王若愚：公務員到內地如何掛職，才能幫香港“開掛”？

【文/觀察者網專欄作者 王若愚】

5月10日晚，香港特區行政長官林鄭月娥接受央視《新聞1+1》節目訪問，與主持人白巖松視頻連線。

被問及特區政府正與中國內地部門商討加強香港公務員培訓，包括讓公務員到內地單位“掛職”一段時間時，林鄭月娥透露，特區政府很快會與廣東和深圳簽署相關事宜，讓兩地公務員互換“掛職”。

這一消息立即引起了輿論的關注，相關話題一度衝上熱搜。

“掛職”是具有鮮明內地風格的政治術語，粵港公務員開展互換交流合作已有近20年曆史，但組織如此大規模的互換掛職尚屬歷史首次。

如何讓這一機制更好地在促進兩地融合中發揮作用，防止淺嘗輒止乃至格格不入，以及如何更好地讓兩地公務員互通有無、取長補短，都有很長的路要走、很多難關要攻克。

林鄭月娥5月10日晚接受央視節目訪問。視頻截圖

香港公務員培訓整治的重要一環

讓更多香港公務員到內地進行掛職鍛鍊，是近年來香港推進公務員整治的一項內容。

迴歸以來特別是2014年“佔領中環”、2016年“旺角暴亂”、2019年“修例風波”等，逐步暴露出香港公務員隊伍中存在的深層次矛盾問題，主要是對國家和特區效忠的意識不強，對基本法、內地缺乏足夠的尊重和了解，部分公務員違反“政治中立”原則參與街頭暴力、開展“罷工”，有些隱藏政治觀點搞“軟抵制”，等等。

這些都意味着，香港特區迫切需要建立強大的、高效的、有魄力的行政管治隊伍，真正發揮行政主導的作用，強化特區政府的管治權威。

近兩年來，中央相繼出台香港國安法、改革香港選舉制度等重磅措施，這既推動了香港由亂到治的深刻轉變，也是對特區政府管治團隊的一次深刻教育。與之相同步，一場針對特區政府公務員團隊的整治活動也在持續開展，除了要求宣誓效忠，增進對內地的認識理解的培訓也正陸續推出。

這項培訓由公務員事務局和各政策局、部門組織，培訓的模式比較多元，包括在內地和香港舉辦不同形式的研討會、講座，由10餘所內地大學開設國家事務研習課程班，以及安排公務員到內地城市考察和交流。通過這些方法，增進香港公務員對國家憲法、香港基本法的認識，親身體驗內地的最新發展進步，進一步鞏固國家觀念，更好地貫徹執行“一國兩制”。同時，在“公務員易學網”等網站，還增設了相關的專題網頁，讓公務員可隨時隨地獲得國家發展的最新資訊。

4月份，公務員事務局局長聶德權在參加立法會會議時表示，未來也希望引入規定，要求公務員必須在三年試用期修畢內地培訓課程，才可獲長期聘用。也就是説，熟悉內地事務，今後將成為公務員獲得長俸乃至提拔重用的前提。

熟悉內地將成為香港公務員必修課。圖源：香港一日

今年，香港將完成公務員學院的籌備工作，進一步提高公務員培訓的質量。目前，學院臨時部署在北角政府合署，新的校址位於觀塘地區，預計於明年動工。特區政府還成立了公務員培訓諮詢委員會，委員由專業人士和政府官員組成，主要對國家事務和香港基本法、領導才能、創新及科技應用、國際協作4個方面的培訓內容進行集中檢視，督促提高培訓質量。

這一系列措施的逐步展開，猶如打出一套“組合拳”，一點點地改變着香港的公務員隊伍。

兩種截然不同的公務員制度

淺淺的一道深圳河，卻隔開了兩種截然不同的社會制度。當前，推動粵港澳大灣區建設，增加內地和港澳協同發展，粵港政府高層的互動必不可少，也需要公務員深入對方政務營地，瞭解彼此的公務運作方式方法，進而互通互達、聯手共進。

筆者長期在香港工作生活，對粵港兩地的公務員系統差別有着切身的體會。以印章為例，內地的公函蓋有單位公章，代表這是集體決策、集體力量；但在香港，公函都是以司局部門首長署名，蓋部門首長個人印章，強調的是部門首長的個人權威和背書負責。兩種不同的用印規則，折射的是兩種不同的政治邏輯、政治體制。

香港經歷過英國150多年的“殖民”統治，現行的公務員架構基本複製於英國，是典型的科層制。公務員分為政務官和事務官，類似於內地的行政幹部和專業技術幹部。政務官每級之間等級嚴密、涇渭分明，公務員要在系統內不斷攀爬，才能一步步成長為領導。

迴歸後，特區政府對公務員體系進行的最大改革，就是董建華於2002年建立了“問責制”，各個司局長不再能夠以“政治中立”作為免責的條件，而是接受政治委任、承擔政治責任，如有重大政策失誤，在極端情況下，他們可能需要辭職。

把握香港公務員制度，關鍵環節就在於“政務官”（Administrative Officer，簡寫AO）。根據職系架構和編制，政務官分為政務主任、高級政務主任、首長級政務官等7個職級，共748人。政務官是專業的管理通才，這些高級公務員參與政府政策的制定、資源調配以及重大政府計劃的施行，在香港特別行政區政府角色很重要，影響也很深遠。

政務官（AO），構成了香港公務員制度的核心。圖源：香港公務員事務局。

葉劉淑儀曾長期在港英政府任職，於1975年開始擔任AO。她一語道出了港英管治的核心，即“英國人將我們（中國籍AO）訓練成執行者而非領導者”。

港英時期，資深政務官主要由英國人擔任，他們只會教中國籍政務官辦妥事情，不會訓練他們就複雜、具爭議的議題作出決策。1982年卸任港督的麥理浩，當時有句話令葉劉淑儀印象深刻——“麥理浩離港前讚揚我們這些公務員：你們是辦妥事情的最佳人選。”

