”
美國人的觀點正誤參半。誠然，在很多產業裏，通產省實施了重商主義產業政策，通過限制外資競爭的方式保護了日本的產業，並通過給予補貼的方式協助日本產業提升競爭力。但是，在一些產業裏，通產省並未推行明顯的出於培育目的的產業政策，美國產業的衰落是市場競爭的自然結果。
棉紡織業無疑就是這樣一種產業。20世紀的通產省不是19世紀的明治政府，並未將戰略重心置於這一輕工業部門上。然而，美國與日本的貿易摩擦卻起始於棉紡織業，這充分表明美國對於相關產業的救助只是出於安撫國內選民的需要，與美國所針對的國家是否真的實施了產業政策並無關係。
美國工人無法承受自由貿易導致的產業衰退，美國政客無法忽視工人手中的選票。因此，從1960年代開始，美國為了救助國內的紡織、鋼鐵、汽車等產業，採取了一系列對貿易伙伴施加壓力的措施，這些措施可以視為產業政策。
不過，瑟羅恰如其分地對這種產業政策表達了嘲諷：“如果把工（產）業政策界定為貿易保護，那麼，美國的工業政策就不比德國或日本少。但是，正如日本人所説，它是一種‘由輸家來推動’的工業政策，是缺乏計劃的政治利益集團為死亡工業尋求保護進行院外活動的產物。其它工業化國家的工業政策包含有戰略思想，是‘由贏家來推動’的。日本人保護非結晶金屬，美國人保護低技術的鋼鐵。當美國人怕使用工業政策這個用詞時，歐洲人卻驕傲地設計自己的泛歐工業政策。”
瑟羅對美國的產業政策恨鐵不成鋼。實際上，以培育戰略產業去贏得未來競爭制高點的進攻性產業政策，與以救助衰退產業去追求就業與社會穩定等民生目標的防禦性產業政策，從性質上來説是非常不同的。二戰後的日本同時運用了這兩類產業政策，但從發展主義的工業文化看，日本政府更看重的還是進攻性產業政策，通過培育有競爭力的新產業來順帶實現就業等民生目標。
然而，這並不能説美國政府要救助的都是缺乏競爭力和比較優勢的衰退產業。事實上，在1980年代的美日貿易摩擦中，美國政府保護的半導體工業就是具有戰略意義的新興產業。當時，並非美國政府刻意實施產業政策，而是美國半導體企業主動提出要求保護。
1977年3月，以英特爾公司、仙童公司、國民半導體公司、摩托羅拉公司和AMD公司這5家企業為核心，美國半導體企業結成了全國性的同業協會美國半導體工業協會（Semiconductor Industry Association，簡稱SIA）。1977年4月，AMD公司代表美國半導體工業協會，向訪美的日本首相提出日本的半導體進口壁壘、日本半導體依靠政府補貼向美國市場滲透、日本MOS存儲器在美國的售價等問題。
此後，美國半導體工業協會發起了激烈的對日批判運動，並向美國政府陳情，最終引發了日美半導體貿易談判。表6-34為1975—1981年日本集成電路的貿易形勢，由此可以看到日美半導體貿易摩擦的背景。
資料來源：通商產業政策史編纂委員會：《日本通商產業政策史》第12卷，第442頁。
實際上，日本的集成電路貿易一直要到1979年才轉變為順差，而日本對美國的逆差要持續到1980年。反過來説，美國集成電路在日本的市場份額，相對穩定而呈小幅增長的趨勢。這表明日本在半導體上其實對美國有較高的依存度，日本的半導體工業也沒有強勢到吞噬美國市場。
具體分析，日本進口的主要是缺乏比較優勢的雙極型集成電路和微處理器，出口的則是擅長製造的MOS型集成電路。然而，美國半導體企業是以動態的眼光看待日本半導體工業的，希望進行防微杜漸的打擊。
首先，儘管日本半導體在美國的市場佔有率到1980年也不過才6.3%，大大低於馬來西亞、新加坡、菲律賓和歐洲等國，但馬來西亞、新加坡和菲律賓的半導體產業是美國跨國公司投資佈局的生產基地，其對美國的出口都可以被視為是美國企業從海外據點的出口，美國企業並不會將自己的海外據點看成威脅。而除去這種情況，美國半導體對外依存率為10%多，日本所佔6.3%的比重就不可謂不高了。
