田飛龍：選舉修法，香港民主如何是好？

【文/觀察者網專欄作者 田飛龍】

2021年兩會議程中，香港議題再次成為世界性焦點，香港選舉制度變革成為各界分析評估香港民主走向的核心指標。中央決心按照一種類似香港國安法的模式，為香港選舉制度訂下新的框架，確保“愛國者治港”得到全面準確的貫徹實施。

與北京修法議程相對照的是，香港“47人初選案”正在司法程序中展開，他們涉嫌以“非法初選”的方式，觸犯香港國安法第22條“串謀顛覆國家政權罪”。這些來自於香港泛民主派主要團體的所謂骨幹分子正在經受法治的審判，也預示着香港政治生態的大洗牌。

而西方世界尤其是美國和歐盟，則條件反射式地發出了對香港選舉修法的譴責和威脅，他們習慣性充當香港民主的法官，對北京的權力性質和具體行使加以“規範性”批判，甚至動用其國內法依據進行制裁。可悲的是，香港某些勢力所習慣依賴的西方背景及其干預性勢力基本失效，香港國安法就是橫亙於香港本土勢力與外部干預勢力之間的、堅硬無比的憲制屏障。

在香港添馬公園，香港市民展示五星紅旗和香港特區區旗，支持落實“愛國者治港”。新華社記者 李鋼 攝

何以如此呢？這一切到底是怎麼發生的？有點感觸的是，許多未跟蹤研究香港的學者以及一般公眾往往是一頭霧水。也有些學者想當然地價值觀先行，毫無事實依據和法理分析，就輕率地得出某些根本無法經受歷史和學術考驗的結論，甚至對別人的嚴肅研究加以政治化撻伐，表現出惡劣的學術品行和道德水準。故談論港事，因其極度複雜和水深，迴避者眾，挑明者稀，堅持獨立研究和表達者更是寥寥。

如果我們追蹤一下有關政策演變史，當下的選舉修法完全是有邏輯可循的。中央對“一國兩制”的法理檢討和制度更新，從十八大以來就是一條主要線索。面對香港2012年反對國民教育運動、2014年非法佔中運動、2016年旺角暴亂以及2019年反修例運動，更有甚者是2019年11月的“黑暴區議會”選舉以及2020年的“奪權三部曲”與“真攬炒十步”，香港反對派以為是港版“顏色革命”的高歌猛進，以為是“完全自治”甚至港獨的高潮節奏，更以為他們可以創造專屬於他們的“時代革命”成果，取得遠超過他們父輩或祖輩的香港“民主成就”。他們從來習慣於將“兩制”與“一國”對立，以香港基本法作為象徵性聯繫於中國憲法的“自足性憲法”，並在此基礎上將香港民主作為比肩於獨立政治體的民主加以定位和追求。

在香港反對派的民主觀念和行動邏輯中，香港民主受到港英末期“急速民主化”的深刻塑造，受到台灣1996年“直選”的刺激和誘導，更受到美國代表的西方普適民主的感召和煽動。香港的教育、司法、社會文化及一般政治文化精英，以多種形式引導和建構了這樣一種與西方毫無分別的民主價值觀與民主制度圖景。

這條根本沒有“國家”前提和限度的民主路線註定是走不通的。如果中國大陸本身如蘇聯東歐一樣“全盤西化”的話，香港民主的路線圖尚可得到理解乃至於支持，甚至當中國大陸民主進程與香港民主進程以完全的西方標準狂飆突進的過程中，香港謀求“獨立”的運動很可能在西方大國支持下獲得成功，而中國大陸可否保持完整政治版圖還不一定。

因此，實際上無論是“港獨”還是“台獨”，他們的歷史哲學都是一種“歷史終結論”和“中國崩潰論”雜交的扭曲形態，他們對抗着，並機會主義地等待着。他們絕對不相信西方民主存在缺陷乃至於制度失效，更不相信中國特色社會主義能夠真正行得通。香港反對派在這樣的歷史觀與政治觀下，在2019年窮盡全社會的力量發動了一場最激烈、最無知同時又最具悲劇性意味的港版“顏色革命”。這是香港民主運動激進化的最後登場，絕無可能出現第二次。

中央應對香港民主激進化的根基性法理概念就是“全面管治權”，這是由“一國兩制”之“一國”的主權概念演化而來的綜合性治權概念。2014年中央發佈治港白皮書，對既往涉港政策及成就加以綜述，方方面面，洋洋灑灑，但最重要的一點創新或突破就是提出了“全面管治權”概念。這一概念在香港社會的學術系統和海外世界是難以理解的，但在中央立場上是理所當然的。

