腓特烈：青少年的“第一口煙”終於要被監管了，但問題仍很多-腓特烈的大話堂
【文/觀察者網專欄作者 腓特烈】
近年來悄然興起的電子煙市場，近日迎來一場監管風暴。考慮到電子煙已成為眾多青少年的“第一口煙”，監管的到來也算是“靴子”落地。
2021年3月22日，工業和信息化部、國家煙草專賣局研究起草了《關於修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（徵求意見稿）》，自公佈之日起向社會公開徵求意見。徵求意見稿提出，在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中增加一條：
“電子煙等新型煙草製品參照本條例中關於捲煙的有關規定執行。”
此次《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》修改稿（以下簡稱“煙草專賣法條例修改稿”或“新規”），雖然修改內容不多，但卻“一石激起千層浪”，因為這一修改意味着以往“無序”的電子煙市場將接受如同捲煙等傳統煙草產品一樣的嚴格管控措施。
筆者將從產業動態、以往立法、比較研究等多個角度出發，探討煙草專賣法條例修改稿的意義和尚待提升之處，並提出個人帶有美好願望的相關建議。
一、迅猛發展的電子煙產業和長期滯後的電子煙管控立法
中國電子商會電子煙行業委員會提供的數據顯示，中國已成為世界第一電子煙大國，截至2019年底，我國電子煙行業市場規模78.7億美元，電子煙出口總額為438億元，增長52.5%。[1]
截至2021年2月4日，中國存續電子煙企業共計174399家，2020年增長速度高至30.27%，並延續快速增長的勢頭，甚至推動了億緯鋰能、勁嘉股份、霧芯科技、思摩爾國際、盈趣科技等一批以電子煙或電子煙相關耗材生產銷售作為主要業務的企業的成功上市。[2]
與電子煙市場突飛猛進的發展不同的是，我國法律法規對於電子煙的監管卻略顯滯後。
在2018年以前，我國並無任何一部部門規章以上級別的法律法規文件中提及“電子煙”這一概念，即使在2018年之後，對電子煙的監督、管控政策亦只散見於少量司法工作文件、部門工作規範性文件中。如：
《最高人民檢察院辦公廳對十三屆全國人大一次會議第6253號建議的答覆》指出，“嚴禁向未成年學生銷售‘水晶泥’、‘牙籤弩’、‘電子煙’等有毒有害玩具、不衞生食品。”
《國家市場監督管理總局、國家煙草專賣局關於禁止向未成年人出售電子煙的通告》則稱，“電子煙作為捲煙等傳統煙草製品的補充，其自身存在較大的安全和健康風險。為加強對未成年人身心健康的社會保護，各類市場主體不得向未成年人出售電子煙。建議電商平台對含有‘學生’‘未成年人’等字樣的電子煙產品下架，對相關店鋪（銷售者）進行扣分或關店處理；加強對上架電子煙產品名稱的審核把關，採取有效措施屏蔽關聯關鍵詞，不向未成年人展示電子煙產品。”
然而，上述文件僅僅寫明瞭“應該管”，可對於具體應當“怎麼管”，相關規定並不系統，甚至彼此存在一定矛盾衝突之處。例如，最高檢甚至指稱電子煙是一種“不衞生食品”，完全忽略了其作為香煙替代品的應然性質。
截至2020年年底，我國雖然出台了一些新的與電子煙管控相關的制度，甚至將電子煙監管納入了法律的範疇（尚未生效的2020年修訂版《中華人民共和國未成年人保護法》），但相應規定仍然存在一定的問題。
尚不論《中華人民共和國未成年人保護法》、《國家衞生健康委、全國婦聯、中國計生協關於倡導無煙家庭建設的通知》、《關於進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》這樣對電子煙“一筆帶過”或“泛泛而論“式的規定，哪怕是內容還算較為詳實的《國家衞生健康委、中央宣傳部、教育部等關於進一步加強青少年控煙工作的通知》，其也僅僅將針對電子煙管控的視點集中在了青少年保護的問題上，而忽略了除此以外其他一系列懸而未決的問題。
