許陳品：台灣好渴，如何走出缺水困境？
【文/觀察者網專欄作者 許陳品】
“湖水碧綠”的日月潭成了土壤龜裂、雜草叢生形成的“大草原”，著名的景觀意象“九蛙疊像”也現出全身，有生之年系列又可以再添一筆。
自2020年迄今，台灣全年未遭颱風侵襲，原本的雨季沒有迎來充沛的降水，導致2021年初的嚴重乾旱，中南部多個水庫即將見底。
為何年均降雨量高達2,500毫米、是世界平均降雨量2.6倍的台灣島，會出現半世紀以來如此罕見的嚴重旱情？從明末鄭氏政權到21世紀的台灣，又是怎麼和大自然“搶水”呢？
大旱導致日月潭乾涸，九蛙疊像現出全身。圖片自台媒
米糖相剋，種甘蔗阻撓水利開發
自17世紀荷蘭人、西班牙人陸續東來，在台灣南、北部分別建立殖民地後，發覺台灣島上的漢人極少、缺乏耕牛，而為數較多的原住民，經濟活動以採集和狩獵為主，水利設施可以説是等於零。
為榨取台灣的地力以獲得原料與農產品，荷蘭殖民者招募閩南地區漢人入台開墾，於清康熙六十一年（1722）抵台的首任巡台御史黃叔璥，在巡察台灣期間寫下的《台海使槎錄》雲：“蓋自紅夷至台，就中土遺民令之耕田輸租，……其陂塘堤圳修築之費、耕牛農具耔種，皆紅夷資給”。
這些“陂塘堤圳”即水利設施的統稱，多集中在荷蘭人殖民的台南至彰化一帶，清道光年間的彰化知縣周璽、李廷璧在修《彰化縣誌》時也稱：“紅毛井：在東門外半里許。泉有數穴，味亦清甘，但吝於出。汲者每環井以俟其出。故老相傳：以為紅夷故井雲”。由於當時漢人多蔑稱荷蘭人為“紅毛番”，故迄今仍留下諸如“紅毛井（埤）”、“荷蘭井（埤）”等老地名。
清順治十八年（1661），鄭成功驅逐荷蘭人、在台建立第一個漢人政權後，為了響應其他南明政權在大陸持續進行“反清復明”戰爭，以及後方近20萬軍民的糧食供應穩定，鄭氏政權修築許多小型水塘以利於土地開墾。
然而，受限於台灣夏季常有暴雨的天氣型態，加上修築材料和技術落後，簡便的築堤圍水時建時毀，規模都不甚大；其次，鄭成功之子鄭經繼位後，趁着吳三桂等人發動三藩之亂時積極配合、起兵西進，使得屬下軍民人民浮動，無心長久經營台灣島。
再者，雖然漢人帶來了精耕細作的先進耕作技術，但在台灣尚未普及、地力難以持久，移耕、棄耕、遊耕現象非常普遍，修建大型固定式水利設施被認為不符合經濟效益。
更重要的是，甘蔗作為當時台灣最重要的經濟作物，種植時用水量少，且多種在沙土相兼的土地裏，不太要求充足的水利灌溉系統，況且18世紀蔗糖利潤非常豐厚、優於稻作，造成“糖斛未出，客人先行買走；糖一入手，即便裝袋”的搶手局面，農民爭相種植需水量不大的甘蔗，從而排擠了水稻田面積的增加。缺乏修建水利設施的誘因，在清朝統治台灣前，極度仰賴雨水的“看天田”仍居於絕對多數。
清康熙年間興修水利達到高峯
清康熙二十三年（1684），康熙帝採納施琅的建議，收復台灣，而康熙年間，正是台灣南部嘉南平原水利開發的高峯期。由於鄭氏政權已亡，清廷遂開始研究“沿海展界”，讓過去受“遷界”、海禁令被迫遷往內陸的居民復歸故土，並正式“開海”、廢除海禁，准許百姓對外貿易，自由往來沿海地區和兩岸，這也吸引了本就在福建、廣東一帶生活困難的農、漁民遷居台灣，使台灣島上的人口快速增加。
然而，才經過短短12年（清康熙三十五年，1696），台灣人口暴增，竟使台島出現明鄭時期未有的缺糧危機。1691年至1695年任職福建分巡台廈道道員高拱乾就已發現：“雖此地之暖甚於內地，然一年之耕種僅止一次收穫。總因多風多雨，播種、插秧每有愆期，故十年難必有五年之獲。加以從前蝗蟲之後，繼以颶風，稻穀斂收，鮮有蓋藏。”顯示台灣雖然氣候温暖、物產種類多樣，但受颱風、蝗災以及暴風雨的侵襲，作物一年僅一獲，歉收情況普遍且嚴重，一旦糧食供給跟不上人口倍增的步伐，糧價水漲船高，平添動亂的危險。興修水利，促進糧食增產達成自給自足，也就成為清代台灣地方官的主要施政目標。
