陸銘：如何緩解人口困局？眼下有個“一石數鳥”的辦法
上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發展研究院執行院長陸銘接受觀察者網專訪
【採訪/觀察者網 朱敏潔】
· 生育率下降是趨勢，有地域性特點
**觀察者網：**新生兒、生育率是近些年的熱門議題，這次普查數據也反映出我國人口發展中面臨着一些結構性矛盾，如勞動年齡人口和育齡婦女規模下降，總和生育率下降，出生人口數量走低等。其實，這些年國家出台不少鼓勵生育政策，但為什麼效果並不明顯？
生育是涉及全社會系統的話題，本身伴隨着經濟和城市化進程而發展。如果有更精細的統計數據和社會調查，政策能否在普適性的基礎上更精細化，比如針對不同區域、不同羣體，有更多彈性政策？再者，有哪些社會資源可以調動補充，破解人們的“內卷”焦慮？
**陸銘：**中國多年來生育率持續下降的問題，已經成為一個趨勢。這一趨勢形成過程，是由兩個因素疊加而成的，一個就是中國存在計劃生育政策，歷史上這個政策對生育率下降確實起到非常重要的作用；但是隨着時間的推移，另一種因素的重要性越來越高，即隨着生活水平的提高，大家認為生孩子和養孩子的成本越來越高，包括直接經濟成本，比如教育、住房，也包括間接成本或機會成本，比如有家庭成員可能需要放棄自己的就業和消費時間，這其中又以女性羣體為主。
如果説上述兩個因素中，制度因素是帶有中國特色的話，那麼後一種由於生育成本逐漸提高導致人們生育意願下降，其實是全世界範圍內的普遍現象。恰恰是當這種因素所主導的生育率下降佔據重要地位時，放開生育、甚至鼓勵生育的政策對於提高生育率的作用就比較有限了，這個現象也是世界各國普遍存在的。
至於當前中國的生育率到底降到多麼嚴重的程度，從數據上來看，2020年生育率比較低，可能一定程度上受到新冠疫情衝擊，大家可能擔心醫院不安全所以避開這一年生孩子，那麼像個別年份的生育率出現比較快速的下滑是不是一個特別嚴重的趨勢呢？當然在目前數據有限的情況下，還難以下判斷，無論如何這只是生育率下降程度有多高的問題，但生育率下降這一趨勢，應該是大家的共識。
在生育率下降問題上，我認為的確應該有不同的手段，可以出台更精準的政策。除了全世界普遍採用的一些鼓勵政策，比如產婦在醫院產檢、生產的費用補貼、甚至減免，養育孩子期間政府給予補助，如果一個家庭多個孩子，那麼可以幫助承擔更多的養育成本等等；再比如，延長產假、夫婦共同享受產假，婦女生孩子期間收入不受影響等等。這些普遍性的政策，雖説效果待定，但在生育率下降的趨勢出現時，可以適時推出作為鼓勵方式。
不過，藉着這個問題，我想講另一個可能被大家忽視的事情，就是生育率下降在很大程度上有地域性特點，特別建議大家要注意這一現象是大城市的問題。
大城市的生育率與該地的綜合生活成本、特別是房價高企有關，要解決這個問題，就必須在中國的大背景下實施針對性政策，降低教育和住房成本，其中更突出的是住房成本。最近，中央提出大城市要通過發展租賃市場來增加住房供應，解決住房問題；未來在大城市生活的年輕人，面對高房價和高生育成本，可能需要更多的公租房來滿足居住需要。
有些政策方向可以做進一步研究，比如當地政府可以考慮，如果家裏孩子的數量有兩個或以上，那麼公租房的租金可以有所減免，通過類似辦法更有效地降低生活成本，降低家庭經濟負擔，提高生育意願。或者可以考慮，在買房時，根據家庭孩子的數量來做衡量，住房買賣税率、住房貸款利率可以有一定減免或補貼。至於幅度有多大這些具體細節，都可以研究再做決定。類似這樣的政策施行可以更加精準。
數據來源：國家統計局