二、煙草專賣法條例修改稿的劃時代意義
正因為如此，此次《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》的修改，才受到了廣泛的關注和空前的重視，畢竟，《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》以及作為其“母法”的《中華人民共和國煙草專賣法》對於捲煙等傳統煙草製品的生產、流通、經營、管控等的規定非常詳細，藉助這兩部法律法規的內容對電子煙進行管控，可以便捷地比較利用已有的立法成果，提高電子煙管控、監管的系統性。
不僅如此，煙草專賣法條例修改稿還創造性地重新確認了電子煙的實然性質，將之視為一種“準煙草製品”，從而不再將對電子煙進行管控的着眼點僅僅放在“青少年保護”之上，而是立足於“全民健康”這個受惠羣體更加廣泛的概念，以曾經“全民控煙”的雷厲風行態度，對待電子煙管控，從而充分體現了政府守護人民生命健康的決心。
三、煙草專賣法條例修改稿仍存在可提升空間
不過，除了劃時代的意義外，煙草專賣法條例修改稿仍然存在可進步的空間。
這體現在，在部分細節之處，特別是與更早對電子煙進行管控的歐美國家相比，煙草專賣法條例修改稿的規定還不夠詳細。
不僅如此，未來的煙草專賣法條例修改稿修改，亦需要注意看似較為先進的歐美國家電子煙管控政策中存在的實然問題，在今後進一步完善我國立法的過程中，避免對歐美國家電子煙管控政策立法的“邯鄲學步”、“亦步亦趨”。
（一）新規未明確何為“電子煙”，並進一步細化“電子煙”的範圍
較為遺憾的是，此次煙草專賣法條例修改稿修訂的過程中，仍未明確究竟何為“電子煙”，同時期也沒有一部有關何為電子煙的國家標準通過，這不得不説是個遺憾。
對此，在徵求意見的過程中，筆者建議，國務院應注意到煙草專賣法條例修改稿“有法規而無標準”的現實，儘快推動有關到底何為“電子煙”的國家標準出台。這既可以更加系統、精確地對電子煙進行管控，也可以避免部分工作原理與“電子煙”類似，但既不含有煙鹼（尼古丁）、焦油等有害物質，也不會誘發使用者吸煙的電子吸入式氣霧劑遭到“誤傷”。
需要注意的是，關於何為“電子煙”，相較於較早設置電子煙管控政策的國家，例如美國等國的相關規定，2017年制定的國家標準計劃《電子煙》（計劃號20171624-Q-456）中的規定，存在着一定的缺陷。該文件稱：
“電子煙又名電子煙鹼傳輸系統，是一類設計用來向肺部傳輸煙鹼的消費品，類似捲煙或雪茄煙，可迅速向消費者傳送足夠的煙鹼來模擬吸煙的感官感受。將一個塑料管或金屬的一端置於嘴中，吸氣並抽出裝置中空氣和蒸氣的混合物並送入呼吸系統。包括電子霧化系統、可充電電池和充電器、電子調節器和可更換的煙彈，煙彈中可含有煙鹼及其他化學物質。”
如上述定義所言，國家標準計劃《電子煙》中的“電子煙”，以其中含有並能傳輸尼古丁作為其標誌特徵。可相對於電子煙迅猛發展的現實，該規定存在着較為嚴重的滯後性，其忽略了，電子煙作為捲煙、雪茄等傳統煙草製品的替代品，擁有多種具體的工作機制，這些機制發揮作用的原理可能完全和尼古丁無關。
例如，美國FDA指出，一款電子煙完全可能不含任何尼古丁，但卻是由煙草製作或衍生而成的。對於此類所謂的“零尼古丁（Zero-Nicotine）”電子煙，FDA明確規定，其需要明確在包裝上標註“This product is made from tobacco”（“該產品由煙草製成”）的聲明。[3]
而如果根據國家標準計劃《電子煙》，這種含有煙草成分但不含尼古丁的“電子煙”是否屬於規定中電子煙的範疇，恐怕都是個未知數，更遑論對其進行管制。
（二）新規未進一步明確電子煙可能產生的風險
目前，無論是包括煙草專賣法條例修改稿在內的法律法規，還是包括部分電子煙產業業內企業自發進行的標識活動，都僅將電子煙可能產生的危害的關注焦點集中於“尼古丁”之上。
