《互聯網信息服務管理辦法》徵求意見，專家：草案順乎當下互聯網發展需求
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1月8日，國家互聯網信息辦公室會同工業和信息化部、公安部就《互聯網信息服務管理辦法（修訂草案徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》）向社會公開徵求意見。《徵求意見稿》共有總則、設立、運行、監督檢查、法律責任及附則6個章節，共計54條具體管理辦法。
早在2000年，我國就施行了《互聯網信息服務管理辦法》，那麼此次《徵求意見稿》出台的背景和意義是什麼？作了哪些修改？有哪些亮點……圍繞這些問題，《法治日報》記者與法律界專家展開了對話。
對話人
北京師範大學法學院教授 劉德良
中國傳媒大學文化產業管理學院法律系主任 鄭 寧
北京盈科律師事務所高級合夥人 韓英偉
網絡信息管理主體複雜 回應現實需求作出修訂
記者：《互聯網信息服務管理辦法》於2000年9月20日國務院第31次常務會議通過，並於當年9月25日公佈施行，距今已經20多年。此次對其進行修訂並公開徵求意見，請談一下此次修訂的背景是什麼？
劉德良：現行的《互聯網信息服務管理辦法》是2000年頒佈的，那時我國剛剛接入互聯網，網民更多是在論壇、貼吧裏發佈信息，相對來説是單向的信息傳遞，用於發佈信息的網絡空間是有限的。而且，當時的《互聯網信息服務管理辦法》主要針對新浪、雅虎這些門户網站，強調的是信息安全，管理信息發佈行為。
20多年過去了，我國作為全球互聯網應用最發達的國家之一，人人都有了信息發佈的技術手段，互聯網也應用到生活的方方面面，目前的狀況是互聯網信息管理主體多樣複雜、應用面廣泛，所以之前的法律法規已經不再適用了，必須順應時代潮流更新變革。
鄭寧：隨着互聯網技術的飛速發展，新應用層出不窮，原有的《互聯網信息服務管理辦法》中很多內容已經不能適應現今的實踐需求。2012年，國家互聯網信息辦公室、工業和信息化部等部門曾對《互聯網信息服務管理辦法》進行了修訂，擴充為6章40條，修訂草案曾公開徵求意見，但因為各種原因，修訂被擱置。這次再次修訂，共有6章54條，條文數量是2000年版本的兩倍。
修改後的內容首先是對2017年的網絡安全法的細化，是對網絡安全法中很多規定的具體落實，再次明確了網信辦、工信部和公安部的互聯網信息監管職責，強化了執法手段，最重要的是回應了現實需求。
韓英偉：當前，信息消費已成為創新最活躍、增長最迅猛、輻射最廣泛的經濟領域之一。在這種快速增長的過程中，有一些服務企業的行為違反行業道德和規範，侵害了公眾利益，負責該領域的主管部門理應對這些行為進行干預，規範這些不正當行為、違法行為。這是《徵求意見稿》出台的一個背景。
擴大網絡信息服務概念 明確違法犯罪邊界責任
記者：《徵求意見稿》共有6章54條，在您看來，《徵求意見稿》及其具體條款中有哪些亮點？
劉德良：與20多年前的《互聯網信息服務管理辦法》相比，此《徵求意見稿》更成體系，更有條理。此外，內容上更加完備，除了規範信息發佈行為，也規範了商業應用和不正當競爭等，《徵求意見稿》考慮了方方面面，更符合當今的現實狀況。
鄭寧：首先，《徵求意見稿》擴大了互聯網信息服務的概念，適應了新技術環境下的監管需求。舊法所稱互聯網信息服務，是指通過互聯網向上網用户提供信息的服務活動。新法是為用户提供互聯網信息發佈和應用平台，包括但不限於互聯網新聞信息服務、搜索引擎、即時通訊、交互式信息服務、網絡直播、網絡支付、廣告推廣、網絡存儲、網絡購物、網絡預約、應用軟件下載等互聯網服務。
其二，明確了網信辦、工信部、公安部3個部門的職責和分工，提升監管效能。特別是明確國家網信部門負責統籌協調全國網絡安全工作和相關監督管理工作（網絡安全法的規定），對全國互聯網信息內容實施監督管理執法，要求各部門應當建立監督管理信息共享和信息通報制度，加強溝通和協作配合。
其三，高度強調網絡安全。比如，第16條新增要求互聯網信息服務提供者建立信息發佈審核制度，配備網絡與信息安全管理人員，建立用户信息保護制度；第17條要求互聯網信息服務提供者建立安全評估制度等。
其四，增加了新的禁止性規範，把社會關注的違法犯罪行為納入禁止範圍中。比如，第15條對常見的違法犯罪行為之禁止進行了強調：任何組織和個人不得設立用於實施違法犯罪的網站、通信羣組、網絡賬號、移動智能終端應用，不得開辦用於實施違法犯罪的互聯網服務。結合近年來互聯網發展中出現的新問題，第25條規制網絡用户的特定行為，包括散佈虛假信息，有償刪帖，倒賣賬號，虛假投票等引起關注的非法行為。在第26條禁載規定中增加了金融、疫情等相關條款，以維護社會公共秩序。