**觀察者網：**本次人口普查顯示，東北地區人口下降1.20個百分點，下降幅度最大。最近幾年，有專家學者呼籲取消生育數量限制。今年初，國家衞健委回應在東北試行全面放開生育。不過，仍有觀點認為這一步走得慢了，為什麼生育政策如此謹慎且選在東北試點？您對試點效果有何預判，是否有望在全國推行？
**陸銘：**生育政策是國家大政方針，我相信國家衞健委也在考慮生育政策接下來該如何調整；由於這是涉及整個國家的系統性工程，坊間認為調整得比較慢，也是有一定道理的。
但是，我們應該注意到的一個現實是，當前生育二孩的情況不是特別多，數量在下降，所以單純從允許二孩到自由生育的政策變化也不會對生育率產生大幅度影響，尤其是在一些生育率已經很低的城市地區。
事實上，東北地區生育率低，是綜合因素作用下的結果，比如當地城市化率在全國來看總體還算比較高，而 且東北地區原來有很多國企，當年在執行計劃生育政策時相對嚴格，按照制度要求來做。
我個人的看法是，當前在生育政策這件事情上，完全沒有必要在東北先行試點，而是可以果斷一點，先從實施自由生育政策開始，在全國範圍內推行，無需再做試點。
“十四五”期間，國家應該考慮在全國範圍內實施自由生育政策。但與此同時，要注意另一個問題，就是在家庭研究裏一直存在孩子的數量和質量的權衡問題，也就是説當孩子的數量增加時，家庭平均對每個孩子的受教育投入會有所下降。對此，國家需要未雨綢繆地考慮到中國未來的經濟增長將越來越依賴於人力資本的水平和質量，所以當家庭出現孩子數量和質量的權衡問題時，就需要政府通過教育資源投入來緩解這一現象。
再進一步説，不管家庭生育政策是否發生重大變化，國家都需要考慮加大教育投入來提高中國人口下一代的整體素質。這一點即便沒有關於生育政策的討論，都應該成為更加廣泛的共識。
· 讓人口更自由地跨地區流動，“一石數鳥”
**觀察者網：**這次人口普查數據顯示，60歲及以上人口為26402萬人，佔18.70%，上升5.44個百分點。與之相關，與出生率低下並行的是老齡化問題，關於社保基金、延遲退休、商業養老保險等話題都在討論，結合發達國家經驗，這些政策能緩解老齡化帶來的社會問題嗎，當前比較棘手的是什麼？
**陸銘：**養老問題是由兩個因素共同組成的，一是人均期望壽命的提高，帶來人口老齡化，二是生育率下降，帶來少子化，這兩個力量共同作用之下產生養老金壓力和社會、經濟發展動力不足的問題。搞清楚這些原因後，方法也得多管齊下，鼓勵生育當然是辦法之一，此外世界各國普遍存在的做法，就是隨着人類預期壽命的提高，也逐漸延遲退休年齡。
社會各界也應該認識到，國家發展帶來民眾預期壽命的提高，是一個好的結果，是人民福祉提高的一個表現。但客觀上而言，由於預期壽命的提高，就會造成養老金壓力，如果領取養老金的年齡仍舊維持在幾十年前所制定的年齡標準上，整個養老金系統是不可持續的。
至於延遲退休辦法怎麼定，現在比較明確的一點是，延遲退休是逐漸推行的，不是一步到位的，另外政府也可以考慮在推遲過程中，由民眾自己選擇是繼續就業，還是不工作、但養老金領取時間有所延遲，我覺得類似多元化的政策可以供人們選擇。
老人們在社區聊天。圖自法新社
但是所有的這些政策都有侷限性，尤其是提高生育率這點，就算真的做到了生育率提高，要讓這些新生兒成為勞動力，能夠充實到勞動供給和社會保障繳納人羣中，也至少要到16歲才能達到合法年齡，這個政策可以説是遠水救不了近火。
對於當前已經出現的養老金壓力以及勞動力短缺現象，我多年以來一直呼籲，要通過勞動力更為自由地從農村到城市、以及城市之間的跨地區流動來緩解這一趨勢。其中的道理並不複雜，因為我們現在所講的養老金壓力主要存在於城市地區，而勞動力從農村向城市流動以及跨城市流動，從微觀個體角度來講，就是在提高個人收入，從整個國家的宏觀角度來講，當個體提高自身收入水平時，由於養老金繳納與個人收入正相關，那麼對於整個社會來講，就產生了做大蛋糕的效果；蛋糕做大了，就意味着能夠投入養老金資源的量也增加了。
