秦博：軍政府VS昂山素季，誰是國家利益的捍衞者？

【文/觀察者網專欄作者 秦博】

2月1日，緬甸發生了其獨立後的第四次政變，政變的主導者依舊是緬甸軍方。緬甸國家領導人、國務資政昂山素季與總統温敏遭到緬甸軍方扣押，緬甸軍方已經進入並控制多個省邦的議會。“緬甸軍政府又回來了”的疑慮和猜測充斥網絡。

緬甸“民主轉型”的各參與方利益錯綜複雜，矛盾交織，軍政府當然是最重要的勢力之一，因此，如何讓自己的治理成果和既得利益繼續在文官政府時代成為有活力的政治遺產，是軍政府苦心在法理層面打下的地基，這樣的地基和框架，在緬甸現行憲法中並不隱晦。緬軍一旦認為有“緊急情況”出現，就可以依憲收回所有政治權力，限制甚至終結文官政府，採取相應的緊急措施。也就是説，是緬甸憲法賦予了緬軍這樣的“權力”和“責任”。

由於憲法實際上賦予了軍人在緬甸政治中的重要地位，在緬甸的政治生活常態中充斥着軍方的背景和軍人的背影就不難理解。軍政府“促成”了這部憲法中自己決定性的地位，反過來，憲法繼續給予着軍政府合法“垂簾聽政”的政治資本和底氣。緬甸文官政府和軍政府在“分享—對抗—協作”的模式中拉扯起來的“緬式民主”始終磕磕碰碰，似乎各方勢力的滿意度都不高，外界對緬甸軍人在憲法中的至尊地位也保持着相當大的悲觀看法，甚至認為這是緬甸走回頭路。

反過來，軍政府似乎並不滿意這部憲法中對於自己的定位，緬軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）在1月28日就曾表示2008年頒佈的憲法是一切法律的母法，應加以遵守，但他同時警告“在特定情況下，也可能有必要廢除憲法”。

但無論如何，誰也不能否認昂山素季主政後的緬甸政府和以往的單純軍政府已經大不一樣。純軍人政府在緬甸事實上已經終結，不論是一些學者們認為目前的緬甸模式是“軍人為主、文官為輔”還是“軍人與文官交互性執政”，總而言之，至少可以説：如果談到緬甸就認為是“軍政府獨裁統治”，用以往單一軍政府治理的觀點作為分析今日緬甸的政局框架乃至展望未來，不免已陳舊過時。

可以看到，在目前緬甸的憲法框架下，緬軍認為其是“合法”接管緬甸事務有着並不拮据的法律資源，因此緬甸軍方才會在2月1日的“政變”後聲明天下：根據憲法條款，實施為期一年的緊急狀態，並表示在國家緊急狀態結束後，緬甸將會重新舉行大選。

緬甸軍方2月1日上午發動政變，逮捕了緬甸國務資政翁山淑枝、總統温敏和部份高級官員，引起國際社會高度關注。（聯合早報）

緬甸軍方的惱怒：連續坐莊的民盟

2010年11月7日，緬甸首次舉行多黨制大選，與軍方利益密切的聯邦鞏固與發展黨（以下簡稱“鞏發黨”）獲勝。2011年3月30日，丹瑞大將宣佈撤銷各級“和發委”辦公室，新老政府順利完成交接，吳登盛就任新總統。緬甸從丹瑞執政的“純軍人政權”和平轉型到軍人與文官共同主政的時期。

2015年11月8日，緬甸再次舉行大選，反對黨民盟獲勝，緬甸民盟主席昂山素季由於受憲法條款限制（配偶為外籍人士者不能出任總統）擔任了國家顧問、外交部和總統府部部長職務。2016年3月30日，吳廷覺帶領新政府宣誓就職，標誌着昂山素季領導的民盟開始邁入緬甸政治舞台的權力中心。

