田士臣：美國發布航行自由報告——用美國法代替國際法

【中國論壇特約專家 田士臣】

根據美國國防部官網消息，美國防部於3月10日悄然發佈了《2020財年年度航行自由報告》，報告覆蓋的航行自由行動期間從時間上是從2019年10月1日到2020年9月30日，按美國説法美軍在全球範圍內對19個不同聲索國家/地區提出的28個不同的過度海洋主張進行了行動層面的挑戰。2020財年報告花費了美國納税人總共大約10050美元，這包括50美元的費用支出和10000美元的國防部勞動力支出。

美國一直認為，其他國家的非法和廣泛海洋權利主張——或不一致的海洋權利主張理論——不符合1982年《聯合國海洋法公約》所反映的習慣國際法，對由基於規則的國際秩序所反映的法律基礎構成威脅，因此美國致力於通過挑戰過度海洋主張來應對這一威脅。這些行動的全面、定期和常規實施同時也是對美國國務院外交交涉手段的補充，並支持美國在全球海洋自由方面的長期國家利益。

具有諷刺意味的幾點觀察是：

一、美國所挑戰的對象既包括其盟國和夥伴關係國家，也包括中國、俄羅斯等其認為有戰略或敵對關係的國家。比如2020財年美國航行自由行動挑戰的對象也包括日本、韓國，之前也包括英國、加拿大等國。這樣以來，似乎美國在挑戰所有海洋國家的法律主張，也就是説美國在用美國自己主張的國際法挑戰國際社會的國際法，用美國國際法代替國際國際法。

二、美國堅持航行自由是一項原則，支持不受阻礙的合法貿易和美國軍隊的全球機動性，並通過強制執行航行自由行動表明，美國將在國際法允許的任何地方飛行、航行和行動，無論過度海洋主張在哪裏，也無論當前局勢如何。

事實是，美國用這種概括的、原則的説法掩蓋了其真實目的：一是基於海運的合法貿易從來沒有受到阻礙，美國只是用這一説法渲染威脅或掩蓋其軍事行動所受到的影響；二是美軍所要求的機動性是基於其霸權和全球戰略，是為了保障其在全球範圍內進行干涉的自由，但不是每一個國家都有這樣的需求。

三、美國認為“過度海洋主張”是指那些不符合《聯合國海洋法公約》所反映的國際法的主張，包括對行使航行和飛越權利以及其他合法使用海洋的各種限制，美國堅持如果不加質疑這些過度海洋主張可能會限制美國和其他國家享有的權利和自由，只要超出國際法規定權限的航行和飛越自由限制繼續存在，美國將繼續質疑這種非法的海洋主張。美國還漂亮地宣稱，為了所有國家的利益，美國將維護海洋的權利、自由和合法使用，並將與志同道合的夥伴站在一起。

坦白講，除去美國以外，美國的一些盟國也同意美國一些關於航行自由主張的説法。但是，美國是唯一一個通過軍事行動定期挑戰與其在國際法上有不一致意見的國家，而不是按照聯合國憲章通過和平手段來解決與其他國家的國際法爭端。即使是與美國持相同意見的那些盟國，他們也沒有像美國一樣定期通過軍事行動強制執行或強加其關于海洋法的不同意見，這違反了聯合國憲章關於和平解決國際爭端的基本準則。

最後，2020財年美國航行自由行動針對中國的部分主要包括以下7項：1.直線基線主張。2.中國東海防空識別區限制外國飛機在空中飛行的規定。3.《中華人民共和國測繪法》將某些測繪活動定為犯罪。4. 中國主張對所有測繪活動的管轄權而不區分海洋科學研究和軍事調查。 5. 中國對毗連區安全事項的管轄權。6. 外國軍艦進入中國領海行使無害通過權需要事先經過批准。7.中國對一些海洋地物的領海領空主張。

從有記載的於1996年開始對中國開展航行自由行動以來，很明顯可以看出，美國所挑戰的其所宣稱的中國非法海洋主張在地理範圍和具體事項上是逐年擴大的，但其本質並沒有任何改變，就是通過航行自由行動向其他國家強加其對某些海洋法規則的理解，也就是用“美國自己的國際法”代替“國際社會的國際法”。