餘鵬鯤：得州停電是激進市場化的失敗，民生行業市場化有多難？
【文/觀察者網 餘鵬鯤】
2021年2月14日以來，北極寒潮在美國肆虐，除了帶來降温，也使得能源市場一片混亂。在席捲了大半個美國的這場寒潮中，得克薩斯州受災嚴重，數百萬家庭被迫輪流停電，2月16日得州電網的批發電價上漲超過一百倍。
目前，得州的情況依然沒有好轉的趨勢，根據白宮官網2月20日的消息，新當選的美國總統拜登已經宣佈得克薩斯州進入重大災難狀態。
停電使得得州第一大城休斯頓一片漆黑（作者供圖）
當然，熟悉美國政治的人都知道，每逢這樣的公共事件，總有政治人物秀下限。面對嚴寒造成的災害，科羅拉多的市長蒂姆不是忙着部署救災，安慰災民；相反他覺得“這屆市民不行”，並在社交媒體上批評：“沒有人欠你和你的家庭什麼，當地政府的責任不是在這種困難的時候給你們提供幫助！消沉還是振作是你們自己的選擇！政府和電力供應商以及其他服務供應商並不欠你們什麼！”、“只有適者才能生存”等等。
科羅拉多的市長在推特上發表奇特言論（推特截圖）
當得州的街上到處有民眾排隊領救援物資的時候，科羅拉多的市長這麼説無異於火上澆油。當然美國的其他政客也在忙着甩鍋，他們的套路就要傳統得多了——甩鍋給同僚。
得克薩斯州州長格雷格·阿博特在接受採訪時，把停電之鍋甩給了“綠色新政”。這一説法在保守派人士中頗有影響，他們認為由於“新能源政策”，過去上馬了太多類似風力發電機這樣的可再生能源項目，導致發電不穩定。
此言一出，馬上就有反對者指出：“所謂的‘綠色新政’是聯合國為應對氣候變化而在十幾年前提出的，在美國從未實施過”。國會里支持新能源的議員們也行動起來，眾議院女議員、有“綠色政策先鋒”之稱的科爾特斯認為，得州有80%-90%的能源都來自化石燃料，真正導致失敗的是州長糟糕的領導。
儘管目前情況已經有所緩解，但還有不少得州民眾在糟糕的氣候裏排隊領救濟包，美國的政客們開始了又一輪的嘴炮。無論這些美國政客如何勾心鬥角，我們都承認一點，州長不是那個運營電網的人，得州出現的問題是普遍性、制度性的原因造成的。
近20年來，美國得克薩斯州電力市場一直走在北美電力市場化建設的前列，被國內某些人認為是美國電力市場化最高的地方。有國內媒體將得州的經驗吹捧為：“遵循市場規律、服從政府監管，並根據不同環境不斷調整和改進電力市場建設。”
就是這樣一個美國用電量最大，所謂的“市場化”最充分的地方，面對極端的嚴寒天氣，卻成為了美國電網的短板所在，靠着上漲百倍的價格成為了世界新聞。
根據美國網站climatecrocks統計的停電地圖，寒潮來自北方，卻是得克薩斯州在停電區域和停電比例上一枝獨秀。有識之士難免會思考，“市場化”與這種糟糕表現之間是否有因果關係，尤其是某些人一直試圖將得克薩斯州電力市場化改革，包裝成“中國電力市場的重要借鑑”。
得州在2月16日的停電地圖上一枝獨秀（圖源：PowerOutage.US）
得州出糗，電力市場化難辭其咎
電網是一種具備天然壟斷性的公共資源，如果完全落入資本家手中，必然導致對貧困人羣生存權的剝削，這一點美國人體會很深刻。如果美國電力的市場化改革是推動完全的私有化，根本沒有成功的可能性。因此像得州這樣的用電大州，市場化改革一直是在所謂的“服從政府監管”下進行的。
根據得州1999年以來的立法，得州電網有獨立的系統運行機構，維護電力系統的可靠性，並保障民用市場和批發市場的健康經營。此外，大部分得州電網由獨立的得州電力可靠性委員會(Ercot)調度管理。對於新舊能源入網價格不統一的問題，由獨立的系統運行機構綜合市場價格和新能源發電的第三方成本審計，下達行政命令。
得州電力中很有特色的組成部分是電力零售商，為了防止壟斷，得州每一地區都至少有2-3家電力零售商。根據統計，競爭性零售市場內超過90%的用户都更換過零售商。