相關的危害主要包括“尼古丁成癮”以及電子煙使用者可能因電子煙成癮被誘導使用香煙等；少量新聞報道可能會提到電子煙可能存在煙油泄露、不安全成分添加等風險，[4]但亦未強調這些風險可能造成的危害的嚴重性。
關於電子煙可能產生的危害，歐盟委員會在2016年《委員會向歐洲議會和理事會的報告·使用可再填充電子煙對公共健康的潛在風險》[5]中就已提出，除了常見乃至成為“共識”的尼古丁成癮和誘導吸煙外，電子煙至少還存在如下的風險，這些風險中的部分甚至可能是致命的：
1、導致尼古丁急性中毒的風險
對於尼古丁可能產生的危害，目前無論是國家還是羣眾，主要的關注點集中在“成癮”或“誘導吸煙”等“老調重彈”的危害上，對其其他危害缺少關注。
實際上，無論是“成癮”還是“誘導吸煙”，相對於尼古丁，特別是電子煙中的尼古丁，可能造成的最嚴重的危害——致死——而言，可就沒那麼可怕了。
關於尼古丁的急性毒性以及致命性，歐洲化學機構風險評估委員會（RAC）指出，每公斤體重5毫克是通過口服暴露產生的尼古丁急性毒性的合理估值。[6]
傳統捲煙中的尼古丁含量較低，正常情況下不會導致使用者產生尼古丁急性中毒（不吸煙的筆者翻閲了身邊友人經常吸食的香煙包裝，其尼古丁含量一般為0.8mg-1mg左右，無論是否吸煙者都很難通過吸食傳統捲煙或其二手煙導致急性尼古丁中毒），但電子煙則不然。
由於電子煙多在其霧化彈即“煙彈”中集中添加尼古丁，因此，一旦霧化彈中的煙油發生集中泄漏，且該等泄漏的煙油又被誤食的話，將極容易導致誤食者一次性攝入大量尼古丁，導致急性中毒甚至死亡，之前美國[7]和以色列[8]都已出現過幼兒誤食煙油而死亡的先例。
正因如此，歐盟強調“考慮到用於電子煙的含尼古丁的液體的毒性，應當確保可以以使皮膚接觸和意外攝入此類液體的風險最小化的方式來填充電子煙。”[9]並嚴格限制了電子煙霧化彈容積。
根據歐盟《煙草產品指令》（“Tobacco Products Directive” ，“TPD”），電子煙霧化彈容積不得超過2ml，而煙油中尼古丁含量可達到20mg/ml，即煙彈中最大可能含有40mg尼古丁。
由於發育較快的歐洲幼兒（可以正常走路、拆卸東西的幼兒）在十八個月月齡時，體重能達到10-12kg[10]左右，40mg的尼古丁含量不足以使其急性尼古丁中毒，因此不超過2ml的電子霧化彈在歐洲被認為是比較安全的。
但我國目前沒有電子煙國標，電子霧化彈中應含有多少尼古丁也就不得而知，筆者找到的一些國產電子煙均對其 “諱忌莫深”，未明確標註其霧化彈中的尼古丁含量。
以筆者手頭一家標註電子煙危害最為詳實的電子煙企業的標註為例，其僅在霧化彈包裝盒側面標註霧化彈淨含量為“2ml”——注意，這是一個體積而非質量單位——其中含有3%的尼古丁。
由於筆者並不知悉該霧化彈所含液體的具體密度是多少，因此無法精準判斷其中所含的尼古丁含量究竟是多少。但由於作為煙油核心成分的丙二醇（密度1.04g/ml）、甘油（密度1.26g/ml）和尼古丁（密度1.01g/ml）的密度都大於純水，即使按純水1g/ml的密度計算，該2ml煙油中所含的尼古丁質量也能達到至少60mg，遠超歐盟標準，足以導致一名12千克體重的幼兒急性尼古丁中毒。
需要注意的是，該企業已經稱得上社會責任感最強的電子煙企業之一，其在霧化彈外包裝正反面、霧化杆（即“煙桿”）外包裝正反面（很多企業只在外包裝正反面上展示電子煙“炫酷”的時尚感，而將禁止未成年人使用的標識放在不易被注意到的外包裝側面）和產品使用説明中，都明確標註了禁止未成年人使用的標識，但其針對尼古丁總質量，以及煙油泄露可能導致的尼古丁急性中毒危害，仍然未作任何説明。
2、新規未明確“多元口味”電子煙可能造成的風險
當談到“誘導吸煙”，即使用某些香煙的替代品，可能誘導之前沒有吸煙經歷的使用者去主動吸煙時，尼古丁被認為是最重要的“誘導吸煙”因素。