2020年11月，緬甸第三次大選，還是民盟獲勝，也就是説民盟政府連續坐莊。這一連續獲勝，似乎徹底惹惱了等待了五年的軍方及其利益相關者。

從軍方的角度出發，惱怒是有原因的，其內心的聲音大概是“我陪着你文官一起策劃並推進了緬甸民主，你五年，我五年，大家輪流主政已是我再三退讓，你竟然在今年把我玩兒脱了？以後是不是就剩你單獨玩兒了？”緬甸軍方的傳統理想模式，即純軍人執政，早已頂不住各方壓力，蜕變為了如今的“軍人-文官互動模式”。在軍方心裏，這已經是巨大的讓步。

但在文官勢力看來，或許這僅僅是“軍人為主、文官為輔”的不得已模式。當文官政府以選舉為槓桿，將緬甸的國家治理帶入“文官為主、軍人為輔”乃至最終“將軍人請出政壇”的意圖被軍方發現後，軍方聲稱民盟連續坐莊的大選有嚴重“舞弊”，而昂山素季最新的聲明卻號召人民反對軍方，其理由是軍方把國家重新置於“獨裁統治”之下，這讓並不牢固的雙方信任現在更加破碎。

緬甸目前的憲法規定外籍人士及子女是外籍人士的都不能擔任緬甸總統，這條在許多國家都合理存在的憲法條文被認為是針對昂山素季，因此緬甸軍方也有理由懷疑本次獲勝的民盟有大概率會在將來修改憲法，為昂山將來掃平障礙。其實是否會為昂山掃平障礙並非緬軍方的擔憂，因為昂山素季本人已經75歲。但若任由民盟連勝，極有可能在將來修改憲法，徹底將緬甸軍方“請出”緬甸政治。

一羣移居泰國的緬甸人今天在曼谷的緬甸大使館外示威，抗議緬甸軍方逮捕昂山素季，有示威者手舉昂山素季的肖像。（法新社）

忠心愛國的中流砥柱還是迷戀獨裁的老頑固？

緬甸軍方發動“政變”的直接原因，是它認為民盟大選中作弊。軍方質疑的原因有三：第一個原因是民盟本次贏得了83%的選票，這個得票率高於上一屆的得票率。軍方認為在現實各國的政治選舉中，很少有政黨在其第二次選舉的時候得票會高過第一次選舉中的得票；

第二個原因是民盟在執政期間沒有太大政績，緬甸經濟並未達到預期發展；

第三個原因就是民盟在上一屆的執政期間，並沒有為解決民族武裝而取得進展。

軍方為何有這些疑慮，這些疑慮為何足以讓軍方突然“依法”宣佈全國進入緊急狀態？這必須結合緬甸獨特的發展歷程來解讀。

1948年1月，正式獲得獨立的緬甸並沒有迎來一帆風順的發展，相反，各種延續至今的麻煩也就接踵而至。由於其獨特的被殖民歷史、特殊複雜的民族國家建構過程，再加上典型的山地平原分割型國土空間格局，以及地緣政治經濟格局之下，諸多大國勢力在緬甸及其周圍進行的地緣博弈，使得緬甸成為全球民族、宗教、政治問題最為突出的國家之一。

充滿不確定因素的緬甸歷來充滿了衝突和紛爭，在權力爭鬥的過程中，三大政治勢力，即以緬族民族主義為主的緬甸軍人集團、追求西式民主的緬甸自由主義派的民盟集團，以及各北方少數民族集團等各政治勢力，都從自身利益出發，或藉助國內民意或依靠西方勢力或通過區外大國，借力打力、縱橫捭闔。

緬甸軍政府始於1962年奈温將軍發動的軍事政變，直到2016年2月昂山素季領導的民盟通過競選上台，緬甸軍政府以“單一軍政府模式”直接統治了這個國家五十多年。在枱面上，緬甸軍方擁有緬甸鞏發黨作為其政治舞台上的形象代言，在舞台下，軍方掌握着緬甸政府軍的指揮權。而昂山素季領導下的民盟沒有軍隊指揮權。獨立以來，緬甸軍隊和國家幾乎融為一體，除了軍隊，並未發展出另一套治理工具。緬甸歷史上在國家主權和領土完整受到威脅時，文官政府往往無力應對，軍隊的硬實力和危機應對逐漸轉化為軍人政治在事實上的政治資源。

