陳杰：租購同權，難在哪裏？

【文/觀察者網專欄作者 陳杰】

“同樣是住在這裏，為什麼租房的就比買房的低人一等？”

這恐怕是很多城市漂泊者的隱痛。

這種隱痛，有一個更專業一點的名詞：“租購不同權”。

如果網絡檢索“公共服務為何要與房產掛鈎”，會出現近117萬條結果；若檢索“上學為何要與房產掛鈎”，會出現65萬條結果。從這個指標也能看出，租購不同權，主要是子女入學權利的不同權。

“上學為何要與房產掛鈎”？這個話題在知乎以及多個城市的本地論壇上都成為過熱帖。有不少網民表示去查過，“有房產才能讓子女就近入學”在國家法律上沒有任何依據，完全是地方教育行政部門的自定政策所為。也有網民吐槽，將義務教育這樣的公共服務與房產掛鈎，中國是獨一份。這説明，民間對這個現象的質疑已久，積怨很多。

為了解決這個問題，2017年7月，《廣州市加快發展住房租賃市場工作方案》提出了"賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權"，這應該是國內政府文件中首次提出“租購同權”一詞。

該詞一出現就立即成為社會熱詞，並在當年就被權威媒體評選為年度十大新詞之第五。2020年12月，中央經濟工作會議公告出現了“逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利”的表述，讓“租購同權”一詞在媒體及網絡上再度受到熱烈追捧。

筆者以為，2017年租購同權一詞誕生於當時地方政府落實中央發展住房租賃市場政策要求的現實動力。眼下中央出面再提“逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利”，則有站在增強內循環動能和推動高質量發展的國家戰略視角下的更深層次考慮。

租購同權何以難？

“租購同權”問題關乎社會公平正義，也是實現房地產市場平穩健康發展的現實需要。本質上，它是關於政府承擔的公共服務要脱媒，尤其脱去房產的媒介，將公共服務與房產鬆綁，讓公共服務直接與人綁定，實現以人為本的公共服務資源配置。

然而，為何公共服務在中國要與房產綁定？這事值得好好細究。

客觀來説，從枱面上看，地方政府並沒有把公共服務與房產直接綁定，跟公共服務綁定的是户籍。如根據《義務教育法》第十二條的規定，“適齡兒童、少年免試入學”，“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在户籍所在地學校就近入學”。該條款同時規定，“父母或者其他法定監護人在非户籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”

從字面上，看不出任何入學資格與房產綁定的法律要求，但與户籍掛鈎。從該條款就能看出，適齡兒童、少年在其户籍所在地的就近入學權利是毫無疑問地受到明確保障，但如果在非户籍所在地、哪怕是父母或法定監護人的長期實際居住地，就近入學權利就存在一定的風險。

在中國大多數城市，義務教育、基本醫療、基本養老、健康衞生、政府服務等這些公共服務，也是與户籍高度綁定。那麼問題回來了，户籍如何獲取？在中國大多數城市，歷史上曾經長期執行這麼一條規定：除非落在集體户口，否則只有買房才能落户，無房難以落户。而集體户口則是少數體制內單位才有的專屬。

為何在中國城市曾經有這麼一條規定？這與中國城市發展過程中盛行的土地金融化模式有直接關係。

土地出讓金是很多中國城市發展的第一桶金，是地方政府基建資金的重要來源。而土地使用權的價值本質是對這個城市未來公共資源和公共服務價值的預期，土地出讓金就是這些未來公共資源和公共服務價值的資本化。當户籍意味着公共服務優先權，將購房與入户綁定，既是將房產與公共服務優先權綁定，也有利於鞏固房價進而鞏固地價。

站在地方政府角度，買房產就是在買這個城市的股票，是股東。買新房是原始股，買二手房是流通股。不管買新房還是二手房，都是為城市提供建設融資或提高城市的資本市場價值，自然要把城市紅利，也就是公共服務優先奉上。而租房者，在地方政府看來，是這個城市基礎設施和公共服務的消費者、消耗者，而不是投資者，自然在享受公共服務的優先順序要排在後面去。

