樊鵬：平台經濟反壟斷，中國的制度優勢在於“防微杜漸”
【採訪、整理/吳立羣】
**觀察者網：**伴隨着針對阿里巴巴的反壟斷調查，這段時期出現不少關於互聯網反壟斷的討論，比如打擊平台“歧視性屏蔽”、解決中小微企業的數據困境、提高對頭部企業壟斷行為的處罰力度，等等。
目前，我國在互聯網反壟斷，尤其是平台經濟反壟斷方面的實踐才剛開始。在您的觀察中，有哪些亟待解決的問題？難點在哪裏？
**樊鵬：**這些討論涉及的問題非常務實，在國際上也具有普遍性。比如小微企業面臨的數據困境，這在西方國家也存在，也就是説當技術巨頭或者平台經濟發展到“頭部壟斷”的市場形態之後，它實際上是阻礙創新的。
在面對反壟斷調查的時候，西方那些技術巨頭總是聲稱，他們會促進經濟的平衡發展、激勵創新，但實際上沒有任何證據支持他們這套説辭。
所以在去年十月，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組發佈了一份長達449頁的報告，詳細記錄了美國政府對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書的壟斷調查。報告以大量證據指證技術巨頭的反競爭行為阻礙了創新，減少了消費者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。
另外一個，兩會期間提到的“提高對壟斷的處罰力度”，這也是國際上通行的做法。但是很遺憾，這種開罰單的方式很初級，並且事實證明效用並不明顯。有時候甚至還變相地給技術巨頭打了廣告。
2020年10月，美國眾議院司法委員會的反托拉斯小組發佈一份長達449頁的報告，詳細記錄美國政府對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書的壟斷調查。
在我國，數字經濟發展取得巨大成就的同時，確實出現了一些新問題。其中，平台經濟中的壟斷問題日益突顯。在這樣的背景下，3月15日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第九次會議時提出：要充實反壟斷監管力量，增強監管權威性，金融活動要全部納入金融監管。
技術經濟的問題實際上是一體兩面的，它是拉動我們經濟增長的重要引擎，但其發展實際也囊括在反壟斷議程中。未來強化反壟斷，理論上應當也將會成為我們統籌發展和安全的關鍵性舉措。但平台反壟斷的難點到底在哪裏？回答這個問題之前，我覺得需要先釐清兩個概念。
**互聯網經濟實際可以分為平台生態型和技術驅動型。**平台生態型主要基於互聯網來搭建平台，核心思想是依靠平台“共享”，像淘寶和拼多多。
技術驅動型是以高新科技為主要推動力，例如大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等。從具體企業來看，高端製造、人工智能等領域開始出現一批優質的重點企業。值得注意的是，技術驅動型企業通常不屬於平台經濟，但是他們同樣存在行業內部的“頭部壟斷”的趨勢和特徵。以深度學習人工智能產品的開發使用為例，國際上有很多證據顯示，數據和人才趨向於向少數幾家技術巨頭公司彙集，形成壟斷後遏制國內創新環境、加劇技術資源分佈不公平的效應逐步釋放。
然而針對上述這一類企業，相比較於平台經濟而言，**國家開展反壟斷的邏輯考量可能更加複雜，決策者也會有更多顧慮。因為這些企業往往在國際上也是一個國家科技競爭力的體現，是國家能否佔據國際領域新興技術應用戰略制高點的代表，在國與國之間開展實力競爭中具有舉足輕重的角色。**因此它需要統籌做好增進企業國際競爭力和維護好企業國內發展競爭環境的雙重任務。我個人認為不能因為這些企業在國家間競爭中的地位和價值，就忽略了他們在國內社會經濟層面的“負面效應”，或採取有區別的“綏靖”監管的政策。
