布魯金斯學會給拜登政府的建議：正確應對中國挑戰-杜大偉、何瑞恩
【文/ 杜大偉（David Dollar）、何瑞恩（Ryan Hass） 譯/ 觀察者網 李碧琪 劉思雨 常宜】
概要
特朗普政府的對華政策一直都缺乏連貫性、並且前後矛盾，這導致他們很難兑現給民眾的承諾。但美國對待中國的挑戰還可以有別的應對方式，只需要採取四個關鍵步驟。
首先，美國必須通過改革和投資來增強自己的經濟實力，這超出了本文要討論的範圍，但在布魯金斯美國復興與繁榮藍圖的其他部分有詳細介紹。
第二，美國應該與亞洲和歐洲的盟友合作，推動中國繼續開放經濟、為貿易新前景制定21世紀的規則。與中國進行貿易合作，對我們的盟友的意義比其對美國經濟的意義更大。因此，儘管我們很想與中國脱鈎，但脱鈎是一個失敗的戰略，因為美國的夥伴不會效仿這種策略，美國最終將被孤立。
第三，美國需要通過強大的軍事力量來對抗中國對其鄰國的強硬態度，並譴責中國破壞和違反國際規則和規範。
第四，美國要在雙方具有共同利益的問題上與中國合作，特別是在氣候變化、全球公共衞生、對落後國家的支持以及核不擴散這些問題上。使兩國關係特別複雜的地方就在於，美國在某些問題上需要與中國緊密合作，但同時又需要在其他領域與中國相抗衡。所以，對於美國而言，中國同時是合作伙伴、競爭對手和挑戰者。
挑戰
中美關係將是下一代外交政策中最複雜也是最重要的方面。中國是最大的貿易國、世界第二大經濟體，人口還是美國的四倍，僅需適度增長就可在2035年或2040年超過美國的GDP。
中國經濟的大部分是開放的且允許競爭的，這為美國公司以及亞洲和歐洲的合作伙伴提供了貿易和投資機會。但是在全球幾個主要經濟體中，中國也是中央權力最大的國家，它擁有龐大的國有企業部門，並且以保護和補貼的形式對它們進行了廣泛的政府幹預。
和經濟實力同步，中國的軍事力量也在不斷增強，儘管它仍然不及美國軍事力量先進，但顯然已躍居世界第二，並且越來越能集中力量限制美國直接應對其周邊突發事件的能力。隨着軍事力量的增強，中國在與周邊國家和地區（日本、台灣地區、菲律賓、馬來西亞、越南和印度）的爭端中也越來越自信。
儘管中國經濟的改革開放取得了令人矚目的成就，但中國的政治開放性並沒有同步取得進展，還削減了香港的自由。
最後，考慮到中國的人口和GDP的規模，中國必然是圍繞全球公共產品（例如氣候變化、應對疫情和經濟發展）進行多邊合作努力的核心。中國也毫無疑問是世界最大的碳排放國，並且正在為許多發展中國家的燃煤發電廠提供資金。像幾年前的SARS一樣，這次COVID-19病毒也首發於中國，要想應對未來的疫情，需要與中國密切合作，建立更有效的全球機制。另外，中國還是發展中國家的最大官方債權國。在疫情衰退期，許多貧窮國家面臨着為公共服務融資和償還債務的難題。幫助貧困國家需要多邊共同努力，而這離不開中國的重要參與。
中國並不是純粹的合作伙伴或競爭者或挑戰者：它是三者的總和。要有效應對這種複雜關係，政策制定者得摒棄單純將中國視為競爭對手或敵人的簡單思維。他們得放棄試圖瓦解中國的治理結構或者單方面給中國施壓阻止其崛起的舊有觀念。相反，決策者需要制定適合當今中國的方法，以便應對它對美國的未來利益和價值觀構成的挑戰。
現有政策的侷限性
·缺乏連貫的政策程序
特朗普政府在很大程度上解散了其繼承的體制架構，而這個機制是用來確定政府的優先事項，並對中國執行統一的國家戰略的。取而代之的是一種更為即興的方法。特朗普政府內部的關鍵聲音，如副總統邁克·彭斯和國務卿邁克·蓬佩奧對中國一貫持強硬態度，而特朗普總統經常在憤怒與和解之間搖擺不定。他選擇何種態度取決於中國如何應對他當時的優先事項——包括朝鮮問題、貿易戰、股市波動、中國在新冠全球大流行背景中的角色，或者他個人的連任前景。