其次，從產品類別來看，在美國16K比特RAM市場上，日本企業的佔有率明顯擴大，16K比特RAM屬於當時的尖端技術，而隨着日本推行超LSI開發產業政策，已經感到頹勢的美國半導體企業擔心會在技術研發競爭中敗北。
基於這兩點理由，在日本半導體工業還沒有對美國半導體工業形成全面優勢的1977年，美國半導體企業就開始未雨綢繆來遏制日本半導體企業的擴張勢頭了。值得一提的是，從美國企業不擔心自己佈局在東南亞的子公司而擔心日本企業來看，依附和自主在產業與經濟上的區別是很明顯的。
於是，美國半導體工業在國內輿論掀起了鋪天蓋地的對日本的攻擊，包括重量級媒體《財富》雜誌於1978年2月刊發了《硅谷的日本間諜》專題報道，稱日本企業採取一切手段從硅谷的美國半導體企業竊取尖端技術，並稱日美半導體產業的競爭條件存在不平等性等等，總之就是儘可能刺激美國國內的民族主義情緒。
為此，日本業界以日本電子工業會的名義向《財富》雜誌寄去了抗議信。1978年3月，美國半導體工業協會呼籲抵制日本產品。輿論的鋪墊為美日政府間的半導體貿易爭端鋪平了道路。文化鬥爭是工業競爭的先導，也是工業競爭的一部分。
面對美國的攻勢，日本進行了回應。通產省於1978年3月決定公開超LSI專利，同年6月，日本政府決定大幅度降低半導體的關税，在1979年4月草簽的一攬子降低關税協定中，則表示將從1981年1月開始的8年期間，將半導體關税由12%下降到4.2%，從形式上對美國進行了讓步。
這裏需要特別指出的是，日本在為超LSI開發進行辯護的同時，指出了美國政府實施了相同性質的隱性產業政策。日本政府對超LSI開發的辯護分為兩個主要方面：
（一）在政府資助產業這一點上，美國投入的資金多得多。例如，在日本，政府對電子工業、機械工業整個研究開發的補助僅2%強，項目也只有通產省的重要技術開發補助金、大型研究開發制度、下一代電子計算機開發補助金等，而在美國，按照NASA的預算和軍事預算，政府資助了大約50%的研究開發經費。
（二）通產省所推進的超LSI開發，不是進行集成電路產品的開發，而是以開發下一代電子計算機的未來系統為最終目的，進行的基礎技術開發。且超LSI開發邀集彼此競爭的企業共同研發基礎技術而非產品，從關貿總協定規則上來説也允許政府給予補貼。
實際上，1979年美國國防部開始制定VHSI（Very High Speed Integration，超高頻集成電路）計劃，也就沒有藉口揪住日本的超LSI開發不放，這個爭端算是基本解決了。
在為超LSI開發辯護時，日本政府正確地指出了美國政府以軍事和安全之名為美國工業技術的研發提供了資金支持，對其高端製造業進行着大量隱性的補貼。事實上，美國政府的這種行為至少可以追溯至第二次世界大戰，包括“曼哈頓工程”在內的一系列案例，觸發了戰後的新技術革命。冷戰使美國政府介入高端製造業的國家理由得到延續。例如，美國軍方對高效率飛機制造的需求，誘發了數控機牀的發明，而在麻省理工學院發明數控機牀的過程中，美國政府給予了高額項目經費的支持。
美國政府補貼工業技術研發的行為與通產省組織的超LSI開發沒有本質的區別，只不過，作為戰後自由貿易體制的創立者與維護者，美國朝野難以像日本那樣公然鼓吹產業政策的正當性與合理性，只能做而不能説。因此，美國政府以科研等名義補貼與資助企業的行為，可以被稱為隱性產業政策。從數控機牀的案例可以看出，美國的隱性產業政策同樣發揮了創造新產業的巨大作用。