實事求是地講，得州的市場化改革已經有意識地儘可能避免對居民用電安全造成衝擊。但市場化改革一定是在市場驅動下以私有僱傭為主角的改革，政府的監管不可能改變這一點。市場的盲目性和私有企業熱衷於賺快錢的短視性是市場化改革中難以解決的問題，此次得州寒災使得這些問題集中地爆發出來。
對於電力這樣的傳統領域，私有企業的優點是管理和用人成本較低，缺點則是融資成本較高。而得州的電力政策，使得這些企業很難賺取到壟斷利潤，因而這些企業必須更擅長轉移風險。
應對突發事件的能力，成為這些企業首先犧牲的對象。根據得州電力可靠性委員會(Ercot)的數據，截至2018年，燃氣機組的容量已經達到全得州的68.0%，而燃氣發電在嚴寒面前更加脆弱。
其實早在2011年，美國也發生了一次強烈的降温災害，得州電網在當時就沒有撐住，發生了大面積的停電。2011年的災害過後，有利於降低排污成本和方便政客宣傳清潔能源的燃氣發電，佔比更高了。有美國專家指出，燃氣發電只要有合適的禦寒措施，也能抵禦嚴寒。但是得州政府明知嚴寒可能導致電力系統危機，卻任由各私人電力公司決定是否改造設備，致使多數公司出於成本考慮並未進行改造。
2011年的得州也遭遇了嚴寒造成的大面積停電（圖源：AP）
多數公司當然不願意改造，這樣的嚴寒可能十年才有一次，卻需要真金白銀的投入。在其他公司不改造的情況下，少數改造的公司依然扛不住電網的波動，更得不到和長線投資匹配的收入。
雖然有2011年和今年的前車之鑑，筆者敢預言，如果得州電網的基本特點不發生改變，下次發生這樣的自然災害，得州還會是負面典型。這就是現代意義上的公地悲劇，大家都不願意做那個造福大家、犧牲自己的傻人，於是只能手拉手一起犧牲。
去年得州的批發電價便宜到驚人的0.022美元/度，原因就是得州奉行了全世界罕見的“Energy only”（只有發電能源的市場）政策。通俗地説，就是需要多少電，就發多少。完全沒有儲備電站或者蓄能電站，更不會有備用電站。
在這樣的策略下，每度電保守節約了0.011美元的成本，但代價就是隻要需求出現波動，用電就可能出現緊張，電價隨之就可能出現上漲。2019年得州出現了為時一個多月的極端高温天氣，因為解暑和製冷的需要，得州也發生了頻繁的停電，還導致全年的批發電價暴漲至0.038美元/度。
這樣一個沒有能力承擔額外風險的市場，自然也很難讓他人承擔額外的風險。我們討論得州電網，並不意味着美國的每個州都有自己的電網。事實上，得州是美國本土唯一一個單獨組網的州（阿拉斯加和夏威夷在美國本土之外），長期獨立於美國的東部電網和西部電網。這也是得州電網被某些專家稱之為美國市場化程度最高的原因。
得州電網由於歷史原因，分別和墨西哥電網以及美國東部電網相連。但要墨西哥電網支援得州只有娛樂意義。而在嚴寒面前，全國性用電緊張的情況下，得州電網這樣在最理想的情況下都支援不了別人的電網，任何調度機構都會極其審慎地考慮調入電能。
再加上得州的電力市場分為日前和實時市場（目前在國內部分地區也已經引入了相同的機制），其中日前市場帶有相當強的金融性質，這就為得州製造電價上漲一百倍以上的世界大新聞提供了制度基礎。由此可見，這次得州出現的鬧劇，既是嚴重的自然災害使然，又有市場化過於激進的原因。
國企的問題要靠堅持改革，因噎廢食不可取
既然得州過於激進的電力市場化策略，造成這麼多的問題，為什麼幾乎全美的電網多少都進行着市場化改革呢？筆者認為，否認國有企業存在的一些缺點和不足，和盲目肯定私有化一樣都是不可取的。但在涉及到國計民生和具有天然壟斷性的領域，還是要以國企為骨幹，並促使國有企業不斷改革，不斷革新生產力，因噎廢食不可取。