特朗普政府政策的支持者稱讚這樣做可以使中國措手不及。他們還認為，特朗普很聰明地一邊與中國領導人保持直接聯繫，一邊使自己的政府成員對中國採取更加公開的對抗姿態，這實際上是在玩一個唱黑臉和唱紅臉的遊戲。所以按這個邏輯，特朗普本人可以有藉口不追究中國在新疆或香港的做法，因為他的政府成員可以同時通過公開聲明，明確表示美國反對這些行動。
不過事實上，美國並沒有能力保持兩種不同的對華政策（即總統實行一種、而其他政府人員實行另一種的兩面政策）。美國對中國只有一套政策，在中國自上而下的政治體系中，最高領導人之間傳遞的信息具有至高無上的意義。因此，在2017年至2019年期間，特朗普提出的美國政策明顯緩和，然後在2020年，當特朗普意識到新冠將給他的連任帶來巨大挑戰後，其政策轉向了另一個極端。2020年2月，隨着“第一階段”貿易協議的完成、新冠的爆發以及隨之而來的經濟影響，特朗普切斷了他與中國領導人的聯繫，並授權政府制裁中國。
在此期間，特朗普政府採取了一系列行動，切斷了太平洋地區40年來在深化一體化過程中建立起來的金融、社會、學術、科學和技術聯繫。當特朗普對中國的行為表達了一大堆不滿，並將冠狀病毒的全球傳播歸咎於中國時，他的政府成員也明確表示他們認為中國——或者更確切地説是中國共產黨——是美國最大的威脅。
特朗普政府的成員已經給世界發出了嚴厲警告，他們認為如果不阻止中國實現其野心，北京將會把自己的規劃和價值觀強加於國際體系。這種對中國挑戰性質的界定，沒有為妥協或以外交形式處理分歧留下任何餘地。這種外交政策的思路表明兩國之間必是一贏一輸，而美國必須不惜一切代價來取得領先。
·民粹單邊主義
人口結構轉變和第四次工業革命的雙重衝擊，為民粹主義和民族主義在美國萌芽提供了沃土。越來越多的美國人深陷他們將無法償還的債務，他們面對發生着變化的、與自己的理解並不相符的美國，不知作何反應，只得守着美國國力和文化同質性的殘餘。在此期間，許多美國人開始對中國保持警惕，對中國的不滿評分近年來逐漸上升，並在2020年達到歷史新高。
特朗普在2016年競選總統時針對這些恐懼和挫敗感，承諾要改變以前的領導人對中國的軟弱，轉而強勢應對中國。他塑造了一種敍事，要通過決心和不加掩飾地行使國家權力，使中國屈服。
特朗普總統和他的主要顧問對中國的認識已經過時，仍然認為中國是依靠出口的經濟體，依賴與美國的貿易來維持快速的經濟增長，以此來證明中共的政績合法性。在此分析中，美國並不需要與盟國和夥伴在涉華事務上進行密切協調，這既是不必要的，又會使美國放慢腳步，並有可能減輕美國為使中國放棄國家主義經濟模式而施加的壓力。
以民粹單邊主義態度與中國打交道，也很自然地與特朗普的世界觀相符合。幾十年來，特朗普一直指責美國領導人是“傻瓜”，因為他們仍然保護那些向美國提供經濟回報的國家，它們本應以這種回報來表明自己對美國的感謝。特朗普將聯盟視為潛在的未實現利潤的領域。
特朗普政府的一些成員意識到與中國對抗時疏遠合作伙伴的風險，因此試圖緩解與盟國的緊張關係，以服務於更廣泛的戰略目標。他們敦促北約成員國實現先前的支出目標，並就新的工業補貼準則與日本和歐盟達成協議。蓬佩奧等人還規範了美日印澳“四國集團”（Quad）之間的互動。不過，總的來説，特朗普對民粹單邊主義的衝動引導了美國對中國的整體態度。
美國一直優先重視和尋求中國經濟改革，但迄今為止，該戰略並未在這方面取得重大進展，也沒有迫使北京減緩其在國內外的行動，更未在華盛頓外交政策的重點事項上引發更多更好的中美合作。相反，中美對抗的領域衝突加劇了，原有合作的領域消失了，雙方管理競爭領域的能力也被削弱了。