然而，根據世界上採取了最嚴格的控煙政策國家的芬蘭的研究報道，尼古丁並非唯一的誘導吸煙因素，電子煙中添加的各種香精、維生素等同樣可能增加未吸煙者被誘導吸煙的概率，正因為如此，芬蘭本國的《煙草法案》嚴格禁止在電子煙中增加除了煙草原味香精外的任何香料。[11]不僅如此，電子煙中的香精還可能增加幼兒誤食泄露煙油的可能性。
然而，無論是煙草專賣法條例修改稿還是其他法律法規，亦或是電子煙企業自身的標註，均將“誘導吸煙”的關注點集中在了尼古丁之上，而未談及“多元口味”“誘導吸煙”的可能，更遑論其增加幼兒誤食煙油的可能了。
3、“出示身份證明購煙”仍未“法律化”
早在2019年《國家衞生健康委、中央宣傳部、教育部等關於進一步加強青少年控煙工作的通知》中，就已經提到：
“煙草專賣零售商須在顯著位置設置不向未成年人出售煙草製品的標識，不得向未成年人出售煙草製品，對難以判明是否已成年的應當要求其出示身份證件。”
然而，這一規定並未細化進入《中華人民共和國煙草專賣法》和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》等法律法規，並完成“法律化”，現實生活中未成年人購買煙草製品的現象仍然屢屢發生。此次煙草專賣法條例修改稿出台，仍未改變這一情況。
不僅如此，相對於傳統煙草，電子煙的設計感、時尚感更強，外包裝更加“炫酷”，且如上文所述“口味”更加多元，因此更容易吸引未成年人吸食。
例如，即使是早在2016年8月8日起，便禁止向18歲以下[12]的未成年人出售電子煙和煙具、27歲以下購買電子煙和煙具須出示可以證明年齡的證件[13]的美國，在2020年，仍然有360萬中學生有日常吸食電子煙的習慣。[14]電子煙對青少年的“吸引力”可見一斑。
對我國而言，若再不加強購買電子煙時的登記、身份證明限制，恐怕煙草專賣法條例修改稿將有成為“一紙空文”的可能。
資料圖來源：央視新聞客户端
四、總結
綜上所述，煙草專賣法條例修改稿不可謂不是一項擁有劃時代意義的規定，黨和國家對電子煙產業進行大刀闊斧式的改革和監管，充分體現了維護人民生命健康的決心。
但亦如上文所述，新煙草專賣條例仍然具有可提升的空間，筆者個人建議，針對電子煙的進一步管控及其立法，可從以下方面着手進行：
（一）儘快推動電子煙國家標準的出台，並細化電子煙的概念，特別要注意“0尼古丁”電子煙的管控問題；
（二）重點關注電子煙的規格、標準，特別是其與尼古丁含量有關的規格標準問題，儘可能限制電子煙霧化彈的總尼古丁含量。需要注意的是，針對總尼古丁含量的規定，不應對歐盟標準亦步亦趨，而應當以“保護幼兒”“避免誤食”為核心，參考中國幼兒的具體生理資料進行設置；
（三）進一步落實嚴格的香煙購買管控政策，要求煙草經營單位對購買包括電子煙在內的煙草製品者，堅持嚴格的“持證購買”政策；
（四）在此基礎上，可進一步討論，有無必要限制電子煙口味、成分等，以減少其誘導未成年人進行吸食的可能。
參考文獻：
[1]新華網：《電子煙斷“電”後——數看中國電子煙行業》，http://www.xinhuanet.com/video/sjxw/2020-11/11/c_1210882299.htm。
[2]東方財富網：《2021Q1中國電子煙行業發展現狀及市場調研分析報告》，http://finance.eastmoney.com/a/202102131810541912.html。
[3]FDA. Zero-Nicotine: Self-certification and Alternative Required Warning Statement, https://www.fda.gov/tobacco-products/labeling-and-warning-statements-tobacco-products/covered-tobacco-products-and-roll-your-own-cigarette-tobacco-labeling-and-warning-statement#warning.