無論中美，在上述這些領域，民眾是非常歡迎國企的，天然地反對市場化改革。那麼改革為什麼會發生呢？從決策者的角度説，市場化改革有利於反映真實的成本增加、降低用人和管理成本、剝離行政化職能。
需要解釋的是真實的成本增加，由於國有企業承擔着提供社會福利的責任，同時揹負着較高的道德期待。對於同一種業務，漲價可以説難於登天，一旦漲價幾乎得不到同情和理解。
以鐵路車票為例，同一條路線，同一種類型的火車，同樣等級的座位，十幾年甚至更長時間不漲價已成為常態。但這十幾年間，運行維護成本肯定會發生變化，我們購買的車票價格是反映不了這種變化的，這主要靠的是國有企業的社會責任和綜合權衡。而私有企業是否漲價主要看市場競爭是否允許，受道德期待和社會責任的影響很小。
從無錫到贛州的K469次列車，2007年開行之後價格只在2008年有小幅調增，保持了十多年不變，這一現象非常普遍（作者供圖）
因此決策者支持市場化改革時，腦海中浮現的是這樣一幅畫卷。改革之後，類似非教育企業辦小學、中學但又辦不好的事，會趨於消亡。用人成本的下降，生產經營的靈活性提高，加上引入市場競爭，可能導致產品價格下降，最終羣眾得到了實惠。對於過去價格過低的一些商品，市場化改革後的企業可以在符合市場法則的情況下，靈活地提高價格。與此同時政府並未完全放棄監管，對於很嚴重的情況，完全可以及時干預。
但這樣的藍圖，落到實地上，很可能就出現一些偏差，民眾出於風險厭惡，不樂見市場化改革就非常好理解了。之前提到過，私有企業的風險承受能力弱，融資成本高。因此市場化改革，要吸引其他所有制組成入局，就必須在短期內快速釋放價格紅利，保證入局的玩家賺到錢，也就是俗稱的：“市場化就漲價”。要等到市場充分競爭，體現出市場化改革的優越性，通常需要十年乃至於更長的時間。
美國電力的市場化改革始於1997年，有的州進行了市場化改革，有的州沒有。根據美國能源總署的統計，當市場化改革州的電價漲幅穩定地低於那些沒有進行改革的州時，已經來到了2010年，也就是説，用了十三年才初見成效。這還只是增量扭轉了，考慮到存量，還不知道要多久，市場化改革才能被證明是成功的。
加利福尼亞州拒絕在市場化改革的頭幾年明顯地提高電價，於是很快在2000-2001年發生了嚴重的能源危機。在經常性停電的威脅之下，加州很快放棄了市場化改革。這證明不提供讓利的市場化改革存在明顯的起步風險。
綜上所述，在某些領域進行市場化改革的風險是客觀存在的。對於降低費用而言，改革在短期內可能造成費用提高，需要相當長的一個週期才能體現出優勢來。在這段時間內，由於政府扶植多於監管，合作大於服務，又可能造成畸形的政商關係。過去國企的問題，不僅會再次出現，而且可能更加嚴重。
在某些領域，例如公共交通工具，即使進行了市場化改革，由於漲價造成的民生壓力較大，可能依然漲不了價，或者漲價幅度低於成本的增加幅度，完全起不到市場化改革的預期作用。最後還是要靠政府補貼運營，但此時政府再補貼私人公司或者採用政府購買服務的方式，其合理性就要大打折扣了。
最後，市場化程度越深，必然意味着政府能夠監管的越少，得州寒潮中批發電價上漲百倍已經很好地説明了這個問題。
因此在某些涉及到國計民生的基本領域，不能因為國有企業存在的種種問題，就盲目地開“洋方子”，進行市場化改革。必須因地制宜，同時儘可能地鼓舞國有企業的改革動能，創新國有企業的發展機制，揚長避短。
正如習總書記所説：“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值”。國有企業也能夠把握市場的脈搏，不應該只有一種市場化，更何況市場化並非靈丹妙藥，可以百試百靈。
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