·第一階段貿易協議
美國與中國在經濟方面的主要問題是一系列發達經濟體規範之外的貿易和投資行為：非關税壁壘廣泛，例如任意和多變的標準；限制外資在某些部門的投資；知識產權保護不力；通過各種強制手段進行強制性技術轉讓；國有企業在經濟中的作用過大，更易獲得土地和信貸；以及對開發特定技術進行補貼。這些政策有效地限制了美國公司對中國和其他國家的出口，因而使中國達到國際標準將為美國帶來新的貿易機會並增加收入。
在2000年代中期，中國也步履維艱：匯率縮水，總體貿易順差很大。但自2007年以來，按貿易加權計算，中國的貨幣升值了35％，其經常賬户盈餘從GDP的10％以上降至不到1％。宏觀經濟的成功使匯率和貿易平衡性不再成為像過去那樣的問題。
在知識產權保護和強制技術轉讓的範疇內，引起特別關注的是軍事應用技術的盜竊。特朗普政府通過制裁中國的高科技公司來保護美國安全的努力是在正確的軌道上。但是，這種方法缺乏總體的一致性，限制和制裁的細節在不斷變化，反而使美國企業不確定法律規定。
第一階段貿易協議簽署於2020年1月，要求中國從美國的進口當年增加40％，2021年再增加40％。這些計劃的採購廣泛涉及農業、製成品、能源和服務。截至2020年中期，中國僅購買了達到目標所需數量的一半左右，部分原因是COVID-19疫情，但也是由於對華貿易的失敗。
特朗普政府的貿易政策集中於對大多數中國進口商品徵收25％的關税，這項税款由美國消費者和企業所繳納。這種方法成功地把中國帶上了談判桌，但是美國政府高估了美國作為貿易伙伴對中國的重要性。實際上，中國與東南亞國家聯盟（ASEAN）的貿易比與美國的貿易更多。因此，儘管中國確實同意從美國購買更多產品，但並不願意進行根本性的結構改革。第一階段協議中的具體目標被證明是不現實的。
此外，關税還表明美國政府對全球價值鏈的運作缺乏瞭解。面對美國的關税，中國將最終組裝業務轉移到了印度尼西亞和越南等國家。但是，由於中國對這些國家的機械和零部件出口有所增加，因此其總出口並未下降。美國從東南亞的進口則更多，整體出口反而減少了。進口成本上升，使美國公司的競爭力下降，而報復性關税則阻斷了海外機會。因此，美國消費者支付了更多的錢，但貿易方式沒有任何根本改變。由於中國的報復性關税，損失了中國市場的美國農民受到嚴重影響。美國農業部門已經獲得了280億美元的補貼以彌補損失。最重要的是，美國政策的主要目標未能實現：美國總體貿易逆差上升，中國不再是可靠的農產品出口市場，特朗普貿易保護主義導致美國製造業的工作機會減少。
政策建議
·恢復一套連貫性的政策流程
未來的美國行政部門將需要重新形成一套綜合的“全政府”對華方針，總統與其他行政力量要達成共識。白宮應該再次成為政府內部的中心節點，以設定優先事項，協調政策，並在各個部門和機構之間維持對中國的溝通管理。
在某種程度上，中國領導人是根據美國政策的持久性或短暫性來衡量其嚴重性的。美國對華政策越能體現美國公眾的觀點，並與美國盟友的態度保持一致，北京就越難以強撐壓力避免調整自身行為，直到美國施壓政策結束。
與其設定不切實際的、無法鞏固國內支持或吸引國際認同的目標（如遏制政策、脱鈎政策或發動政變），美國更需要的是制定一項戰略，作為獲得廣泛持久支持的基礎。最近的民意調查表明，這種戰略的要素應該包括：增強美國的經濟競爭力，保護美國對盟國和夥伴的安全承諾的信譽，以及捍衞美國的價值觀。
沿這些方向確定優先級就能規範政策制定的過程。政策制定過程要具有連貫一致性，就要確認切合實際的目標，並制定計劃去實現這些目標。這一過程既包含防禦性也包含進攻性的政策，比如和盟國一同限制華為在世界範圍應用5G技術，並聯合對中國施加國際壓力，使其遵守國家補貼政策的規定。同時，還可以聯合歐洲盟友，敦促中國向伊朗施壓，讓伊朗重返談判桌，並聯合日本和韓國推動中國採取措施，在朝鮮試圖持續推進核項目與導彈項目時讓其付出更大的代價。