緬甸軍方的立場歷來被認為是偏民族主義的，其理念是“一個種族、一種語言、一個宗教、一支部隊”。該理念不僅被緬甸軍方所倡導和實施，也在相當一部分緬族羣眾中擁有民意基礎。緬軍的民族主義理念擁有的民意基礎，在很大程度上是打出來的。

民族主義傾向的緬甸軍方從其執政之初，就是因為緬甸形勢的複雜和分離主義隨時抬頭。佔據緬甸國土相當大面積的緬北少數民族政權迄今擁有獨立的武裝政權，讓緬族民族主義的緬甸軍政府頭疼，而同時緬甸文官政府在維護國家統一方面無能為力，側面烘托出緬甸的國家完整必須依靠緬軍，也讓緬甸軍官們更加認為文官政府無法阻止國家分裂。軍政府歷來否認自己想長久把控政權，相反它尋求有序地向文官治理過渡，以維護緬甸的國家統一，遏制分離主義，當然也捍衞軍隊的利益，它也曾多次移交政權。

但是，文官政治的過度自由和帶來的事實上的社會混亂，都對軍政府設想中的底線構成了挑戰。1988年緬甸的大規模抗議活動讓緬甸充滿了離心力，而後在1990年昂山素季領導的民盟取得了多數席位，但是它完全不接受軍隊的邏輯，要求軍隊立即移交權力，同時還建議舉行紐倫堡式的審判，打算“清算軍政府罪行”，同時自行召集新議會，和軍政府切割。

在軍政府看來，自己是捍衞緬甸國家完整和民族凝聚的中流砥柱，自己移交政權的動機也是真誠的，怎麼我辛苦維持的江山交給你文官政府了，你卻立即要對我進行審判？這豈不意味着，你讓我把刀給你，讓你用這把刀來殺我？這在軍政府看來是已經突破了它可以忍受底線的荒唐，等於讓軍政府屈辱自殺。文官政府將主權置於其民主追求之下的邏輯和做法讓緬甸軍人感到憤怒，於是政權的交接轉眼變成了鎮壓，也加固了軍政府心中對文官政府並不熱愛國家和民族、片面追求自由民主的這種形象認知。

當然，我們也要看到，儘管在特定歷史背景下可視作不得以而為之的過往貢獻，但軍政府的威權傳統畢竟簡約化了緬甸人民對於理想社會的期盼，已不能滿足時下和未來的緬甸發展。特別是對腐敗和經濟議題，緬甸軍政府始終無法找到有效抓手。

自2011改革以來，緬甸已經正式在制度上軍政分離，政府、軍方、執政黨、議會等西方式的民主國家要素一應俱全，理論上緬甸已經不再是一個軍人執政的國家。新的政治框架中軍隊依然佔有強大的力量，但其中也有軍政府的妥協和退讓，不論其妥協和退讓的根本原因究竟是來自內部抑或外部的壓力。總之，新政府的格局下，緬甸軍方很明顯釋放出其為了平衡地緣政治壓力、爭取外部合法性而做出的妥協。

2021年2月1日，緬甸軍方接管部分政府建築物，在首都主要街道把守。（路透社）

軍政府VS昂山素季：緬甸何處去？

雖然在國家經濟發展、國家主權方面，昂山素季及其政府與軍隊應該至少在某種底線上達成了共識，但是這並不能抹去昂山素季和軍政府之間的根本區別和博弈本質。作為傳統的執政力量，軍方擁有着較大的底盤，但是這個底盤正在不斷被削弱，昂山派的兩次連勝就能部分反映這一點。