事實上，香港社會一直習慣於有意忽略“一國兩制”的完整法理結構，尤其是將“一國”予以象徵化和虛化，並藉助外部勢力嚴格戒備“一國”在香港社會轉化為具體的治權存在。香港反對派能夠忍受駐港部隊和外交部駐港公署，甚至也可以接受香港中聯辦，因為這些機構不掌握具體的管治權和執法權，在香港社會的日常治理權威和體系中基本不可見。甚至由於香港社會特殊的政治氛圍和敏感性，上述駐港機構在港行事完全沒有一種代表國家的權威感和受尊重的正當待遇。這彷彿造成了一種有悖於“一國兩制”的反常現象和體驗：在本地權威譜系中，中央在形式上高高在上，但具體權力不接地氣，不針對任何的香港居民個人，也基本不創設或克減香港居民的任何具體權利和義務。

香港反修例風波，嚴重威脅香港社會秩序和國家安定。圖片來源：香港01

這種“象徵性主權”，如果建立在香港反對派嚴格屬於“忠誠反對派”，以及香港國安立法與國民教育正常落地的條件下，尚可自我維持。但香港的實際政治情形是，反對派的民主路線就是完全自治和終極奪權，“愛國者治港”不斷變形走樣。“一國兩制”在政策宣傳上的宏大敍事及其制度建設上的粗疏淺陋乃至於“不設防”，沒有換來香港真正的國家認同和法治穩定，而是給香港反對派釋放了一種關於中央只會不斷節制和忍讓的政治互動信號，似乎反對派只要在政治運動上層層加碼，一切要求中央都會答應。

反對派的“運動自信”來自於兩個因素：其一，香港是中國現代化的命門，中央治港投鼠忌器，不敢跨過“羅湖橋”進行實際管治；其二，西方勢力強大無比，尤其是美國承擔完全乾預責任，中國不敢挑戰美國。2019年反修例運動，他們的“時代革命、光復香港”的“顏色革命”陽謀，靠的就是上面兩點迷之自信。

在此邏輯和力量對比的殘酷處境中，“一國兩制”似乎成了一場忍辱負重的偉大事業，即為了國家現代化的長期利益而長期忍受中國在香港的“主權性羞辱”，看看“港獨”議員的激進表演，看看瀰漫香港課堂與社會角落的反國家文化和行動，看看反修例運動中的打砸搶燒，看看內地背景在港人士的惶惶不安和落荒而逃。在2019年反修例運動中，香港反對派用盡了全力與國家對抗，也終於徹底磨滅了“一國兩制”中那有意留白和模糊化的空間，耗竭了中央權力節制背後對香港的特殊的愛和情分。沒有任何一種國家體制能夠承受類似2019年反修例運動那樣的對國家安全與憲制秩序的洞穿式衝擊。

於是，2019年十九屆四中全會作出了完善“一國兩制”制度體系的法治建設規劃，中央的制度反思和方案基本呈現在那裏。遺憾的是，香港反對派從來不看或不能耐心看懂中央的政策文件，對中央的權威性和行動能力習慣性地視而不見。他們除了“一黨專政”的歪曲刻板印象，似乎從來就沒有真正理解過中國共產黨及其執政倫理與行動能力。香港本地的教育缺陷妨礙了他們對黨和國家完備知識的學習和理解，更談不上認同。他們肆無忌憚地煽動黑暴，勾結外部勢力，毫無政治恥感和倫理底線，提出赤裸裸的完全奪權計劃，視國家憲法、基本法與“一國兩制”底線為不存在，似乎活在一個與真實政治世界相隔離的幻境之中。

中央的行動邏輯正是循着2014年“全面管治權”法理，與2019年十九屆四中全會關於“一國兩制”制度體系之規劃而來。2020年，中央制定香港國安法，這一立法在上述邏輯和背景下是非常艱難的政治決斷。

有道是“國安一法深似海，中美從此是路人”，中國在主權範圍內行使正當的國家安全立法權和管治權，決定性挑戰和排除美國等西方勢力在香港的非法政治利益和行動網絡。在象徵意義上，這是新時代的一種“跨過鴨綠江”的戰略進取行為。2021年兩會討論中，習近平主席明確提出“平視世界”，但這絕非易事，其世界歷史本質必然是要求中國理性而決絕地跨過一條條“鴨綠江”，為了國家安全、民族復興與人類命運共同體而正當鬥爭。