但是，要保持政策的連貫一致性，根本還是要着眼於美國在世界的主要挑戰和機遇，並認識到中國與它們的關係。大國之間的競爭應當被視為通往目的的手段，而非目的本身。在某些方面，美國的目標會和中國產生直接衝突，比如台灣問題和維持美國在亞洲的聯盟。在另一些方面，美國和中國有着共同的利益，如促進全球可持續的經濟增長以及遏制大規模殺傷性武器的擴散。要想制定明智的政策程序，就要能分辨這兩方面的區別，既能處理雙方的摩擦，又能利用機會爭取中國的幫助，同美國一道解決其無法獨自應對的難題。
·安全問題
美國現在無法冒險將自己的意志強加於中國。面對彼此，雙方都無法確保建立絕對安全的環境，也無法宣示在亞洲佔有絕對的軍事主導地位。雙方不得不在一個互不滿意的戰略競爭環境下共存。
不過這並不意味着美國可以或應當容忍中國試圖在亞洲或其他地區建立戰略環境。華盛頓不能容忍中國破壞美國的安全聯盟，削弱美國的影響力，或是在安全問題上宣揚沒有美國或其他力量參與的“亞洲問題的亞洲解決方案”。美國必須積極活躍的參與亞洲事務，並經常和亞洲的安全夥伴進行互動，才能維護美國對盟國承諾的信用，防止中國在亞洲劃分獨有的勢力範圍，並保證自己能參與到世界上最活躍地區的事務中去。
然而，實現這些目標並不需要在軍事上打敗中國。美國在亞洲安全戰略上的重點必須從主導轉向拒止。美國已經無法通過對防禦能力增加投資，來恢復自己在西太平洋絕對主導的軍事地位。美國也不大可能增加自己的國防預算，尤其是新冠肺炎及其相關費用已經使得美國政府的預算嚴重超支。
但還是有好消息的，美國不需要擊敗中國來維護自己的利益。它可以通過切實阻止中國用武力實現其政治目標，來保住自己參與亞洲事務的途徑，維護自己在安全承諾上的信用。
面對中國軍力的發展，布魯金斯學會的建議體現了自己的現實主義基調，圖片來源：見水印
其他亞洲國家也和美國有着同樣的目標。亞洲沒有一個國家想在中國的等級結構下變得温順服從。每個國家都想按照自己的意志追求自己的利益。而美國的安全戰略就是維護這些國家自己做主的權利。
美國戰略的重點應該是與整個亞洲的合作伙伴建立一個安全合作的關係網。區域海軍和海岸警衞隊之間越是配合協調，中國對有爭議的水域或領空施加控制的空間就越少。
要實現這一目標，首先，美國要召集力量建立一支反應敏捷的地區性安全部隊。其次，加強安全合作伙伴的軍事力量，如提供無人機、快速攻擊導彈艇和移動防空系統。這些武器都是防禦性質的，造價也不高。除此之外，美國領導人還須與中國領導人直接對談，以探討可能引發美中衝突的各種行動。
比如，中國若企圖關閉通向合法通道的國際水域或領空，並/或威脅美國的盟國和安全夥伴（包括台灣地區），都會招致尖鋭的軍事衝突。考慮到中國對世界其他地區的進口和中東地區的能源輸入的依賴，關閉國際水域或領空無異於自殘行為。如果不是處於敵對狀態下，中國不太可能採取這樣的行動。儘管中國在台灣問題上有着顯著的地緣優勢，而且這種優勢也有助於其處理海上突發事件，中國仍然無法保護自己免遭不對等的地緣政治行動。
美國還需要時刻提醒中國自身的脆弱性。要想阻止中國採取行動加劇兩國之間的衝突，美國就要維持其在西太平洋、印度洋和波斯灣部署的部隊。雖然兩國都擁有巨大的破壞力，但並不會以在戰場上兵戎相見的方式來檢驗彼此的國力。
美國陷入了和中國長期的體系競爭。軍事力量在這場競爭中佔很重要的一部分，但不是最關鍵的。相反，這場競爭將揭曉哪種治理體系最有利於改善人民生活並應對世界面臨的主要挑戰。
