央行副行長：應儘快制定“金融穩定法”，釐清央地職責

金融穩定是國民經濟健康有序發展和社會長治久安的重要保障。習近平總書記指出，防止發生系統性金融風險是金融工作的永恆主題。為落實黨中央、國務院關於防控金融風險、健全金融法治的部署，有必要專門制定“金融穩定法”，保障國家金融安全，促進經濟和金融良性循環、健康發展。

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分。防範化解金融風險，事關國家安全、發展全局和人民財產安全，是實現高質量發展必須跨越的重大關口。2018年以來，在國際金融危機影響擴散的背景下，我國經濟週期性、結構性、體制性矛盾疊加，歷史上長期積累的各類金融風險“水落石出”。國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金融委”）和各級地方政府、各部門各單位，在黨中央、國務院的堅強領導下，堅決打好防範化解重大金融風險攻堅戰，取得重要階段性成果。

但金融風險防範化解工作須臾不能放鬆。從風險成因和表現看，我國金融風險是多年長期積累形成的，是體制性、機制性、週期性和行為性等因素疊加的結果，風險點多面廣，金融體系脆弱性依然存在。當前，國際政治經濟格局深刻變化，新冠肺炎疫情形勢仍不確定，全球經濟復甦不穩定不平衡。同時，我國經濟結構調整仍處於陣痛期，金融穩定將面臨更加複雜嚴峻的挑戰，需要高度重視、穩妥應對，積極有效遏制金融風險傳染擴散，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。

防範化解金融風險需要堅實的法律基礎，但我國現行法律對金融穩定和金融風險防範處置的規定條款分散、過於原則，部門化色彩較濃，缺乏系統完整的規定。建立統一、有序、高效、權威的金融穩定法律制度，已經刻不容緩。

加快制定“金融穩定法”的必要性

**一是防範化解系統性金融風險的迫切要求。**金融風險的外溢性、複雜性、關聯性強，一旦發生傳導蔓延將嚴重威脅金融穩定和國家安全。近年來，金融機構業務活動日益複雜，金融風險呈現多樣化和隱蔽化的特徵，更易產生跨行業、跨市場和跨境的金融風險傳導，識別和管理金融風險的難度不斷加大。加之當前國內外形勢複雜嚴峻，各類金融風險多發高發，亟待通過立法方式建立金融穩定長效機制，維護政治社會穩定大局。

**二是及時總結國內金融風險化解處置經驗，健全金融穩定工作機制的需要。**2017年第五次全國金融工作會議以來，國務院成立了金融穩定發展委員會。金融委認真落實黨中央、國務院關於打好防範化解重大金融風險攻堅戰的部署，充分發揮前線指揮部的作用，統籌研究金融改革發展中的重大問題，帶領相關部門、地方政府穩妥處置高風險金融集團和金融機構風險，全面清理整頓影子銀行和非法金融活動，穩步化解重點領域信用風險，有效防範應對金融市場波動和外部衝擊。金融管理部門積極加強系統性金融風險監測評估，健全金融風險處置和金融機構市場化退出機制，充分發揮存款保險機構專業化、市場化處置平台作用，成功處置包商銀行、錦州銀行等中小銀行風險。各部門、各地區積極配合、上下聯動，有力支持打贏重大金融風險攻堅戰，積累了寶貴的實戰經驗。有必要及時總結相關工作機制和成熟做法，並上升為法律層面的長效制度。

**三是解決金融穩定工作中的突出問題，保障下一階段金融風險防範化解工作順利實施的需要。**從國內實踐看，當前我國系統性金融風險的監測預警及早期干預、金融機構改革重組和處置救助等制度規定還不完善。金融風險處置過程中，法律依據不夠充分，中央與地方、各部門之間的職責邊界不夠清晰，各方主體和監管責任有待壓實，處置資金來源和使用順序不夠明確、市場化法治化處置手段不足等問題不同程度存在，制約和影響處置效率，增加處置難度和成本。亟須通過系統化制度化的法律規定，建立權威高效的金融風險處置機制，為金融風險處置提供法治保障。