平台反壟斷實際包含兩個層面的內容：防止資本無序擴張和反壟斷監管。這兩者並不完全重疊。前者的着眼點立足於干預和控制資本延伸、擴張的領域、界限及其規模限度，後者是在特定領域和界限內，因企業生產形式和組織形態變化所釋放的外部效應，以及所產生的組織和權力變異，因此更加側重於行政權力怎麼樣去監管它的經濟組織形態。
針對後者，根本上有三重問題：理論問題、國家意願和國家能力問題，以及“政府-市場”關係問題。
首先是理論問題。從西方的經驗來看，反壟斷面臨的一大挑戰在於，現在的平台經濟形態不同於20世紀大工業的經濟形態。從生產方式、生產關係到消費模式，到使用數據的流程，平台經濟都進行了一個顛覆性的再造。這使得國家要行使權力監管平台經濟時，找不到理論依據。
扎克伯格走入美國國會，出席聽證會。 圖自《大西洋月刊》網站
比如臉書到美國國會去聽證，扎克伯格在那兒講了幾個小時，大部分議員沒聽懂他説什麼。有些人是隻瞭解它的影響，並不瞭解它具體的運作。有些人知道這種經濟形態運行本身的流程，但是不會從政治的角度考慮問題。當然還有人從政治層面意識到一些問題的嚴重性，但是並不清楚依據何種合理的理由或理論實施監管。
這種現象在我們國內也存在。像滴滴剛出來的時候，我們認為它就是一個出租車公司，你完全考慮不到它更廣泛的社會政治影響，例如它對傳統行政監管體系和監管手段的挑戰，在某種意義上，一些事件暴露了在一個強大的行政集權制國家存在着日益擴大的行政權力的“真空”。
再比如知乎、b站，我們知道他們對青年社羣文化的塑造作用，但並不清楚它們中長期的影響。不清楚的話，就不知道怎麼來實施更好的監管，更不會未雨綢繆，提前設置一些標準和門檻。
怎麼樣去監管，用什麼理由去監管，用什麼理論去監管，還要配合一套行政法規和法律基礎。明知道某個行為是不行的，但是沒有法律依據，仍然無法監管。比如數據問題——技術公司之間的數據，有些是不被分享的，有些是可以在技術組織之間穿透性共享的，對此我們該如何進行數據確權，這有一系列的理論問題。
其次是國家意願和國家能力問題，也就是願不願意管和能不能管住的問題。現在世界上很多國家對於創新經濟是不願意管的。
在中央財經會議第九次會議上，總書記提出來要加強監管，要提升監管能力和水平，優化監管框架，實現事前事中事後全鏈條監管，充實反壟斷監管力量，增強監管權威性，而且金融活動要全部納入金融監管。這是難能可貴的。
在有意願的基礎上又涉及到是否能管住的問題。這裏邊涉及到我們在監管平台經濟的時候要有正確的監管理念，用過時的理念來監管，肯定達不到效果。比如用拆分這種形式去監管一個技術企業可能也沒有意義，你拆分完它的上層架構，它的技術架構仍然是一體的。無非是把錢從一個口袋分成幾個口袋裝而已。
從西方的經驗來看，對於新型技術巨頭，政府展示了強烈的監管意願。但是我們現在能看到他們所用的監管手段，無非就是編寫一些特定的技術產品監管指南，開出鉅額的罰單，啓動立法規制或者強行拆分……這些操作捍衞國家主權的意志是值得讚賞的，但是也有很多證據顯示這些手段是效用不足的。
除了監管理念之外，平台監管還涉及到監管的框架、監管的能力、監管的工具、監管的體系、監管的效用，等等。這也是今天我們國家面臨的困惑。
大工業時代，監管者和企業是存在合作的，監管的目標、任務和監管成效都是相對清晰的。監管一個行業，行業組織是一種慣用的模式。監管者有時候也會請龍頭企業出面，幫助管理和規約其他的小型企業，但是這些方式對於今天監管技術企業來説，幾乎是沒有用的。
頭部壟斷一旦出現，這些企業不僅不會幫助政府進行行業監管，還會用盡一切辦法壓制同類產品的競爭。同時它會逃避和規避監管，儘量使它所產生的負面外部性不為政府和公眾所知。這是第一個方面。
第二個方面，政府在處理平台經濟監管的時候又離不開技術巨頭，這跟傳統的模式也是很不一樣的。傳統的模式就是政府大不了自己建立一個監管機構，建立一套人馬，只要補充好監管能力，就能解決問題。
但是，現在的技術巨頭是一個比傳統的官僚體系和行政組織更前衞、更先進、更有組織效力的組織形態。現在國家之所以能管它，是因為它仍然還物理性地存活在國家體系的板塊裏邊。