·經濟問題
美國及其合作伙伴關注的問題包括市場準入、限制投資、知識產權保護、國有企業和補貼方面的結構性政策。美國應有意願就前述進口關税問題進行談判，以換取解決這些結構性問題的第二階段協議。
美國不得不面對現實；中國不可能一夜之間徹底轉變，美國也高估了自身的影響力。但是中國的部分改革者還是希望對非關税壁壘、限制投資、知識產權保護、國有企業和補貼方面的問題進行重大改革，因為這對於中國經濟的持續增長是必要的條件。在這種政治氣候下，可能會取得重大進展。
由於不現實的購買目標，協調貿易的方法在第一階段協議中失敗了。儘管如此，美國應在總統層面表達強烈意願，將加強對實際出口流向的監管。考慮到中國的快速增長、日益開放的經濟以及對美國可提供服務的需求在不斷增長，美國的出口現在應該也會迅速增長，而不是像過去幾年那樣下降。美國應考慮為出口的預期增長確定指示性範圍，而不再製定逐個產品的出口目標。
美國還應該繼續關注中國經濟改革，減少對雙邊貿易平衡和匯率問題的討論，因為在當下，雙邊貿易與匯率尚不成為問題。重要的是與我們的盟國協調對華經濟政策，這將涉及到與歐盟、日本、韓國的對話，以期交流、確定我們對中國特定改革的共同關注點。
理想狀況下，美國將加入全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（簡稱CPTPP），並且也許會就改變這一協定中的某些條款進行談判，以加強關於勞工和環境保護的條款。加入CPTPP對於維持以美國為中心的、開放的全球貿易體系來説至關重要。這對於美國經濟的直接影響雖然不大，但對於美國的其他盟國來説卻很重要。美國還應努力爭取新成員進入，如韓國、東盟大國、甚至英國。中國將不得不遵守該協議的規定，否則將有可能被排除在外。目前，由於新的一些貿易協定在沒有美國介入的情況下也在推進，有可能被亞太地區排除在外的恰恰是美國。
話説到這份上了，還是忍住沒提RCEP的名字
最後，在國家安全領域，美國必須制定更加合理和更具有連貫性的政策。使中國經濟增速放緩、扼殺華為並非國家安全的現實目標。一直有政策針對華為，華為也受到這些政策的負面影響，但華為將會加倍努力、更少地依靠美國技術的輸入而生存下來。顯然，政策制定者需要使用出口和投資限制規定來保護具有國家安全風險的技術。但如果保護範圍擴得太大，又將切斷重要的經濟驅動力。
有一種觀點認為，通過貿易保護主義，離岸製造業將重新回到美國，這種想法是幼稚的。特朗普的關税政策並沒有推動離岸製造業回到美國，僅僅是減少了製造業就業。為了振興包括製造業的美國經濟，需要在貿易領域之外採取措施，包括對基礎設施進行大量投資、改革移民政策、加強從學前教育到大學教育的投入、進行税制改革，使得生產減少向海外轉移。
大多數經濟體應當開放貿易、投資、共同研究和學生交流。美國在勞動力、大學教育、知識產權保護、深度資本市場、移民輸入方面都具有巨大的優勢。如果有公平的競爭環境，美國公司和工人可以做得更好，並從與中國的貿易和投資中獲益。
·關於全球公共事業的協調
喬·拜登和唐納德·特朗普在外交政策規劃上有一個明顯區別：拜登更支持在全球問題上進行多邊合作而非單邊工作。拜登政府很可能會重新加入（1）《巴黎協定》，以爭取更快地減少全球碳排放；（2）世界衞生組織，以控製造成COVID-19的新型冠狀病毒併為未來的大流行做好準備；（3）更新的聯合國-伊朗協議，以防止核擴散。處理這些及其他全球性問題，如發展中國家的債務水平問題、政府對網絡運營的限制問題（例如防止對關鍵基礎設施的網絡攻擊），都不可避免地需要美國與中國進行緊密合作。