2019年1月至2020年11月的上海二手住宅成交套數走勢（圖源：中國網地產）

為了能讓基礎設施建設和公共服務投入有持續的資金來源，就需要有效促銷房產和保持土地高價值，很多地方政府採取了有房才能入户的政策。通過公共服務與户籍掛鈎，户籍又與房產掛鈎，公共服務與房產掛鈎起來了。

地方政府將公共服務與房產捆綁的策略，背後折射的是他們的一種思維，即把公共服務享受看作一種交換，只有當事人有足夠的價值創造和對所在城市有足夠的貢獻，才有資格獲得公共服務。這種思維在不少市民中都普遍存在，認為那些外來人口什麼貢獻都沒有做就來搶福利，太不公平了，不能輕易給他們户口，一定要等他們給城市有功了才能給户口。

近年來，一些城市開始突破買房才能落户的做法，紛紛實施租房也能落户的政策。廣州、天津、蘇州、青島、長沙、無錫、成都、昆明、鄭州、洛陽、開封、海口等30多個城市先後發佈相關新政，租房可以直接落户。

不少城市，如鄭州、青島、洛陽和蘇州等還先後宣佈，租房者可以將户口落在租賃社區的公共户口，消除了一些城市要求租房者須落户在租賃住房户口本的困難操作。公共户口據説是上海2011年開始設立的，在2018年國家發改委的推進新型城鎮化建設重點任務中就提出，探索租賃房屋的常住人口在城市公共户口落户。到2019年的該文件中，“探索”變成了“允許”，説明租房者在公共户口落户的做法正在推廣和普及。

但要看到，很多城市對租房落户，往往附加了不少條件。如需要提供社保和納税證明，以證明他們已為這個城市創造足夠的財富和經濟價值；或通過學歷文憑、技能職稱、獲獎證書等證明他們有這方面的潛力，才有資格通過積分制或人才政策等途徑落户，進而享受優質公共服務。這仍然還是一個把公共服務當作交換而非權利的觀念。另一方面，越來越多城市放開租房落户，背後是人才競爭、搶人大戰的壓力，折射了普通城市公共服務價值的相對稀缺性在減少，人的相對稀缺性上升。

不管如何，租房落户的推開，户籍與房產的逐步脱鈎，削減了很大一部分租購不同權，讓租購同權邁進了一大步。然而，這個進程還遠沒有完成。

教育，還是教育！

在中國人心目中，各種公共服務中最被看重的是義務教育，各種公共資源中搶奪最為激烈的是優質公辦教育。目前來看，大多數城市在公立中小學入學時候都仍然強調了學區內房產的重要性。

如上海2020年公立小學入學政策中，虹口、徐匯、浦東、閔行等區強調，學校根據適齡兒童與户主關係、房產情況、户籍遷入時間等要素排序安排入學。是否在區內有房產，也是很多區判斷申請兒童是否將本區作為實際居住地的主要標準。僅有黃浦區、靜安區、嘉定區、金山區等少數區認可，在本區租房可算把本區作為實際居住地。然而，當公辦教育資源緊缺時候，租房者往往排序在後，被“統籌安排”了。這在全國來説，也是普遍現象。

在知乎和百度百科上好幾個關於“上學為何要與房產掛鈎”的帖子中，不少網民回答道，國家要求義務教育就近入學，優質公辦義務教育資源稀缺啊，人人都想就近入學優質學校，所謂就近，不就是就近居住嘛，那不跟房產掛鈎麼。價高者得之，很合理。

但這個解釋迴避了為什麼在學區內租房不算就近、只有買房才算就近居住的關鍵問題。同時，很多人默認，當稀缺資源進行分配時，價高者得之是一種合理的機制。

客觀來説，公共服務享受的差異在中國之所以廣泛存在，最根本的根源確實是公共服務與公共資源的均等化水平不足。一旦公共資源與公共服務存在非均等化，就會產生相對稀缺，而相對稀缺就意味着必須通過某種分配機制來化解供不應求的矛盾。要麼依據權力進行指定分配，要麼排隊或抽籤，除此之外就必須建立某種門檻篩選機制，儘量過濾排除過多的需求，直到供需平衡。