以美國半導體工業來説，在1958—1959年該產業發展的關鍵期，美國聯邦政府出於軍事動機直接為產業提供的資金佔到產業研發總投入的23%到25%。實際上，按照集成電路設計製造的第一批處理器只有美國軍方購買使用，軍方合同資助並發展壯大了處於起步階段的微處理器產業，並促進了配套電子儀器設備產業的發展。在當時的商業市場上，相關儀器設備價格高昂，普通消費者無力購買。
但短短几年的時間，政府部門的大量訂單就大大降低了集成電路的成本。**為了應對日本競爭，美國國防部撥款10多億美元支持1983—1993年的先進計算機技術研發。而美國政府每年給予民間組織半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH）的研發補貼多達10億美元。**在這一點上，美國政府確實難以指責其它國家類似的產業政策。當然，**所謂的馬基雅維利主義，就是美國可以如此幹，但其它國家照葫蘆畫瓢就要受到譴責而不被美國允許。**表6-35為1989年美國聯邦政府在產業領域的研發基金的分佈。
資料來源：Kenneth Flamm: Mismanaged Trade: strategic policy and the semiconductor industry, p.28.
1980年代初，日本對美國進行了讓步，但半導體貿易爭端並未平息。在日本企業自身努力以及超LSI開發等相關產業政策的幫助下，日本半導體工業在1980年代持續進步，不斷侵蝕着美國企業的傳統產品市場，乃至迫使英特爾等美國企業退出某些領域。在此情形下，美國半導體工業也不斷呼籲美國政府採取更強硬的對日措施。
一名哈佛商學院教授1988年在《華爾街日報》上撰文稱：“任何一個經濟學家都會告訴你不必抱怨外國傾銷，因為消費者將獲益。一種例外是，如果外國公司有能力將國內企業擠出市場，然後漲價。如果本國企業重新進入該門生意的成本很高（就像重啓DRAM生產那樣），外國公司將以消費者的利益為代價獲取壟斷利潤……比起貿易政策破產了的信號，今天的DRAM短缺應該提醒我們，像半導體這種工業裏的產品傾銷，總會導致更高的價格和更難以獲取，如果我們坐視國內生產商被摧毀了的話。”這一論點很符合美國半導體工業的需要，第二年該教授便受聘於英特爾公司。
直到1990年代，隨着日本電子工業的僵化落伍，以及美國信息產業的蓬勃發展和半導體工業對日本的再度領先，美日之間的半導體爭端才趨於平息。毫無疑問，上述經濟學家的論調，與18世紀為英國紡織業尋求保護政策的重商主義者，以及19世紀為美國鋼鐵工業呼籲高關税壁壘的保護主義者，並沒有什麼區別。然而，18世紀的英國紡織業和19世紀的美國鋼鐵工業，與20世紀美國的半導體工業一樣，儘管面臨着激烈的國際競爭，但都屬於具有成長潛力的優勢產業。領先者會想要永遠領先。
類似的產業就包括美國的飛機製造業。當空客公司還只是剛剛起步時，波音公司已經預感到威脅，迫不及待想要把這一競爭對手扼殺在萌芽中。波音公司取得了美國政府的支持，而美國政府用來打擊空客公司的工具，就是禁止使用產業政策的自由貿易體制。於是，極其馬基雅維利主義的是，本來被用來抑制產業政策的自由貿易體制，在先發展國家手中，成為了打擊後發展國家產業升級的產業政策工具。
就在空客公司宣佈贏利的1991年，在不到4個月的時間裏，美國政府兩次向關貿總協定提出控告，指控空客公司藉助歐洲政府的補貼侵佔美國企業的市場。為了還擊，歐洲政府便抓住美國政府實施隱性產業政策扶持航空工業這一點，請了美國諮詢公司阿諾德•波特公司（Arnold & Porter）大做文章。