先進組織的監管需要依靠先進組織自身來解決。比如説政府要管理滴滴，就必須有一個跟滴滴幾乎是相應水準的技術組織，針對滴滴的數據進行實時監測，或者讓它們相互監督。
這種廣泛的協同監管可能是未來的大趨勢，目前政府在處理這個問題上沒有比較完善的框架，我覺得這也是需要展開想象和設計的一個方向。
**觀察者網：**能否監管好技術巨頭，確實是衡量國家能力的一個方面。有學者提出過一個觀點：如果中國能做好平台反壟斷的工作，或許能催生出“互聯網社會主義”。您覺得我國在這方面該如何發揮制度優勢？
**樊鵬：**當前，世界各國都密切關注技術巨頭的影響，這是國家執政團體對於技術巨頭和平台經濟引發的負面效應、次生災害的天然警覺。
但剛才我們也提到了，世界各國政府反壟斷的效果都不太好。一個原因在於今天的技術公司不像過去的托拉斯，其壟斷不再是規模的壟斷，或者組織結構的壟斷。其權力和組織特徵的複雜性使得傳統的反壟斷工具難以應對當前的挑戰。
今天，一家規模不大的公司可以憑藉技術在國家看不見的虛擬空間內掌握民眾的某些數據。比如，某個預測天氣的app，全國如果有10億人口都用它，它就能夠抓取海量的用户數據。這種技術的槓桿作用使得它在事實上可能構成了壟斷。
另外，技術公司具體內部運作的隱秘性也給監管出了難題。而且它的這種影響是系統性的。比如像螞蟻金服這種互聯網金融企業，它影響了金融發展的穩定性，但我們具體又不清楚它的運行方式。
所以，我們目前在技術巨頭反壟斷方面的理論鋪墊、技術工具和資源儲備等方面，沒有完全做好準備。但立足於大趨勢來看，中國在這個問題上確實有自己的制度優勢。
能不能催生出來互聯網社會主義，這個問題我們先暫時不回答，我們交給歷史來回答。但總的來説，互聯網新技術為社會主義的更好發展提供了一些新的條件，但是同時它也擊碎了一些過去被視為社會主義必要基礎的東西，因此它的影響必然是兩面的。
在國際上，平台經濟產生的問題，主要是弱化政府的監管效能、破壞公眾隱私、破壞公平的市場競爭和市場秩序等等。更關鍵的是，它會破壞一個政府公權力的信用基礎，因為它有很強大的遊説能力；此外，它有能力操控社會的意見生產機制，進而操控政治。西方的經驗提示我們，一旦壟斷帶來嚴重的負面外部性和社會次生災害，就很難控制。
中國在克服這些問題方面，有很多優勢。我們有堅持以人民為中心的政治優勢，有防範化解政治風險的意識，有統一的意志和協調各方的能力，有健全的國家能力和制度體系。這意味着如果我們的中央能夠意識到問題，就會着手去處理問題。
從去年國家市場監管總局針對阿里巴巴的調查，到今年全國兩會的討論，以及近期我們最高決策者的發言，都顯示了我們在堅持以人民為中心這一方面是非常務實的。
許多國家無法做到這一點，因為它們的政治體制決定了它們在應對互聯網經濟的時候，存在“租值耗散”的問題，沒有一個統一的中央意志，都是分門別類地管理和進行分頭行動，所以技術寡頭很容易分而治之地去應對。
美國在調查四大技術巨頭的時候，這些技術公司是花了重金去遊説政府的。包括歐盟在內也是這樣，技術巨頭在歐盟搞創新，因為歐洲很多國家有保守的價值傳統，所以他們要突破一些立法條款，也展開了遊説。
但在中國，以類似的方法攻破最高決策機制，是不可能的。我們在防範政治遊説、對抗利益集團方面有自己的優勢。
我們還應看到，互聯網監管和過去市場經濟體制下的分工監管非常不同。過去是按照市場生產形態的類別進行監管，但互聯網監管需要多部門協同聯合。
**監管一個技術公司，它可能既是經濟問題和創新問題，也是社會問題和文化問題。**所以確實需要在統一的意志下，協調各方面推進工作。中國有這個優勢，只要我們想做，就可以實現多部門的聯動。
雖然我們現在在監管方面還有一些滯後，但是可以通過在實踐中學習逐漸地進行完善。中國現在有非常強烈的“防微杜漸”的政治優勢，十八大以來，中央特別強調防範化解政治風險，預測預警。十九大特別提出要建立健全大數據互聯網參行政管理的制度規則。不管是對待平台經濟，還是互聯網經濟，中國不僅僅是從經濟層面來看問題的。