隨着時間推移，社會、經濟發展繼續進步，人均期望壽命不斷提高，但是如果勞動生產率、勞動力使用資源不持續提高的話，養老金資源就會相對萎縮。所以，養老金問題一定是一個綜合改革的問題。當然，最終還是要靠提高人口素質、教育水平和勞動生產率，而在當前，這個問題又跟城市化進程糾結在一起了。
中國的城市化進程中存在着工作人羣進入城市，但農民工子女和後代卻沒有能夠在城市中享受很好的教育，我們一方面覺得勞動力短缺，一方面又沒讓農民工的下一代能夠更好地接受教育，這個問題對於中國未來的發展，挑戰非常大。
我一直呼籲，**要從源頭上解決中國的問題，城市化以及農民工子女進城接受更好的教育，是一項長久政策；而且城市化所帶來的勞動力、養老金增加，也是一個可以取得立竿見影效果的政策。**希望相關決策層和社會各界能夠站到這個高度，去認識城市化進程和農民工子女教育水平提高，給中國社會帶來的重大意義。
此外，特別要注意的一點是，對於發展縣域經濟和鄉村振興，坊間有觀點將此理解為是要讓人們留在農村、留在小城鎮，這樣的想法實際上不利於個體層面提高收入和增加就業機會，也與國家層面緩解勞動力短缺、提高勞動生產率以及緩解養老金壓力等發展趨勢相悖。也就是説，國家的整體發展需要通過城市化以及勞動力跨地區流動，來解決經濟增長、養老金繳納、勞動生產率提高的目標，如果只是把鄉村振興和縣域經濟理解為將人口留在原地、甚至迴流，是跟未來發展方向南轅北轍的。
**觀察者網：**本次“七普”數據也公佈中國流動人口的情況，趨勢更加明顯，規模還在進一步擴大。由此也想到一點，就是在城鄉融合過程中，是不是通過人口流動可以一定程度上緩解人口結構帶來的問題？那麼反過來，通常人口流動會影響國家區域佈局和經濟政策，像這幾年熱議的城市羣、區域戰略，某種程度上是否也在呼應或調整人口流向？
**陸銘：**對的，我前面的回答就是在講這個問題。城鄉融合過程中，人口流動可以緩解人口結構帶來的問題。也正是因為這一點，就個體層面來看，人口流動的方向一定是從勞動力相對富餘、生產率相對較低的地方流動到勞動力短缺、勞動生產率高和經濟增長空間大的地方。這種流動，對於個體來講，就是人們對美好生活的嚮往；對於國家來講，人口流動方向所體現出來的就是逐漸形成以中心城市和城市羣為驅動的區域發展格局。
而且，人口流動方向也反映出在一些自然地理等各方面條件比較好的地區，能有相對較好的經濟發展機會，創造就業和提升收入的空間也比較大，所以國家的區域佈局和經濟政策才會做出相應的戰略調整。
關於農村空心化這個問題，我也一直強調要分兩方面來看，一方面中國的農村空心化要放在城市化大背景之下，農村地區人口逐漸減少、甚至有些農村逐漸消失了。這類現象在幾十年來的城市化進程中持續出現，本身就是城市化的另一個反映。正是因為一部分人選擇離開，去追求更好的生活，才出現了這樣的結果。
但是，我們也必須看到，在中國城市化進程中出現的空心化，又伴隨着體制改革相對滯後所導致的一些併發症。從人口結構來看，農村人口減少的過程是，青壯年勞動力進城務工，但孩子留在農村成為留守兒童，還包括很多留守老人和婦女。
這些問題要通過人口流入地的户籍制度改革和公共服務均等化來解決，如果在人口流入地能夠為進城務工人員提供更好的公共服務，包括廉租房、公租房、子女相對均等的受教育條件，着眼於培養下一代孩子，提升勞動力素質和勞動生產率。通過這些措施，來提高舉家遷移率，緩解伴隨空心村出現的留守兒童、老人和婦女的現象。
