黃育川：為什麼拜登無法複製中國的基建奇蹟？

【文/黃育川 譯/觀察者網 由冠羣】

今年3月，美國總統拜登宣佈了一項計劃，準備投資逾2萬億美元，用於修繕和新建美國的基礎設施。然而，拜登在介紹這項表面上的國內政策時卻援引了一個外交政策挑戰——“與中國展開全球競爭”。他這麼做自有道理；在華盛頓，兩黨都對中國的崛起感到焦慮，誇大中國霸權的威脅可能會為他的倡議贏得國內支持。

“中國焦慮”並非華盛頓所獨有。印度、巴西和其他主要新興市場經濟體都夢想着能趕上中國，但他們的野心受困於不堪重負的城市服務、過時老舊的交通系統和力所不逮的電力網絡。對他們來説，與中國競爭可能就意味着要投資建設新的基礎設施。

但華盛頓與這些國家還都面臨同一個難題：此類投資的錢從何而來。現在，已經有很多人開始質疑拜登的計劃能否獲得足夠的財政支持。據拜登所説，他可能通過提高資本利得税率、徵收新的遺產税和改善税收徵管措施來籌款；然而，所有這些措施要麼被人堅決反對，要麼難以施行。

拜登宣佈2萬億美元基礎設施投資計劃

而另一方面，中國的經濟結構和融資機制與美國有着本質上的不同。因此，對比中國在基礎設施投資方面的經驗，只會突顯出美國要在這些方面與中國展開實際競爭將會非常困難。

中國的人均收入接近美國的七分之一，其財政和金融體系也遠沒有美國先進。然而，中國仍然能夠籌集到所需資源來改變其經濟格局。現在中國一半以上的人口居住在現代化的大都市中，中國的高速鐵路和公路網已覆蓋全國，其世界領先的公司正與它們的國際對手展開競爭。

中國之所以能夠做到這一切，是因為它能夠籌集到資金、維持高水平投資。事實上，在過去30年中，這些支出平均佔GDP的40%左右。相比之下，美國的佔比一直在20%左右徘徊。即使是處於追趕過程中的中等收入國家也只佔到了25%到30%。

所有這些都引發了一場爭論，即中國的基礎設施投資與拜登的計劃到底有沒有可比性。但這也引出了一個顯而易見的疑問：即使是規模不大的項目，世界各國政府都無法通過增加税收或向資本市場融資的方式籌集到建設資金，中國又是怎麼做到的呢？

中國的解決辦法來自於一個鮮為人知的現象：在中國從社會主義經濟向市場經濟轉型的過程中，土地成了可供開發的資源，而中國政府則成功挖掘出了這些土地的潛在價值。在改革前的社會主義時代，由於土地所有權和使用權都屬於國家，土地的商業價值是有限的。住宅和商業地產交易市場的蓬勃發展是在1990年代後期才開始出現的，當時政府將住房私有化，並開始拍賣商業用地。

這導致土地資產價格飆升，因為市場試圖確認這些土地到底具有多大的商業價值。那些名義上擁有土地的家庭、公司和地方政府突然發現自己幸運地擁有了快速升值的資產。中國住宅地價指數顯示，從2004年至2017年底，中國土地的平均價值增長了8倍。（蘇聯解體後，俄羅斯進行住房私有化後的幾年裏，房地產市場也出現類似趨勢。1990年至1996年間，莫斯科的房地產價格飆升了12倍。）

不斷上漲的地價也使得地區和市政府有機會建立所謂的地方政府融資平台（LGFVs），以籌集資金和投資建設基礎設施。作為正式的國有企業，地方政府融資平台可以利用其主管政府先行贈予的土地資產作抵押來進行貸款或發行新債券。這使他們籌集到資金來建造從電網到地鐵的一切基礎設施。

只要土地升值速度快於銀行或企業債券市場的利率上漲速度，借款人就可以繼續借新債還舊債。但這個遊戲不能一直玩下去。土地可能會繼續升值，但隨着地價接近均衡水平，土地升值速度不太可能永遠超過利率水平。隨着年輕一代有了更多的消費選擇，他們不會再像自己的父母那樣大量儲蓄。這就會推動利率上漲。

此外，許多政府基建項目的投資回報率正在下降，出於資產淨值和國家戰略方面的考慮，新建項目會越來越多地向內陸省份傾斜，這使得項目償付能力邊際變得更小。因此，鑑於中國政府已開始擔憂債務水平上升，地方政府融資平台的貸款熱情已有所減弱。未來幾年，基礎設施投資的步伐可能會放緩。

在世界其他地方，強勁的房地產市場通常已經存在了幾十年甚至幾個世紀。這意味着，中國政府目前在市場化改革進程中獲得的“意外之財”是不會落在全世界大多數國家政府頭上的。

對拜登來説，這意味着如果不能提高税收，他將不得不靠舉債來支付大部分新開銷。在此情況下，拜登將無法以有形資產作抵押去借債，而只能憑藉美國財政部的信譽去借款。這也可能意味着，美國地方政府獲得了建設和修繕其基礎設施的機會，或許可以縮小美國與中國的差距，因為中國現在也與西方國家一樣，面臨着相同的財政束縛。

拋開具有潛在破壞性的通脹壓力不談，美國政府可以藉助美國國債近乎萬無一失的可靠性去融資，這可能和中國的土地財政一樣是個好遊戲。但除非美元能一直保持它事實上的全球儲備貨幣地位，否則這個遊戲也有玩到頭的時候。

（觀察者網由冠羣譯自美國《外交政策》雜誌）

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