**四是借鑑國際監管改革經驗為我所用的需要。**2008年國際金融危機爆發以來，美國、英國分別出台《多德—弗蘭克法案》和《銀行法》，設立金融穩定委員會或授權中央銀行負責金融穩定，並加強中央銀行宏觀審慎監管能力，健全金融風險監測識別和處置機制。德國專門出台了《金融穩定法》，明確中央銀行負責分析識別重大金融風險，強化信息收集獲取能力，並設立金融穩定委員會，加強中央銀行、財政、監管部門的協調。有必要借鑑國際金融監管改革經驗，完善我國金融穩定法律制度。

**五是加強金融穩定頂層設計和統籌協調，健全金融法治的需要。**目前我國涉及金融穩定的制度規定分散在《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等多部法律中。雖然相關法律法規從各自角度不同程度地規定了金融穩定條款，但總體上受制於部門立法、行業立法，缺乏跨行業跨部門從全局高度對金融穩定製度的統籌安排。現有法律條文多為原則性規定，缺乏執行的具體措施和程序規定，可操作性不強。如《中國人民銀行法》僅規定人民銀行負有維護金融穩定的職責，但缺乏具體制度規定，沒有明確維護金融穩定的政策工具和監管措施，也未建立有效的金融穩定協調機制，已不能適應履行金融穩定職責和金融風險處置實踐的需要。

將“金融穩定法”列入全國人大的立法工作計劃，加快推進本法立法工作，條件成熟時儘快出台。“金融穩定法”將立足維護國家長治久安的戰略高度，着力構建全面維護金融穩定的四梁八柱，建立統籌全局、體系完備的金融穩定工作機制，補足風險處置制度短板。《中國人民銀行法》正在修訂中，但其修改並不能替代、涵蓋“金融穩定法”的功能，故這兩部法律立法工作應同步進行，形成互補，共同構成金融穩定長效機制的法律基礎。

“金融穩定法”的具體設想

**一是通過“金融穩定法”建立跨行業跨部門的金融穩定總體工作機制。**健全金融穩定頂層設計，明確金融委在黨中央、國務院的領導下，全面統籌協調金融穩定工作，強化協調配合。各地方各部門應當堅決貫徹落實金融委部署，盡職盡責、主動作為、密切配合。健全部門之間、央地之間金融穩定協調合作機制，形成防範化解金融風險、維護金融穩定的合力。

**二是在“金融穩定法”中構建防範、化解和處置金融風險，維護金融穩定的制度框架。**建立健全系統性金融風險監測評估制度，完善中央銀行金融機構評級體系，精準識別高風險機構，及時發現、識別和防範金融風險。構建早期預警與早期糾正制度，充分發揮存款保險機構早期糾正作用，引導金融機構建立恢復與處置計劃，堅持早發現、早干預、早糾正，將風險化解於苗頭階段。建立高效聯動、統籌協調的處置機制，豐富處置手段和工具，抓住風險處置的時間窗口，進一步提升處置效率，阻遏風險的擴散和蔓延。

**三是在“金融穩定法”中建立健全權威、高效、專業的金融風險處置機制。**明確金融風險處置責任和處置主體，建立金融風險有序處置機制，守住不發生系統性金融風險的底線。明確金融委對風險處置工作的前線指揮和統籌協調職能，明確各部門和地方政府的處置職責。堅持市場化法治化的處置原則，壓實金融機構及其股東的主體責任、地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任。建立風險處置資金池，健全損失分攤機制，打破剛性兑付，強化市場紀律，防範道德風險。健全處置措施，做好金融風險防範化解的政策工具儲備。

**四是在“金融穩定法”中明確各部門及地方政府職責，壓實各方責任。**釐清中央和地方金融穩定責任劃分，合理界定部門職責。人民銀行負責系統性金融風險防範化解，履行最後貸款人職責。國務院金融監管部門負責所監管行業的風險監測和處置工作。地方政府承擔地方金融監管和風險處置的屬地責任，按規定負責地方金融監管部門監管的各類組織、地方中小金融機構等的風險處置，對轄區內防範和處置非法集資負總責。壓實各方責任，建立防範化解金融風險的追責問責機制。此外，要針對這些職責，建立法律責任制度，督促相關機構和個人積極履行職責，擔負起保障國家金融穩定的職能。

（《中國金融》2021年第6期，作者 劉桂平，十三屆全國人大代表、中國人民銀行副行長）