[4]劉坤：《戴上“緊箍咒”的電子煙產業，何去何從》，《光明日報》2021年3月24日第10版。
[5]EUROPEAN COMMISSION. 《REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the potential risks to public health associated with the use of refillable electronic cigarettes》，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0269&from=EN.
[6]RAC. The European Chemicals Agency’s Committee for Risk Assessment (RAC) Opinion proposing harmonised classification and labelling at EU level of Nicotine (ISO), http://echa.europa.eu/documents/10162/f9510930-4e5e-45ff-bb3a-888cefaf6592.
[7]Lee Morgan. New York boy, 1, dies after ingesting liquid nicotine，https://www.nydailynews.com/news/national/1-year-old-n-y-boy-dies-ingesting-liquid-nicotine-article-1.2045532.
[8]STUART WINER. Police investigating toddler’s death from nicotine overdose, https://www.timesofisrael.com/police-investigating-toddler-death-from-nicotine-overdose/.
[9] EUROPEAN COMMISSION. COMMISSION IMPLEMENTING DECISION (EU) 2016/586 of 14 April 2016 on technical standards for the refill mechanism of electronic cigarettes，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016D0586&from=EN.
[10]Kinderzeit. European Baby Sizes | Baby Clothes Size Chart EU | Age & Height, https://www.kinderzeit.org/en/european-baby-size-chart/?__cf_chl_jschl_tk__=b3f3ae446c3ef641639904ce2818e39d80fbb603-1617047806-0-AZu0swWOvv8ZV1bF5RjKd28hXPZ-fdvY8MDRJgJnGuSK6Kq1MJTpCPAbXU1PBEIO3kEwIeJVRE-UnI_3vvG1yVZg-86TJ528E3iD7QABC9oSyMNJZ6Qtw_A5AsTGG8dftH1DYpKi9FuSm5qAPifiJwoX1BXQNrFmqJ75dLchsMLVPiypwl3Y7ufsLP_z7qGDDcQ84rIr_ilyslmeo6o02CMPUJorXhdkwTMXv4UCZgo45F7v9fBmyVgkFwamfplpPxyqSpKCtYV22jl6kmhoLOhZKMqsPRAcnndf9yK2__V_DQZ_kI34FotnIznwsTmIuN6wiqgZODT85CPnyZFXAg0UlZCe6uqqThTtOR0B3E2H.
[11]https://savutonsuomi.fi/en/towards-tobacco-free-finland/tobacco-act/.
[12]2019年年底時，禁止購買電子煙的年齡上限增至21歲，見FDA. CTP Compliance & Enforcement, https://www.fda.gov/tobacco-products/compliance-enforcement-training/ctp-compliance-enforcement#e.
[13]Ned Sharpless, How FDA is Regulating E-Cigarettes，https://www.fda.gov/news-events/fda-voices/how-fda-regulating-e-cigarettes.
[14]Wang TW, Neff LJ, Park-Lee E, Ren C, Cullen KA, King BA. E-cigarette Use Among Middle and High School Students — United States, 2020. MMWR Morb Mortal Wkly Rep. ePub: 9 September 2020.
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