黃思：廁所革命，如何防止民生工程變“傷心工程”
【文/觀察者網專欄作者 黃思】
可能出乎一部分讀者的意料，即使時至今日，在中國，廁所問題仍困擾不少民眾。
2020年是農村改廁三年行動的收官之年。對於基層幹部來説，“廁所革命”時間緊、任務重、考核壓力大。
在S鎮調研，去年基層幹部幾乎“天天圍着廁所轉”——3月份逐户排查2018年批次不達標廁所、5月份集中整改不達標廁所、6月份複查維修、7月份回頭看再維修、11月份按上級要求更換化糞池排氣帽、12月份逐户驗收。基層幹部為此紛紛戲稱“村書記掉廁所了”。
而在做“廁所革命”的羣眾動員工作中，也有不少事情讓人“頭禿”。村幹部説自己“天天趴在廁所上”，村民卻反問“你一個村幹部，天天跟我的廁所過不去幹什麼？”
政府投入大量資金，基層幹部投入大量工作時間，作為民生工程的農村改廁效果到底如何？
資料圖來源：第一農經網
“小廁所，大民生”
2018年中央開始推行農村人居環境整治工作，主要內容是三大革命，革命的對象包括廁所、污水和生活垃圾，其目標是為了改善村容村貌、建設鄉風文明、實現農村人居環境質量提升。
作為三大革命之首的廁所革命由來已久，但是中央此次將其定位為“小廁所、大民生”並寫進政府工作報告，重視程度可見一斑。
中央的目標是讓農民在農村過上美好生活，將衞生廁所的普及作為美好生活的指標之一。因此，地方政府將“廁所革命”作為“書記工程”，以運動式治理的方式推動農村改廁落地，以項目制方式將改廁工程外包給市場主體。
由於這一民生工程具有極強的政治性，地方政府為完成政治任務、打造政績工程，在落實過程中自我加壓、指標化考核、頂格化落實。換而言之，小小的廁所改造起來並不簡單，甚至可以説問題頗多。
“上有政策，下有對策”
從2017年開始，S鎮各行政村入户摸底，將需要改廁户作為統計對象上報，統計信息表類似精準扶貧為貧困户建檔立卡的材料，一户一冊。縣政府再根據上報的數據逐年定任務量，每月根據任務完成情況考核打分，考核成績與村幹部的工資掛鈎。
經過摸底，拆遷進城、3年不在家或之前自行改廁的農户不納入考核範圍，需要改廁的農户主要是家中常年有人（主要是老年人）居住的羣體。因此，農村改廁行動裏羣眾動員工作的主要對象是改廁意願不強的農户，要麼是習慣用旱廁覺得不需要改廁的老年人，要麼是較少在家居住、認為沒必要花錢改廁的農户。
財政為每家農户改廁提供的資金包括省、市、縣三級拼盤資金1900元，資金用於將旱廁的地下部分改為無污染的三格式PE桶和潔具。改廁的標準是統一和確定的，化糞池的規劃、施工要求、尺寸由鄉鎮工作人員把關，項目施工則通過“搖標”讓有資質的企業承擔改廁的工程。另外，農户需要自己出資至少2000元用於修建“通水、通電、有門”的達標廁房。
2018年該地基層落實改廁工作的方式為村幹部先動員農民改廁，農民同意後再動工挖化糞池，修好後農民再建廁房。但是如前所述，動員農民建廁房存在困難，或者建的廁房不達標，導致驗收不合格，較多需要整改。
2019年村幹部為了達到驗收要求，調整工作策略，先動員農民建廁房，建好後才改挖化糞池，但是導致工作推進慢，難以完成任務指標。
在2020年收官之年本該要完成餘下所有改廁任務，但不幸趕上新冠疫情，使得工作開始時間延遲，因此任務更重。
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對於基層幹部而言，行政體制內的政治任務相對沒有討價還價的空間，於是為了在規定時限內完成，改廁工作只能是“上面強推，下面蠻幹”。
上級政府的“強推”集中表現為以硬考核推動村幹部落實改廁工作，改廁任務量完成與否與工資掛鈎。
然而，項目的招標、採購都不經過村級組織，而考核的第一責任人卻是村級組織，導致村幹部在落實工作時比較被動。
因為招標主體、資金給付、項目驗收都不是行政村負責，所以施工方很可能不給村幹部面子，村幹部也難以監管施工質量。此外，上級政府的考核不僅針對改廁的數量，還包括改廁的質量，因此村幹部面臨的考核壓力頗大。
正所謂“上有政策，下有對策”，為完成任務，基層會有些策略性變通。
第一種辦法是倒逼降低驗收標準。
比如，原本要求合格的廁房通水、通電、有門，但是對於部分農户來説要求較高，為應付考核只能將驗收標準調整為有一桶水、有個便攜電燈、拉個簾子就可以了。
第二種方法是地方政府降低項目實施的程序性和正規性要求。