台灣府諸羅縣知縣周鍾瑄觀察到，除了陂（築堤瀦水）、圳（疏鑿溪泉）、潭或湖（地形深奧、源泉四出）等水源之外，當地還有一種僅打雷下雨時才會有水的“雷公陂”（又稱涸死陂），相當不利於水田的灌溉與耕種，於是他積極提倡修建水利設施，甚至自掏腰包捐銀近百兩、捐谷近二千石，幫助民眾築陂開圳32處。
總計康熙年間全台有81處水利設施興築，光嘉南平原就有74處，佔比超過九成。而整個清代在嘉南平原修的水利有122處，康熙年間所修就佔61％，創下歷史新高紀錄。到了雍正年間，由於蔗糖生產過剩、供過於求，致使價格低落，原先依賴種甘蔗獲利的資本家轉種利潤更高的水稻，大大鼓動了耕作水稻的風氣，對於水利設施的需求也愈加緊迫。
建成於清道光十八年（1838）的曹公圳。圖片來源：維基百科
據台灣史學者蔡志展統計，清代台灣先民們共修築了966處水利設施，但水利開發速度遠遠仍趕不上耕地開墾增長，種植的作物仍以旱作為主，農田以旱田居多，水稻也必須配合雨季栽種。只是，台灣特殊的氣候條件卻使旱澇不均的問題愈加顯著。
台灣夏季盛行西南季風，也為中南部帶來不少雨量，故有80％的降雨通通集中在夏季（5月至9月），夏天洪水肆虐的情況並不少見。歷史學家曹永和指出，清代嘉南平原水災數量超過50次，佔全台水災三分之一以上；歷史學者徐泓在統計清代台灣天然災害時也表示，若不將颶風帶來的水患計入，清代嘉南平原水災就達63次之多，等於平均3年多就發一次大水。
到了冬季時節，盛行風向轉為東北季風，中南部位處中央山脈背風側，12月至翌年3月的降雨極為稀少，一但梅雨的鋒面晚到、未至或雨量稀少（空梅），就會形成今日嚴重的旱情。清代嘉南平原發生大旱30次，就佔整個清代台灣旱災記錄的63%。
清道光年間，鳳山知縣曹謹在體察民情後發現，在自己上任的前一年，台灣南部大旱、顆粒無收而糧價飛漲，造成“匪徒造謠搶奪、各糾眾起事”，而根本原因在於“邑治田土，多乏水源；淋雨則溢，旱則涸”。為解決“看天田”的缺水問題，曹謹親自下鄉巡視田畝，並通過地方仕紳説服迷信風水而對修水圳多加阻撓的民眾，最後修成新、舊兩圳（曹公圳），共有90條圳路，乃清代官方主導的最大規模水利工程，遍及高屏的平原地帶，灌溉面積達4,582.5甲（4,444公頃），直到日本殖民台灣、當局建成桃園大圳、嘉南大圳之前，曹公圳的灌溉面積冠居全台。
日殖時期的水圳神話
眾所皆知的，日本自1895年後對台灣進行長達半世紀的殖民統治，後期更推動“農業台灣、工業日本”的政策，資助軍國主義壯大，並以此資助對外發動侵略戰爭。
憑藉比清政府更為充足的資金與先進之技術，日本人固然在台留下不少大型水利工程，但有很大一部分是在清代陂塘的基礎上加以擴建而成。像是日本人在曹公圳圳頭加裝抽水機，讓地勢較高的農田也能獲得灌溉，增加了約1,939公頃的灌溉面積；對於清代桃園所建6,685座中小陂塘，日人僅將其擴建打通，於1928年將桃園大圳全數通水，使桃園台地的水田佔到耕地面積的84%。此舉雖使台灣稻米（蓬萊米）產量大增，但台灣人卻根本吃不上。
作家龍瑛宗在小説裏描寫：“農家煮的飯都摻了很多的地瓜，煮得稀稀爛爛，在來米少得意思意思而已。”到了日軍全面發動侵華戰爭後的1939年，台灣總督府嚴格管控米在內的生活必需品，推廣吃麪包、面取代米飯，或將米與地瓜、馬鈴薯混煮，鼓勵集體煮飯以節省燃料，例如在基隆商店街試辦集體燒飯，以響應戰時的“節米運動”。