這件事早有必要，但在國家意志不夠統一、實力不夠強大、對西方崇拜與驚懼並存的條件下，似乎無從決策和行動。香港國安法不僅取得了中央執法權在香港落地的突破性進展，更關鍵的是創制了一種關於中央如何行使“全面管治權”的制度模式。

香港國安法之立法，為了獲得充分的合憲性與正當性，採取了“決定+立法”的兩步走模式，以全國人大的專門決定確立制度框架並作出具體授權，再由全國人大常委會具體立法。香港國安法的合法性基礎不僅僅是基本法，更關鍵的是憲法本身及全國人大的直接決定，這就賦予了香港國安法以高於香港本地法律，並對基本法秩序加以有效補充和發展的憲制規範地位。

此次選舉修法，根據王晨副委員長對決定草案的具體説明，採取的是類似國安法的制度模式，即“決定+修法”。決定者，其合憲性的關鍵在於全國人大在憲法上所享有的“一國兩制”的制度創制權，這一權力記載於憲法第31條和第62條。修法者，基於人大決定的專門授權及全國人大常委會在憲法上的職能（第67條），對基本法附件一和附件二進行直接修改，將“愛國者治港”的根本原則與要義落實於香港特首選舉和立法會選舉的制度環節。

這裏存在關於香港政改程序的辨析乃至於爭議。香港政改程序，包括選舉制度改革，通常依據的是基本法附件一和附件二規定的所謂“五步曲”，這是由香港地方啓動而中央主導的修法模式，但迴歸以來被證明基本走不通，且每一次都造成香港社會的嚴重政治對立和社會撕裂。

此次修法採取的是“一步曲，兩步走”模式，即中央直接規定製度框架和要點，在具體程序上由“決定+修法”兩步驟完成。從憲法與基本法構成的特區憲制秩序來看，中央自上而下的立法行為，屬於“一國兩制”的制度創制權，不會輕易動用，但在香港本地自治無力解決嚴重管治問題或涉及國家安全問題時，則滿足一個憲制上的“觸發”條件，產生了中央權力直接啓動的必要性和正當性。

這顯示出“一國兩制”是一個有關中央與特區權力的“彈性”法則，即中央享有全面管治權並授權香港高度自治，在自治權有效運行的條件下，中央權力高度節制，而在自治權喪失權威性和制度功能的條件下，中央權力承擔起兜底性的憲制保護責任。國家安全如此，選舉安全也如此，而落實“愛國者治港”根本原則的法治任務更是如此。

3月6日，香港灣仔街頭，市民在香港工聯會街站簽名，支持完善香港選舉制度，落實“愛國者治港”。中新社記者 張煒 攝

比較而言，國安立法，理直氣壯；選舉修法，一言難盡。這裏涉及到“一國兩制”下的香港民主到底是何種類型及向何處去的重大問題。

中央有權決定香港政治制度，但如何具體決定以最佳地符合於“一國兩制”，則是重大的制度智慧的考驗。按照香港社會的習慣性理解，“一國兩制”下的香港民主走的是西方式的普選道路，他們也是一直這樣追求的，甚至不惜公民抗命，違法達義，勇武黑暴，勾結外部干預勢力，等等。自以為“光明”的民主道路卻一條道走到“黑暴”，一直滑入完全沒有國家主權和安全概念的本土恐怖主義泥潭。

而西方勢力在教育和煽動香港反對派追求民主時，從來沒有將西方國家自身如何維護國家安全的制度經驗和政治倫理同步傳授。特別諷刺的是，美國政客一方面聲稱香港反修例黑暴運動是“一條美麗的風景線”，另一方面又堅決定性美國國會“1·6”騷亂為暴亂，並展開嚴厲的刑事檢控，迅速止暴制亂，恢復法治。

美國政府在應對自身國會暴亂問題上的基本立場，與中國政府及香港特區政府基本一致，但美國對香港問題的立場卻南轅北轍，已喪失基本邏輯上的底線標準，超出人類理性可以設想的正常範疇。

這裏的“雙重標準”慘不忍睹，最終直接受傷的是香港民主聲譽和力量，尤其是香港人決定性地失去了內地民眾對香港民主的好感和同情，他們向內地民眾演示了香港民主如何以“民主”的名義，破壞國家主權與安全以及勾結外部勢力，他們鮮血淋漓地向內地展現了西式“民主”的血腥和陰暗。香港反對派所演示的低素質民主運動及其破壞性，嚴重損害了西式“民主”在中國人羣體中的信譽和吸引力。