原本規定通過鄉鎮搖標後由施工方在全鎮範圍內統一施工，但是由於施工的範圍跨度大導致時間跨度大，施工效率較低。2020年該鎮改變施工方式，讓行政村自行在本村通過邀標形式尋找施工隊或泥瓦匠，或者由中標的施工方讓農户自己挖廁所的地窖，挖一個地窖給村民150元，以此加快施工進度。
第三種方式是村一級虛報指標。
因為改廁的任務量較有彈性，拆遷進城和3年以上不在家的農户不計算在改廁對象中，但是長期不在家的情況無法準確核定，所以村幹部儘量在合理範圍內虛報長期不在家的農户數量，即“數字改廁”。
第四種策略是追加財政資金投入。
農户建廁房給補貼，追加改廁地窖部分的投入。但現實中，只有財政資金雄厚的鄉鎮才能“用錢解決問題”，而且因為大家難免會攀比，這一手法給周邊財政實力跟不上的鄉鎮增加了不少動員的難度。
民生工程為何“傷民心”？
“廁所革命”本來是一項讓農民過上美好生活的民生工程，但是高壓考核使得這一工程變成純粹的行政任務，因此落實時村幹部要反覆做工作勸説農民改廁，常出現的畫面是幹部急，農民不急，幹部在幹，農民在看。
從改廁的實際效果來看，部分基層政府並未如預期那般借這一民生工程獲得更高的羣眾認可度，相反，反倒引來一些民眾的不滿，有個別農民甚至嘲笑村幹部“怎麼跟一個小小的廁所過不去？”。
筆者調研發現，之所以導致這一尷尬局面，最主要還是出於兩點原因。
其一，在項目制標準化的要求下，全縣統一採購裝置，考慮成本卻未考慮質量問題，導致供給和需求不適配。
比如，當地政府統一採購的化糞池裝置是塑料製品的PE桶，其優點是成本較低，採購成本約1600元，但缺點也很明顯，質量較差、使用壽命不長（不少一兩年就壞了）。實際應用時，化糞池上面的地窖水泥蓋板容易將桶壓變形，地窖積水也常導致桶身漂浮。而且桶本身無法降解，損壞後會造成新的環境污染。
部分農民知曉別家已改廁存在的問題，所以即便願意改廁，也不願意接受使用PE桶，對改廁的認可度低，增大村幹部推動改廁的工作難度。
化糞池內明顯變形的隔板（資料圖/新華網）
其二，以項目方式完成政治任務，市場主體積極性不高。
因這一政府項目利潤較低，所以通過搖標中標的企業施工積極性較低，也因此延伸出一些不良影響。
一方面，施工方不願多次去分散的農户家改廁，等到有多家改廁才統一施工，工程進度慢導致農户有意見。
某村民2020年初主動申請了改廁，比較着急用廁所希望早點完工。但是施工隊近期不到該村，給該村民150元讓他自己先挖好地窖。等了三個月終於等來了施工隊，進行水泥硬化和三格改造，但是地窖的水泥蓋板從制到使用需要等半個月才能安裝，中間時間施工隊去了別村，村民又等了一個多月。而如果該農户自行改廁，大約7天就能完工。該村民表示“早知道這樣還不如自己做了”，並將施工進度緩慢歸咎於村幹部，認為村幹部辦事不積極。
另一方面，施工方為節約成本偷工減料，影響工程質量，誤使農户以為是政府拿錢不幹好事，基層政府的公信力因之受損。
某村幹部通過做工作讓一個80多歲老人改廁，但是施工方完工後，老人發現廁所裏潔具下面只是墊幾塊磚，沒用水泥固定，無法踩穩，存在安全隱患。老人又氣又急地向村幹部反映：“是因為你做工作我相信你才改的，怎麼對老年人就這樣糊弄？早知道不改廁所還好些。”之後村幹部打電話給施工方要求返工，但是施工方嫌麻煩不來，村幹部發脾氣説向領導反映後施工方才派人過來。
民生工程豈能糊弄了事？
總體而言，當前有意願改廁的農民已經自行改廁或主動申請改廁，政府在“消滅旱廁”的任務目標下重點工作對象是缺乏動力主動改廁的農民，因此，農村改廁到後期必然面臨困境。
而在政治壓力下，基層以項目制的方式落實農村改廁工程，使得圍繞改廁工程項目管理的各種規章制度、程序設置替代了基層治理，沒有真正形成羣眾動員，讓農民參與到改廁運動中來。
民生工程，顧名思義與民眾生活密切相關，若在落實過程中不切實考慮民意民需，僅與政績掛鈎，走形式主義應付，無疑有悖初心。正如新華社所評：“建小廁所需要花大心思。落實推進‘廁所革命’，絕不能欺上瞞下，更不能‘忽悠’老百姓。只有搬開‘絆腳石’，才能讓惠民工程真正惠民。”
當然，若將“絆腳石”全歸咎於基層幹部執行不力，基層幹部也委屈。讓民生工程真正惠民，既需要執行者認真落實，也離不開合理合情的制度安排。
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