至於部分深受“皇民化運動”洗腦，對日殖時期修建嘉南大圳與烏山頭水庫津津樂道的“台獨”人士而言，往往對日本迫害台灣農民的惡行視而不見。誠如史料所説，嘉南大圳落成後灌溉面積高達12.6萬公頃，佔當時台灣耕地的六分之一，堪稱全台之最；然而，大圳設計者八田與一發現水量無法灌溉全部的耕地，只好想出三年輪作制（水稻、甘蔗、雜糧），只是有能力種植稻、蔗與雜糧的農民僅僅29%，其餘七成多農民即使在輪作期間被迫休耕，仍需繳交高額水租給殖民者。豈料日資製糖公司卻完全不受三年輪作的限制，更是赤裸裸的差別待遇。
2017年，位於台南烏山頭水庫園區的八田與一銅像被“斬首”
於是，儘管日本殖民者給台灣留下諸多至今都在使用的水利設施，但多半優先供應總督府所指定栽種的作物，且於1921年頒佈《台灣水利組合令》，強制將全台屬於農民自主的農田水利管理權通通收歸公有，並規定“組合長”由當局任命、組合內部之職員為官吏，藉此徹底控制農村經濟，實行壓榨之目的。
嘉南大圳建好後也非一勞永逸，1933年台灣南部發生嚴重旱情時，雲林斗六二期稻作無水可灌，在高雄州8,000餘甲耕地中，竟有3,600餘甲“全滅”。事實證明，“台獨”人士拼命吹噓、緬懷日據時期的現代化建設—嘉南大圳，不僅無法徹底解決旱災，更淪為殖民者剝削、壓榨台灣人民的工具。直到二次大戰台灣光復後積極開展水利建設，才讓台灣缺水危機有所緩和。
台灣光復：防災增產
二戰末期，盟軍在“台灣衝航空戰”中對日軍航母戰鬥羣造成沉重打擊，雖然造成後來日本在太平洋海空作戰能力徹底癱瘓，但頻繁的空襲讓全台超過40萬米長的堤防遭到嚴重損毀，戰後初期的台灣馬上面臨的是水災之苦。
1948年台中暴雨，造成大安溪、大甲溪、濁水溪、烏溪等河川氾濫成災，沖毀房屋705幢、淹沒土地1萬3千多公頃；1959年“八七水災”，造成全台死傷1,600餘人，房屋全倒半倒高達45,000多間，農田受損13餘萬公頃，損失估計為新台幣37億元，佔前一年國民所得總值的12％，於是趕工修復堤防為戰後初期的水利工程重點之一。
其次，1949年國民黨在國共內戰中慘敗、撤守台灣，台灣輔仁大學歷史系教授林桶法指出，1945至1953年遷台的軍民總數約有120萬人，短短數年間台灣增加了五分之一的人口。激增的人口壓力，使恢復糧食生產、解決農田缺水灌溉的問題更是重中之中。台灣史學者陳鴻圖指出，除了積極修復受站毀摧殘的堤防，國府發現，日殖時期水利設施可灌溉面積原有54萬公頃，經過戰火洗禮，實際可灌溉面積鋭減一半。
在“中華民國農村復興委員會”（農復會）、各地農田水利會的規劃與農民投入重建後，1952年恢復至48萬公頃。截至1986年台東卑南上圳灌溉工程完工，國民黨遷台後用了不到40年的時間，使全台灌溉面積新增21.81萬公頃。
日據時期對水利建設規劃甚多，但受發動侵略戰爭影響，規劃中或未完工的工程也不少，國民黨當局便以此為基礎加緊建設，並在屏東鹽埔、宜蘭三星、高雄鳳山、彰化二林、彰化員林（八堡）、雲林斗六（斗六大圳）等地進行土壤改良工程，還有興建新的大型灌排工程、水庫、開發地下水、海埔新生地，推動輪流灌溉、農地重劃等節流工程，其中又以興建水庫為主要的水源開發方式。
綜觀日本殖民時期，只有日月潭（1.71億）與烏山頭水庫（1.03億）的計劃蓄水量超過上億立方米，排名第三的嘉義蘭潭水庫，蓄水量僅979萬立方米。反觀蔣介石、蔣經國父子執政期間完成的台南曾文（5.95億）、台北翡翠（3.27億）、桃園石門（2.51億）、台中德基（1.83億）、南投霧社（1.46億，1939年規劃、1960年完工）、苗栗鯉魚潭（1.22億）等6座水庫，計劃有效蓄水量也都不亞於日本殖民者所建工程，而至今仍是台灣最大水庫的曾文水庫，卻經歷了日人規劃、美國經援、日本貸款、台灣省政府興建的特殊過程。