就中國長期的政治現代化而言，香港民主和台灣民主不再是華人世界的“民主燈塔”，而是與“港獨”、“台獨”同流合污的反動潮流，是歷史的負面。這一印象一旦固化，對內地與港台的相互觀感和互動，以及對“民主”在整體中國框架下的價值序位、可欲性及制度前景都有極大影響。

我們必須在這樣的內外背景和挑戰因素下，看待香港民主在此次選舉修法中的命運，理解到國家以怎樣的法理和制度理性重置香港民主。十八大以來，以“全面管治權”為法理支點，“一國兩制”的國家理性，快速獲得了一種具體治權化的規範表達與制度建設的實踐支撐，而十九屆四中全會關於“一國兩制”制度體系的規劃，則標誌着中央關於“一國兩制”新法治工程思維與制度構想的成熟和定型化。

這一法理和制度上的突破，並非“一國兩制”的體外再造或另起爐灶，而是“一國兩制”的內在轉型，是整個制度體系重心朝向“一國”的決定性轉移和定型化。中央要以具體管治行為昭告港人和世人，“一國兩制”制度體系中最關鍵的不是高度自治權，而是中央的全面管治權，因而沒有“一國”的具體管治權，就沒有香港自治權的有序運行條件，也不會有真正的國家安全與選舉安全。“一國兩制”之本末體用，由此得以正位。

2020年12月18日，香港特區政府舉行公務員宣誓儀式。圖片來源：香港特區政府新聞網

在“全面管治權”法理支配下，既往以“完全自治”為理論預設的香港民主運動，乃至於司法獨大的法治本地化運動，都遭遇到了國家在垂直方向上正當插入的具體管治權及其制度規範，而不得不重新理解與適應“一國兩制”與基本法的規範秩序構成。在選舉制度改革議題上，“愛國者治港”是根本原則，是管治權的黃金法則，因政治忠誠被執政者理解為國家安全與政權安全的第一要素，其次才是專業能力和賢能品質。

當然，在香港政治體系中推行“愛國者治港”，不可能是“一刀切”，也不是“清一色”，而必須符合“一國兩制”及香港社會實際的多元化狀況，應當具有一定的政治包容性和開放性，特別是給“忠誠反對派”預留政治發展空間和制度功能空間，鼓勵和引導其與本土極端派進行堅決的政治切割和鬥爭。

“愛國者治港”不是要將香港政治制度變為與內地相同的模式，而是為香港政治制度設定底線標準和安全閥門，以便香港繼續保持其資本主義制度與生活方式的特色，在特色保持中界定自我並服務國家。任何導致香港社會喪失“兩制”活力及適度多元化之民主空間的制度變革，都需要加以嚴格的警惕和檢驗。

故而，“愛國者治港”的標準和要求，在香港相對內地要有所調低，以適應香港社會的法律地位和國際處境，特別是對國家持續現代化的獨特作用。也因此，無論此次選舉修法的具體制度形式如何，香港社會結構與文化的多樣性必須得到尊重，香港温和泛民與中間派在適度轉化為“忠誠反對派”的條件下應獲得參政、參選和批評、制衡政府的正當政治空間與代表性。

香港的民主模式由此將進入了新的發展週期，即在“五十年不變”之下半場的時間段內，在中央管治權決定性進場和掌握制度創制主導權的條件下，立足於共同肯定和維護“愛國者治港”的總原則與大前提，在此基礎上各方參與香港的民主選舉遊戲和政治委任遊戲，並展開關於“賢能愛國者”的高階競爭。因“愛國者治港”的底線標準獲得法律確立和執行之後，愛國者是否賢能的問題就會凸顯出來，“忠誠的廢物”絕不是“愛國者治港”的理想形態，更不是中央和香港居民的政治期待。

也因此，“愛國者治港”條件下的香港新民主，就是一種既不同於內地社會主義民主，也不同於西方民主，而是“一國兩制”下的香港特色民主。這一民主形態，就像“一國兩制”本身一樣具有辯證性、平衡性、多元參與性和本質上的國家主導性。這才是真正適合香港實際與國家前提的民主。國家通過安全法和新選舉法“強制性”塑造了一個真正符合“一國兩制”的民主政治秩序，新的遊戲規則和參與力量正在塑造之中。香港民主獲得的不是反對派和外部勢力“哀嚎”的末日，而是真正立足於國家前提和法治理性的新生。

也因此，香港民主基本不再可能追隨西方模式，也不再可能對標台灣，而是必須走出一條真正符合“一國兩制”之地方民主定位的新路，並在可能的制度實驗範疇內演示“愛國者治港”與自由民主的有機結合形式，為西方民主的反思改造及中國大陸民主的規範發展提供一種獨特的經驗參照。

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