作為民族國家的捍衞者，緬甸軍政府會本能地從民族主義的角度來看待自身和外部世界，經過一系列文官政府的軟弱與無力，緬甸軍政府對文官政府的效率並不信任，同時將忠誠、愛國、衞國等特質注入了自己建設與發展的長期敍事當中，將自身看作是比文官政府更基礎的緬甸國家捍衞者。

相對而言，昂山素季及其民主理念更多像是舶來品。在這種並非發源於緬甸文化的西式民主理念的視角看來，緬甸軍政府無疑是緬甸人民自由和民主的破壞者與加害者。當下現實的問題固然要面對，但至少從更長遠的理論設想來説，脱胎於自由主義的昂山派必然會把軍政府的理念定為短視的道德壟斷進而拋棄。軍政府並不缺乏理解昂山派真實意圖和長遠計劃的智力，更察覺到了自己只是促進昂山派這一終極目標實現過程中的工具。

因此，當經濟民生、國際問題、政治體制等諸多變量浮現於國家治理手段之前時，本質上“鄉土氣”的軍政府和“反國家”的昂山自由主義派之間深層的矛盾和衝突就顯得尤其無法避免。美國和西方青睞甚至是親自栽培起來的昂山派緬甸自由主義者們，傾向於認為“普世價值”本身具有不證自明的道德優越性，但以民族主義的獨特性為政治底色的緬甸軍政府，也認為自己所追尋的“國家利益”具有相當程度的合理性，它傾向於堅持緬甸的發展必須立足於本國國情，政治經濟社會制度必須經過緬甸本土空間內的審查和改造才能談得上是否合用。

軍政府和昂山派政府都認為自己的政治倫理基礎是為了緬甸的“國家利益”，就如同本次的政變，軍政府在其自洽的邏輯上，也堅定不移地認為自己是緬甸國家利益捍衞者，然而昂山素季被捕後的首次發言號召全民抗爭，並指責軍政府重新“獨裁”統治，顯然昂山派也同樣認為自己才真正是緬甸國家利益的庇佑者。

緬甸脆弱的政治生態缺乏對民族共同體建構的力量，其國家利益在某種程度上被當成了政治選擇，並不具有天然的共識特徵，軍政府和昂山派誰也無法説服誰，造成“緬甸國家利益”成為了缺乏客觀固定含義的“薛定諤的貓”，喪失了緬甸民族內部衡量其道德性的統一標準的機會，稀釋了其必然性和絕對性天然理據。

再加之在緬甸這樣一個缺乏有效成熟的政治治理機構、支離破碎的社會里，軍隊是一種特殊的資源，軍隊既是緬甸政權的重要構成，有時更直接等同於緬甸政府或國家，緬甸軍隊無法在國家經濟與社會發展中只做所謂“專業”的工作。“黨指揮槍，絕不能讓槍指揮黨”在中國是根本性的政治命脈和保障，黨對軍隊的絕對領導制度有着毋庸置疑的顯著優勢和極端重要的地位與作用，兵權歸一、軍令歸一，更是中國治軍統兵的基本規律和長治久安的重要法門。而這一切，在目前甚至未來的緬甸，或許還都是奢望。

就目前的政變，從軍方的聲明來看，其目標不應是追求一場曠日持久的拉力賽，緬甸的疫情和因疫情而致更脆弱的經濟也很難允許亂局升級，因為這不符合緬甸各方的利益，也會招致國際社會尤其是西方目光進一步的“關切”，所以，目前的“拘捕”和“調查”（緬軍已進入民盟總部翻查資料）可能會在相對較短的時間結束。

然而，認為自己更愛國的緬甸軍政府與認為自己勇敢追求普世自由的昂山派民盟政府從外到內的真正“和解”和“求同”，其拉鋸戰可能才剛剛開始。如果利益相關各方低估了緬甸社會的複雜性，以僵化的頭腦面對多元文明並存的世界秩序重組格局，緬甸政治的真正重塑也可能很長時間都難以到來。

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