台美日通力協作，戰後台灣水庫No.1誕生
1930年，嘉南大圳、烏山頭水庫陸續完工，但供水量仍遠遠不夠。1939年，日籍土木工程師八田與一建議，在今曾文水庫壩址的柳藤潭位置可築混凝土重力壩一座，壩高95米、蓄水量可達2億立方米，卻因為日本舉國投入侵略戰爭中，無暇顧及民生與重大工程建設，遂使建壩計劃擱置。
戰後台灣光復、重歸祖國懷抱，經過嘉南農田水利會、台灣省水利局測量，於1959年在水利局下設“第三規劃隊”，着手進行研究在曾文溪建設水庫的可行性。兩年後，水利局提出水庫計劃初步規劃報告，建議在石公或柳騰潭兩個可行壩址興建高壩蓄水。
1965年，在台灣當局的“農復會”、國際經濟合作發展委員會（經合會，今台“國家發展委員會”前身），以及美國國際開發總署駐台援助公署贊助下，由美國內政部墾務局派遣五人顧問團赴台指導，水利局才完成水庫計劃可行性報告。
翌年，日本政府海外經濟協力基金同意提供台灣1.5億美元的長期低利貸款（年息3.5％），指定其中4,400萬美元作為修建曾文水庫所需外幣部分之財源，而後由日本內閣決議由日本工營株式會社承辦，曾文水庫就在台、美、日三方人員通力合作的情況下展開建設。
從開工到完工蓄水，曾文水庫終於落成啓用，其有效蓄水量為5.95億立方公尺，是日人興建烏山頭水庫的5.7倍，規模居全台之冠。學者研究指出，雖然曾文水庫給增加不到3千公頃的灌溉面積，卻使當地從三年一作變為三年兩作，年增稻穀11萬公噸、甘蔗3.1萬公噸，以及玉米、花生、大豆等雜作均呈現增產。此外，台灣煙酒公賣局成功啤酒廠、隆田酒廠、台糖新營副加工廠、南靖糖廠、南光紙廠、新營紙廠、統一公司新市場等工業用水通通獲得解決，工農業同時受益。
此次大旱，曾文水庫蓄水量只剩15%。圖片來源：中評社 高易伸攝
不僅如此，曾文水庫溢洪道的設計，可讓原先每秒8,420立方米的洪水，下降至每秒6千立方米，完全可以抵禦“百年一遇”的大洪水。更重要的是，日據時期殖民當局公共飲水供給嚴重不足，給水普及率只有36%，民眾多飲用地下水或沿海一帶含砷過量的水源，造成所謂的“烏腳病”（腳部末梢血管阻塞）。迄曾文水庫完工後，給水普及率激增至87％，當地民眾再也不用喝重金屬超標水源，健康也獲得了保障。
經過戰後的高速建設，近30年來台灣已少有大型水圳或水庫的興建，除了1992年、1993年完工蓄水的苗栗鯉魚潭水庫與台南南化水庫，蓄水量達1.22億、1.54億立方米之外，近年最新的當屬2015年建成的雲林湖山水庫，但計劃蓄水量也僅5,139萬立方米，其餘多是在疏浚清淤上下功夫。
另根據氣候資料顯示，1949年以降，本來豐水年間隔18年左右出現，近年縮短至7年；枯水年原相隔17年，而今縮短為9年，代表旱澇交替頻率愈加密集且增快。面對極端氣候頻頻發生，台灣的缺水危機更勝以往。況且農業產值遠遠不及領航台灣經濟半導體產業，卻意外佔去了全台七成用水的農業用水，其背後的原因無非是政治人物眼中多隻看見綁樁、地方選舉，缺乏以壯士斷腕決心對台灣進行產業轉型，使寶貴的水資源未能恰當地用在該用的領域。
2017年，蔡英文當局曾提出“前瞻基礎建設計劃”，編列2507億台幣用於水環境建設，目標是讓台灣不缺水、有水喝、不淹水，但如今民生用水卻還要“供五停二”。但願未來台灣能提高各級產業的用水效率，開發多元化的備用水源，嚴格執行對天然水資源開發利用的總量管制，才能讓數百年來缺水的寶島台灣真正“解渴”，而不是搞什麼“祈雨大會”。
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