1991年11月，阿諾德•波特公司拋出了一份報告，開門見山地指出了美國政府給予民用航空工業隱性的補貼：“美國政府根據力爭其在所有航空技術領域裏都保持優勢的長期政策，向本國民用飛機工業提供大量、系統的支持。因為這種支持是間接的，並且它的許多基本特點透明度甚差，故而無法精確確定出這種支持的總數額。
然而，人們還是可以合理地推算出，在過去的15年裏，美國政府對民用飛機工業支持的金額為180—220.5億美元。如果民用飛機工業從國防部和NASA研究與發展中得到的收益以美元現幣值而不是以歷史幣值估算的話，則總支持金額達334.8—414.9億美元。”具體來説，美國以3種方式實施支持民用飛機工業的產業政策：（一）美國國防部的研發計劃；（二）NASA的研發計劃；（三）美國税收制度給予的優惠。
在研發層面，美國國防部以及NASA對民用飛機製造業和民營航空製造企業的支持，首先就體現為技術轉移，尤其是軍用技術向民用技術的轉移，包括從飛機到飛機的轉移、主要零部件的轉移和小型零部件的轉移這3種途徑。
1989年，美國國防部研究和工程部副主任在發言中指出：“國防部是國內技術轉移的堅定而熱心的支持者……我們有一項為未來軍用系統提供選擇性的科技計劃，將這些雙用途技術轉成民用技術可以為民用技術帶來相當大的附加經濟效益。”一些軍轉民案例非常明顯，如B-47遠程轟炸機採用大展弦比和35°後掠翼設計，為波音公司提供了研製707客機所需的大量氣動和設計數據。
美國軍方花巨資支持J-57軍用航空發動機的研發，為解決高温合金和氫脆問題發展出了一些新的製造工藝，負責研製J-57發動機的普拉特•惠特尼公司將其技術運用於製造JT-3C民用航空發動機中，而波音707客機採用的正是JT-3C發動機。
有人評論稱：“由於軍用的B-47、B-52和KC-135飛機承受了大約20億美元研製費的全部壓力，所以在707上只花了波音公司1600萬美元的成本。”與波音707客機不同，波音747客機更為間接地從政府計劃中受益。
例如，波音公司的大型軍用運輸機C-5A項目雖然沒有在國防部中標，但至少獲得了750萬美元的研發費用，並積累了研製寬體噴氣式飛機的經驗，後來參加747客機設計的100名工程師是C-5A方案論證小組的成員。在發動機方面，美國政府出於軍事目的支持的高涵道比渦輪風扇發動機技術，構成了波音747飛機作為大型噴氣式客機可行性的關鍵性前提。
實際上，波音747客機使用的JT-9D發動機是普拉特•惠特尼公司在為競爭C-5A飛機的動力裝置而研製的發動機基礎上重新設計和改進的。在1964—1965年間，普拉特•惠特尼公司從美國國防部得到了1160萬美元用於研製C-5A飛機的發動機。此外，波音747客機上多達50%的飛行控制設備是從軍品改型的，而該公司的分包商通過採用特種軍用工裝為747客機制造大型的鈦鍛件。波音公司大型噴氣式客機研製的案例充分説明了美國政府對民用航空工業給予了力度相當大的支持，儘管其支持方式是隱蔽的與間接的。
對於隱性產業政策的作用，美國人是公開承認的。1982年，美國科學與技術政策辦公室的報告稱：“軍事採購能夠有效地資助民機投資，正如任何一個大客户的採購能影響一個廠商的生命力一樣。這種轉移的效果能影響民機市場中的競爭，而且在民機部門中有廣泛的後果，而這是與公開的政策無關的。”美國工業界對此也表示認可，波音公司的領導便稱：“軍品—民品的混合為不能馬上用於民品的新技術提供了長期的穩定性和試驗基礎。在財政方面，有許多次是軍方帶來了民品的生意。” 1982—1989年美國國防部航空研究與發展的經費預算和開支如表6-36所示。
資料來源：阿諾德•波特公司：《美國政府對本國民用飛機工業的支持》，第130-131頁。