由於中美兩國的共同利益，在這些領域中存在着可能的合作空間。當中美合作由共同利益驅動之時，這種合作就不必視為在整個中美關係視野下美國力量的削減。在共同利益推動下進行優先合作不會改變整體關係的競爭性質，也不會阻礙美國反擊中國的相關行動。
目前，全球最緊迫的問題之一是解決疫情擴散和經濟衰退造成的貧窮國家的危機。發展中國家在滿足其公共衞生需求、提供其他公共服務和償還債務方面遇到了困難。中國在這一問題上至關重要，因為它是發展中國家的最大官方債權國。在2020年，中國與20國集團其他成員國合作，暫停了債務償還，這是很好的第一步，儘管只是一小步。許多國家將需要國際貨幣基金組織（IMF）的項目援助和債務重組。又因為美國是國際貨幣基金組織的控股股東，中國是眾多國家債務減免的關鍵，所以中美兩國必須在此問題上共同努力。
除了這一眼前的危機以外，還有一個重要的長期問題：中國的“一帶一路”倡議以準商業利率向發展中國家大量借貸，而這一利率的規定缺乏透明度，也未遵守相關標準。甚至美國的親密盟友也從中國借錢用於基礎設施建設，因為傳統的西方國家的捐助基本退出了基礎設施建設領域，而從私營資本處融資利率極高。與其敦促各國不要從中國借錢，不如增強自身能力，使得發展中國家可以更多地從這些項目中獲利，同時也推動中國更多地開展多邊行動。
這要求中美應當就中國在國際經濟組織中的作用進行談判。例如，美國應當歡迎中國在國際貨幣基金組織中發揮更大的作用，使其和中國日益提高的全球經濟與金融地位相同步。美國還應該敦促中國加入巴黎俱樂部，該組織在官方債權人之間牽頭進行債務重組。類似地，中國應當在世界銀行中佔據更重要的地位，但也應當加入發展援助委員會，並且使得中方的“一帶一路”倡議更加透明，對別國更加優惠。中國已經是世界銀行低息貸款的第六大捐助者，並有望迅速成為第二大捐助者。
如果美國加入亞洲基礎設施投資銀行（AIIB），可能會是另一項激勵因素，促使中國更多地通過多邊論壇採取行動，而非雙邊操作。如果美國希望中國改變其在國際借貸上的行為，它必須讓中國在國際機構中扮演相應的角色。
·人權與民主
美國對中國本土和海外活動中人權與民主問題的應對，是最難解決的問題領域之一。美國正在試圖建立一個民主國家的俱樂部，以作為促進全球治理的新基礎。但這種方法的問題在於，氣候變化、發展中國家債務、核擴散等全球性挑戰需要民主國家和威權國家的共同努力。（並且，雖然從語詞上將世界劃分為民主國家和威權國家很容易，但實際上許多國家因其民主政體脆弱，而處於民主制和威權制之間。）
人權到底是什麼？疫情中暴露出的人權問題被迴避了
因此，美國應當採取多管齊下的方法：首先，最重要的是證明美國民主再一次運轉良好，正在不斷推進社會公平、提高人民生活水平，從而贏得軟實力之戰；其次，從總統到下面各層級的領導們都應該為新疆、西藏、香港等地的事情大聲疾呼；第三，決策者應當認識到單方面制裁是無效的，因此應當與盟國一道使用經濟制裁手段。重新加入聯合國人權理事會，停止對國際準則的蔑視，這也將使美國能夠佔據道義上的高地；第四，供資機構應當增加向外國的援助，以幫助增強發展中國家的民主力量，包括直接支持民主化機構、對貧窮的民主國家進行經濟援助使其蓬勃發展。
我們並不認為中國有意輸出其模式，也不認為未來可能輸出其模式的嘗試會受到世界上任何一個國家或地區的歡迎，尤其是像台灣和新加坡這樣的華裔社會，他們對“中國模式”是什麼最為清楚。即便如此，許多發展中國家最主要的貿易、投資夥伴仍是中國，與此同時美國卻缺位了。這使人感到美國正在衰落、正在從國際社會中抽身，而同時中國正在崛起。我們的所有建議都是為了扭轉這種認為美國正在衰落的觀點。
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