所以我們現在對平台經濟的規管要求就會比較多，有些研究經濟的，或者是平台創新的人，他們有點不理解這個事兒。但實際上這是中國的優勢，中國會以行政和政治的眼光去看平台創新，留意一個產品潛在的法律風險、社會風險和政治風險，警惕它隨着壯大而構成的系統性風險。
可以説，平台經濟反壟斷，中國的制度優勢就在於“防微杜漸”。
3月5日，美國總統拜登任命哥倫比亞大學法學教授、倡導“網絡中立性”的吳修銘(Tim Wu)為科技競爭特別助理。圖自美聯社
**觀察者網：**前段時間，美國公佈了國家經濟委員會的成員名單。提倡網絡中立性、主張拆分科技巨頭的華裔背景學者吳修銘也在其中。一些觀點認為，這或許預示着美國會在制約科技巨頭方面有進一步的作為。您覺得這個判斷成立嗎？科技巨頭和美國政府之間的博弈是否會進一步加劇？
**樊鵬：**從歷史來看，美國的創新活力不是來自於大企業、跨國公司。美國的經濟基礎和活力是中小企業的繁榮和創新，這是美國曆代政治家的一個共識。但第四次工業革命帶來的這種技術企業的發展和壟斷，同美國的歷史規律是違背的。
美國的很多政治家非常清楚，保護小型市場參與者的生存權利，是很必要的，但是他們也非常清楚，大型技術公司的市場地位根本難以撼動。
在調查谷歌的報告中，就提到兩個因素將使谷歌始終保持壟斷地位：第一個是它的搜索服務器的高額成本，沒有一個企業可以建立起來；第二個就是點擊和查詢數據的自我強化優勢，難以撼動。再加上技術企業強大的政治遊説能力更讓美國力不從心。
當然，考慮到公眾的呼聲、政治鬥爭的需要，各派力量都會在這個問題上有所表達。
數字平台是自然壟斷。傳統的反托拉斯法傾向於將其分解，從而消除其規模優勢。然而，在過去的十年中，西方反托拉斯執法者並未阻止主流平台公司數百筆收購中的任意一筆。
並且，有研究提出無論是拆分技術巨頭或剝離巨頭在金融、科技等領域中小企業的持股份額，都難以起到顯著效用。因此，我們尚不清楚美國這一輪反壟斷行動和拆分預期最終能否成功。這其中的主要障礙和侷限包括：
首先，要成功反托拉斯，可能需要徹底改革圍繞它的法律制度。美國政府要去管理臉書的某項行為，臉書可以反饋許多理由，列舉許多法條，來論證政府不可以這麼做。而政府要論證或者修改法律流程非常複雜，且涉及到不同環節，技術公司就可以介入進去遊説，然後否決。
我前段時間查到了一個報告就提到，美國涉及技術巨頭監管的法律體系是多麼的複雜，如果你真的要解決它，可能要3-5年的時間。但是到那個時候，技術公司早就通過其他技術方面的創新規避了相關問題。
第二，促進競爭並不能解決平台經濟固有的自然壟斷動力。《紐約時報》組織過一個研討會，學者就提出一個觀點説促進競爭並不能一勞永逸地解決壟斷問題，因為競爭了之後，總有一個公司會以很快的速度取代此前的巨頭，形成新的壟斷。
第三，技術巨頭反壟斷涉及到比過往更加複雜的國際合作。《經濟學人》一項分析就表明，儘管歐洲一些監管機構和立法者對技術巨頭設置的監管護欄領先於美國，但迄今為止最高罰款額僅為受處罰對象市值的1％，這就讓我們更是難以想象歐盟將如何自行拆分一家美國公司，畢竟反巨頭的“泛大西洋”合作至今仍是一張白紙。
至於美國科技巨頭和政府之間的博弈，我們要從很高的政治層面來看這個問題，因為這涉及帝國主義新形態的發展。
今天的西方國家已經發展到一種帝國主義的新形態，我們可以稱之為科技壟斷帝國主義。它們要靠資本加技術的輸出與合謀，才能實現維護國家的發展利益，進而鞏固自己的政治地位。
這種預期和任務決定了這種帝國主義國家形態，需要技術巨頭的維護和幫助。美國政府固然警惕臉書，但又需要臉書去幫助它輸出意見，維繫霸權。所以，政府和技術巨頭之間會有鬥爭，又有合作，是一個非常糾纏不清的狀態。至於未來的發展趨勢，我們需要再進一步觀察。
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