對於廣大農民工羣體來説，要看到城市化進程、勞動力自由流動，以及在城市地區安居樂業才是絕大多數人的美好生活的未來。而制度改革要朝着賦予人們自由選擇權利的方向去邁進，這其中當然也包括要讓願意回到家鄉的人回得去。但無論如何，限制人口流動以及市民化的政策觀點，都不符合人民的利益。
春運媽媽，圖片來自新華社
· 人口、生育、老齡化、下一代教育，是一盤大棋
**觀察者網：**過去講到中國經濟騰飛，都會提到“人口紅利”，那麼未來這種“人口紅利”還會在嗎，或是將以哪種形式呈現？對此應做些什麼佈局？
**陸銘：**關於人口紅利的問題，我覺得要分階段以及不同含義來進行討論。從人口總量的角度來講，中國很快在“十四五”期間可能就會出現人口總量見頂，之後開始出現緩慢的人口負增長，在這個意義上，人口紅利就消失了。
如果看另一個指標，就是年輕人口——這裏不是指整個國家總量——隨着出生率下降，24歲以下的年輕人口數量早在十年以前就基本開始出現負增長趨勢，那麼從這個意義上來説，中國人口紅利已經不會成為中國經濟增長的動力。
正是因為這些説法很流行，我覺得有必要補充兩點。第一，就是人口的空間佈局。中國的經濟增長結構中，當前農業所佔的比重只有不到8%，換句話説，製造業和服務業的GDP在全國佔據的比重高達92%，而絕大多數的製造業和服務業是在城市地區，對於勞動力需求比較多的服務業又大量集中在大城市。
當前中國的城市化率只有60%，仍然有大約40%的居民居住在農村地區，如果可以順利地推進城市化，那麼儘管人口總量進入緩慢增長和負增長時期，但城市人口的數量還是可以不斷增加。因此，隨着每年一個百分點的城市化率的提高，中國城市地區的人口是增長的，勞動力數量也是增長的，這樣一來，總量上人口緩慢增長、紅利消失，但並不意味着在製造業和服務業裏面，人口紅利和勞動力的供給增長也必然消失。
與此同時，不僅勞動力在農村和城市之間的空間佈局可以發生變化，還可以在小城市和大城市之間產生的空間佈局變化。我前面多次解釋，當個體在追求更高的收入和更好的就業機會的時候，對於整個國家而言，其實就是勞動力資源的利用效率、勞動生產率得到提高，那麼人口紅利就可以被延長。
第二，要強調人口紅利就是質量紅利。隨着經濟發展水平的提高，我們一定要看到當前中國的教育必須要有較大幅度的提升，僅從人均受教育年限這個指標來看，中國的人均受教育年限要比發達國家少三到四年。
我曾多次呼籲，隨着中國人均GDP水平即將邁入發達國家行列，中國要大幅提高高中階段的教育，使得年輕一代的人均受教育水平至少達到高中以上。通過教育來提高勞動生產率，從而在人口數量紅利逐漸消失的情況下，能讓整個國家的發展享受到人口的質量紅利，同時也與下一階段中國進入發達國家行列之後繼續維持經濟、社會健康可持續發展的目標相一致。
我希望大家在談論人口紅利的時候能夠更多的關注這一點，其實就是前面提到的，人口的空間佈局調整以及人口質量的提高。而這兩點其實都跟城市化水平的日益提升有關，也跟農民工市民化、及其後代教育有關。
回答到最後，我想再強調一句，中國經濟社會發展的方方面面，實際上是一整盤大棋，需要整體謀劃。單獨地去看生育率下降、農民工進城、教育水平提高、人均期望壽命提高造成老齡化等等問題，其實都找不到良好的解決辦法；但是如果把這些問題綜合起來看，就能夠找到一個比較全面性的解決方案。
而這些方案的根本，就是深化相關制度的改革，尤其是今天談到的這些跟城市化進程相關的制度改革，包括進城務工人員的市民化、户籍制度改革、公共服務均等化以及農民工子女的教育。
真心期待這些問題能夠取得更多、更廣泛的共識，也讓中國在討論相關問題時能夠更加理性和富有建設性。
本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。