其五，體現了權利保障精神。第6條規定，國家保護公民、法人和其他組織依法使用互聯網信息服務的權利。第23條新增要求互聯網信息服務提供者、互聯網網絡接入服務提供者及其工作人員對個人信息安全進行保護，並建立網絡信息安全和舉報制度，體現了對於個人信息保護的重視。第34條新增舉報、控告制度，並強調保護舉報人的合法權益，保障公民的監督權。第51條規定了相對人的救濟權：互聯網信息服務提供者、互聯網網絡接入服務提供者、用户以及其他單位和個人，對有關部門依據本辦法作出的行政行為不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。
其六，強化監管機關的處罰權和強制權。第35條賦予監管機關查封、扣押強制措施，查詢與涉嫌違法行為有關的銀行賬户等強制權。新增記入信用檔案制度和黑名單制度的規定。同時，對新增的義務新設定了一些新處罰，如第38條互聯網信息服務提供者以欺騙或者賄賂等不正當手段取得許可證件或者備案編號的，由原許可、備案機關撤銷其相應許可或者取消備案編號，沒收違法所得，可以並處100萬元以下罰款；第40條對互聯網網絡接入服務提供者未盡到保護用户信息，個人信息安全，以及配合監督檢查義務的進行處罰；第44條針對有償刪帖，虛假廣告等行為作出了處罰規定。
韓英偉：《徵求意見稿》中第5條在原有法規沒有明確的基礎上，具體明確了國家網信部門、國務院電信主管部門、國務院公安部門等部門對互聯網信息服務實施監督管理的職責範圍，做到有權必有責，有責要擔當，失責必追究，強調負責主體，有效避免各責任主體互相“踢皮球”的現象發生。這是一個亮點。
第25條首次明確將4種行為定義為擾亂網絡秩序的行為，任何組織和個人不得以營利為目的或為獲取其他非法利益實施該行為。於法有據，不枉不縱，從立法角度做到精準懲戒，這也是一個亮點。
積極維護網絡傳播秩序 草案尚需配套制度落實
記者：在您看來，《徵求意見稿》的出台有什麼意義？
劉德良：互聯網發展到今天，原來的辦法已經不能規範當下的行為。儘管在其他的法律規範上都能找到對這些行為的規範，但是比較分散，現在整合在一起，讓老百姓一看就明白要遵守哪些規則，這個相對來説讓守法者省時省力了。《徵求意見稿》對當下的互聯網信息服務管理有了更加明確、具體、統一的規範。
鄭寧：《徵求意見稿》維護公民、法人和其他組織的合法權益，對於維護公民的監督權、個人信息權益、名譽權等具有積極意義，也對公權力的行使作了一定規範。此次修訂對於落實網絡安全法，維護網絡安全具有重要意義。與此同時，新規定針對目前互聯網傳播秩序中的突出問題進行了有針對性的規制，有助於維護網絡傳播秩序，促進互聯網行業健康發展。
韓英偉：此《徵求意見稿》旨在深入貫徹網絡安全法精神，規範互聯網信息服務，促進互聯網服務行業健康有序發展，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和公共利益，使得互聯網服務有序健康發展。
記者：目前，《徵求意見稿》已經開始公開徵求意見，反饋截止日期為2021年2月7日。對於該《徵求意見稿》，您有什麼意見？
劉德良：第一是信息發佈的審核義務。第16條規定“互聯網信息服務提供者應當承擔信息發佈審核義務”，**這個審核義務的規定比較籠統，沒有相應區分，我們看到的信息提供者是比較廣泛的。**第52條規定要求互聯網用户承擔審核義務，如果讓所有的信息提供者承擔信息審核義務是不切實際的，因為很多互聯網用户缺乏這方面的專業能力。再比如搜索提供者，如果讓搜索引擎承擔審核義務，忽略了它本身特有的功能，這就有點“一刀切”了。
第二是第2條規定“在中華人民共和國境內從事互聯網信息服務，以及對互聯網信息服務的監督管理，適用本辦法。”這個管轄權的適用是自縛手腳，因為互聯網本身是開放性的，應該沒有地域、國家的限制，我們的立法不應該限制自己的管轄權。可以改成“凡是使用中華人民共和國境內信息服務、凡向中華人民共和國提供信息服務的都應該遵守本法”，這樣就擴大了我們的管轄權。
第三是《徵求意見稿》裏提到了身份識別，但是沒有説明後續的動態管理問題，比如多個賬號怎麼辦、身份識別與個人隱私保護的問題、信息安全等問題，這些都要考慮到。
鄭寧：《徵求意見稿》有一些規定比較籠統，需要配套制度進一步落實，比如應急機制、互聯網信息發佈審核制度、黑名單制度。處罰數額的設定是絕對數的方式，不夠靈活，可以增加按照違法所得的倍數進行處罰，以更靈活適應社會發展變遷。
韓英偉：目前，我國網絡安全管理工作還處於起步階段，尚未成型，具有較大的優化改善空間。由於互聯網技術發展迅速，該《徵求意見稿》很難徹底解決當前網絡信息服務的一些問題，其中部分法律法規沒有實現比較徹底的更新，可能會落後於形勢發展，需要相關部門在制定法律法規過程中具有前瞻性。
（韓丹東 王雪）