在基礎設施方面，航空航天技術設施具有軍民兩用性質，但這些設施是由美國政府投資建設的，故可以視為政府對民間企業的一種支持。在這一方面，僅舉1991年NASA的劉易斯研究中心的設施利用率一例，便清晰可見，如表6-37所示。
資料來源：阿諾德•波特公司：《美國政府對本國民用飛機工業的支持》，第127-128頁。
阿諾德•波特公司的報告表明，美國政府對波音公司等民間企業的支持是多方面的，從政府幫扶企業這一點來説，美國政府的行為與歐洲國家對空客公司的扶植，並無本質區別。只不過，作為航空工業領域追趕者的歐洲國家，直接由政府出面投資於客機制造，美國政府對客機產業的資金與技術支持則多屬於間接的。
要加以説明的是，阿諾德•波特公司作為一家美國企業，在美歐貿易戰中站在歐洲政府一邊，揭露美國政府的雙重標準，也不過因為歐洲政府支付了高額的諮詢費。這只不過再一次説明了企業的謀利動機與政府的國家理由並不具有天然的一致性。
民用飛機工業的案例顯示了美國政府為產業發展提供基礎性幫助的重要作用。稍微特殊的是，航空工業是典型的軍民兩用產業，實際上，美國政府打造的基礎設施廣泛惠及各類高技術產業。研究者揭示了美國蘋果公司暢銷產品iPod和iPhone等從政府投資的基礎研究中獲得的技術來源，如表6-38所示。實際上，在蘋果公司第一代iPod中使用的各種組件技術，其源頭可以追溯至美國政府用税收收入資助的基礎及應用研究。
資料來源：整理自瑪麗安娜•馬祖卡託：《創新型政府：構建公共與私人部門共生共贏關係》，第129頁。
當然，這並不是説蘋果公司是美國政府用產業政策打造出來的企業，相反，蘋果公司具有豐沛的企業家精神。畢竟，從表6-38看，蘋果公司產品的相關技術在其源頭來説，要麼只是美國政府提供給社會的共性基礎技術，要麼是美國政府出於軍事等目的發展出來的技術，只不過發生了向其它應用領域的溢出與轉移。進一步説，能夠將各種不相關的技術利用起來，組織成為具有市場吸引力的新產品，恰恰反映了蘋果公司存在着熊彼特意義上的典型企業家精神。
這也反映了歷史案例一再揭示的規律，即產業政策的成功是建立在企業有效發揮企業家精神的基礎上的。實際上，隱性產業政策的一大優勢就在於，國家通過投資來提供產業發展必不可少的各類生產要素，但國家本身並不去挑選具體的企業或產業加以扶植，而由不同的企業在競爭性的市場中自主尋求所需的要素，並利用各類要素實現競爭所需的創新。通過這一機制，隱性產業政策既解決了企業投資動力不足的問題，或幫助企業降低了成本，又避免了選中錯誤的扶植對象。
《產業政策啓示錄：工業文化的政治經濟學》書影
恰如研究者所言：“雖然美國沒有采取任何明確的產業政策，但是，它對基礎研究的持續支持使之在近期獲益匪淺，不斷投入的政府資源幫助美國新創了一批數量驚人的主要現代產業部門，並幫助美國在這些產業中獲得了領導地位……對美國來説，從頭開始培育保留產業，而不是跟着進入那些在其他國家已經發展起來的保留產業，是一種更容易獲得保留產業的方式。”由於隱性產業政策通常體現為對科學研究和技術研發的支持，這種產業政策在體現培根式權力與知識關係的本質的同時，避免了在國際貿易爭端中授人以柄。
不過，當特朗普政權上台後，美國政府除了繼續實施各類隱性產業政策之外，還一反1990年代以來的自由貿易國策，迴歸到美國工業文化中更為深厚的重商主義傳統，大戰旗鼓地發動各類貿易戰，並明目張膽實施破壞經濟全球化的冷戰式技術遏制政策。馬基雅維利主義解除了束縛，世界體系的歷史上第一次出現具有霸權地位的國家公然實施自私自利的重商主義產業政策，全球政治經濟競爭進入到一個更加動盪不安的新階段。
（為便於閲讀，本文刪去註釋。）