優質公辦教育資源的空間不均衡性，與就業中心、公園綠地、地鐵軌交、醫療保健和文化娛樂的空間不均衡性一樣，都是源於空間唯一性和不可複製性，只能通過基於空間的分配機制來解決。

當住房全面市場化後，房產以價格機制來分配，於是房產最合適在空間屬性強的稀缺公共資源分配中扮演篩選工具。看起來公平合理，爭議最少，又與公共資源投入的補償回收機制相呼應，自然成為地方政府的理性選擇。於是教育、綠化、交通、就業、醫療等資源的空間差異性都被資本化到房價中。學區房溢價體現的是教育資源空間差異性的級差地租。

然而，並非所有公共服務和公共資源的空間非均等化都必然演化為租購不同權，因為任何發達國家也都存在不同程度的公共服務和公共資源非均等化，但這些國家基本都沒有對租客歧視的政策，租房一樣能平等享受各種公共服務和公共便利，包括能在最好的學區上最好的學校。與上學有關的，只是實際居住地在哪裏。如果熱門學區資源出現爆滿的時候，那也是有房者和租房者同時抽籤決定入學，並不存在有房者比租房者享受更優先入學權利的情況。

然而，要注意的是，消除租購不同權後，公共服務空間非均等化不會消失，只會以另外一個形式出現，比如到那時學區的空間差異會體現為學區租金的差異。學區越好，租金越高，這是一般經濟規律。

而且學區在很多國家，比如美國，與房產税是緊密結合。學區越好，房價和租金越高；房產税越高，學區投入就越有保證，形成良性循環。但硬幣的背後是學區不好，房價和租金低，房產税就少，學區就越辦越差。同時，好學區的高價和高租金天然形成屏障，中高收入家庭在此集聚，低收入家庭無法進入，只能困在差學區，階層流動性大大降低。我們熟知的美國貧民窟、黑人區等現象因此誕生。

在我國，不少城市也已經出現了基於學區的社會空間分層，但形成機制與國外不同。對高溢價學區資源的偏好及承受能力成為一個社會階層的自篩選機制，高度望子成龍、又有很高經濟能力的中產及以上家庭聚集在優質學區社區，相對經濟能力不足、不夠“雞”娃的中低收入家庭就被排擠出這些社區。

這段分析是為了説明，租購同權和公共服務尤其教育資源空間非均等化，看起來很相關，但要解決的是不同的問題。

租購同權何以可能？

事情正在發生變化。租購同權已經不再是一個口號，而是實實在在進行中的變革。在落實“人民為中心”發展理念的指引下，這些年很多城市的政府不斷做探索和突破。大部分的公共服務，如證件辦理、勞動保障、基本醫療、基本養老等都已經不再與房產掛鈎了。如前所述，已經越來越少有地方，強制性要求買房才能入户或者買房優先入户。這些做法的本質就是，讓公共服務與房產脱媒，與人直接掛鈎。

破除將公共服務與房產、功績等捆綁的舊式政策做法，將公共服務的配置真正迴歸以人為本的初心，首要的是打破思維誤區，即不能把公共服務當作交易。公共服務是國家對所有公民承諾的基本責任。在它面前應該人人平等，一視同仁。

眼下租購同權的最後，也是最難攻克的點就是子女上學的權利同等。當前很多城市，不僅本市户籍居民在所在户籍區租房上學無障礙，即使跨户籍區租房上學也是可以的。如北京市2018年起就規定，本市户籍的無房家庭，租房（單獨承租）和就業在同一非户籍區且3年以上，其家庭適齡子女，可以在該非户籍區接受義務教育。東城區對租房者入學通過電腦派位在區內多校劃片安排入學。越來越多的城市都承諾在本地租房的外來居民的子女能上義務階段的公立學校。

但問題是，租房者往往排序落後於本學區的有房者，經常只能統籌去較差的公立學校，難以實現優質學校的同權。如果租房的排序上仍然落後購房者，這最後、最難也最關鍵的一公里不走通，那租購同權就難以説真正實現了，租購併舉也會阻力重重。

從根本上來説，只有實現教育均等化才能消除學區房現象，否則即使下令租房也能同等對口上小學，眼下的天價學區房現象可能會演化出天價學區租現象。這是很多地方政府十分顧慮、不願意全面放開租房就近上學的重要原因。

如果放任一部分人為“權”而投機性租房、尤其僅僅就為獲得學區房資格而租房，優質教育的稀缺性在租金上資本化，擠出原來學區房的租客，侵犯了這些租客的住房權，那也是違背了政策初心。

學區房廣告（來源：視覺中國）

然而，如果堅定“公共服務享受應該人人平等、一視同仁”的現代治理理念，認可公共服務不應因性別、健康、學歷等因素區別對待，那更不應該因為是否持有房產而區別對待，目前遇到的難題都是技術性難題，完全可以克服。只需要全面調研、精細設計和認真防範，完全可以跨越租購同權的最後一道難關。

首先要從戰略上認識到，如果教育資源不能實現均等化，那麼租購同權後，將會衍生以租金代替房價形成新的篩選機制，造成新的不公平現象，進而帶來階層固化，如在西方國家那裏。這在“以人民為中心”的社會里是不應被允許的。

針對這種可能出現的現象要提前做政策儲備，比如一方面推進社區混居，消減基於公共資源佔有不均的階層空間分化；另一方面要始終不渝把教育資源均等化作為公共服務均等化的攻堅之戰來做。一手抓加快集團化辦學、校長與教師的異區輪崗來推進教育資源的空間均衡，一手抓多校劃片和隨機搖號入學。後者出發點的核心就是要保持住房與所上學校之間對應關係的高度不確定性。不確定性越大，則學區資源的資本化程度就越難。雙管齊下，可以逐漸打破乃至消除學區概念。

其次，在短期內教育資源均等化還難以實現的時候要加快試點，就像先在那些户口稀缺性不強的中小城市對户籍放開進行試點，總結經驗，再逐步鋪開到大中城市那樣。租購同權上學同樣可以在那些教育均等化做得較好的城市展開，積累經驗，並在社會上逐步形成租房不影響子女上學的氛圍與觀念，再逐步擴大到其他城市。在大城市內部，也可以嘗試在教育均等化較好的區域試點，再普及到全市。如上海部分區推進租購同權上學的進度就比別的區快一些。

第三，要鼓勵基層創新。在學區層面政策上防範“投機性租房”的措施可以有很多，比如**當承租人申請其子女就近上學時候，必須承諾在本學區實際居住，並已經實際租住若干時間以上。如參考不少地方以户籍遷入時間等要素進行上學排序，對租房上學也進行實際居住時間的積分制。同時學校定期家訪，社區物業定期檢查，結合社區網格化治理和大數據手段，確保該家庭實際居住在該社區。**如果父母因各種原因搬離本社區，那其子女應該也隨之遷校。只要始終確保適齡兒童按實際居住地就近入學的原則，就可以理順相關關係。

當然，還可以有一些其他政策設計。這些“補丁”式做法，有些無奈，但有其必要。深圳就採取了租賃住房積分上學制度，每實際住滿1個月可以加若干分，並擬進一步優化相關制度，同時一直核查實際居住情況。各地這方面的探索應該積極支持，並增進相互交流學習。

各地對租購同權的探索説明已經意識到了這個問題對社會公平正義的損害。但我們需要注意的是租購同權的實現是一個系統工程，需要政府各部門與社會一起協力完成。比如僅就租賃證明的獲得往往就十分不易，需要房東、租房機構和房管部門的通力配合。最後，租購同權不僅要讓“租”和“購”獲得相同的公共服務權，也要讓“租”和“購”在人們心中獲得價值觀上的同等權重，徹底扭轉租房就比買房低人一等的社會觀念。

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