香港直到即將回歸前數年才推行“政務官本地化”，換言之特區政府的政務官在管治迴歸後的香港時，本身存在管治經驗缺乏的短板，領導力亟需鍛鍊彌補。

2017年香港特別行政區第五屆政府主要官員。圖源：特區政府網站

以香港“三司十三局”為例，司局長都是由特首提名，經國務院任命。但實際上，按照政策制定，十三局的局長主管政策範疇，但財權卻掌握在資深AO出任的常任秘書長手中，局長雖貴為一局之長，卻是“無財司令”。

由副局長到政治助理更“可憐”，他們連以官方身份出席一些國際或內地重要會議，也必須得到常秘首肯，否則就不能得到公款報銷。

而大部分司局長，也是在資深AO中晉升任命的，只有少數由特首從無公務員背景的人員中提名任命。

資深AO對公務員體系的掌控，主要體現在以下幾個方面：

一是按照不成文的規定，公務員事務局的局長必須從資深AO中遴選，以保證其“專業性”，但也導致“近親繁殖”。

二是特區政府有一個專門的“公務員敍用委員會”，主要任務是“就頂薪點達政府總薪級表第26點(50825元)或以上的人員的聘用和晉升事宜，向行政長官提供意見”，而AO起薪點剛好是總薪級表第27點，這等同特區政府高級公務員的聘用和晉升都在這委員會的權力範圍內，但這個委員會本身就是由資深AO組成的，主席由退休後的資深AO擔任，使之成為一個內部循環的系統，缺乏革新的動力。

三是目前的資深AO不少是從港英政府時期過渡而來，對英國體制和文化的認同度較高，認為這一套制度體系明顯優於內地公務員制度，容易將其政治觀念傳導到基層公務員，令他們遵循其指導，不敢過於表達其愛國立場。香港前些年，報名到內地參加國情研修班的名額往往無法報滿，就是由於AO害怕被上級“打入另冊”。

四是資深AO把握着對違紀公務員的認定和處置權，可以裁定哪些公務員有違紀行為可被辭退，哪些則不受影響。今年2月23日出任食物及衞生局常任秘書長（食物）的劉利羣，就是資深AO出身，雖然在擔任食物環境衞生署署長期間，多次因為政治立場受到舉報，但並未受到追究，反而得到升遷。

AO體系，對香港公務員隊伍的影響是深遠的。

從優點來説，上級AO掌控下級AO的命運，使之服從意識較強，對於各項指示能夠較好落實；在程序正義和工作規程方面做得非常嚴格，嚴格按照規章辦、按程序辦；工作不急不慢，一板一眼；比較廉潔。

但這一制度也存在着明顯的弊端，主要是韋伯式的科層制日趨僵化，港英政治傳統久之不去，公務員更容易墨守成規，對顧全大局、把握複雜政治形勢、強化發展創新等方面缺乏能力和知識。特別是在資深AO以“政治中立”行“政治干預”的干擾下，令“愛國”這樣的要求不能上升為AO的行為規範，成為牽絆公務員改革成效、遲滯“愛國者治港”原則有效落地的一個制度阻礙。

5月6日，香港立法會對“把握契機，改善施政”議案繼續進行審議，提出該議案的張國鈞議員批評政府各部門僵化，只抱着少做少錯的懶政心態，導致因循守舊、效率低下。他要求政府重塑行政立法關係、打破公務員團隊的因循和避事文化、改革地區行政等。

5月6日，香港立法會繼續對涉及公務員制度的法案進行審理。圖源：香港文匯報

姚思榮議員指，過去反對派在議會內常常為反對而反對，漸漸造成令公務員怕難避事、得過且過的心態，加上公務員體系極少解僱員工，部門之間習慣互相推卸責任。姚促引入問責及評核機制，實施有獎有罰。

謝偉銓議員亦指大眾對公務員的印象就是工作緩慢和互相推卸，督促公務員要放棄過去不願學習新事物，只會一味強調“行之有效”的思維。這些都説明當前AO體系改革的急迫性。

相比於香港的公務員制度，內地的公務員制度最大的特點就是實行黨的領導，堅持“黨管幹部”原則，幹部工作失誤須受到問責；強調黨委集體領導和個人分工負責，形成組織和個人的有機結合；堅持黨紀和國法監督並重，監督的範圍更為廣泛；領導幹部經受過多個崗位歷練，能力更為豐富，具有改革創新的動力與活力，等等。

內地需要借鑑香港公務員制度的主要方面，應當是講法治講程序，儘量減少人情的干擾；追求專業，在國際視野和專業能力上能夠跟進一步。

由此可見，兩地的公務員制度各有優長，但也存在很大差異。在共同建設大灣區的背景下，十分有必要打破體系的壁壘，通過公務員的交叉代職，推動更多“兩制”的良性互動，並催生出更多制度與政策創新。

“深入”下去面對挑戰迎接成長

據深圳衞視直新聞採訪，香港公務員事務局回應表示，香港特區政府與內地多個城市合辦“公務員交流計劃”，2002年起舉辦至今，共有約380名內地官員及約140名香港公務員參與，每期交流計劃為期約4星期。

此外，為更好把握粵港澳大灣區建設的重要發展機遇，公務員事務局將交流計劃擴大至包括內地大灣區城市，特派兩地中、高級公務員開展交流。這方面，去年10月粵港已經達成協議，但受到新冠疫情影響而遲滯，待疫情穩定後儘快開展。

掛職是我們黨的優良傳統之一，早在革命戰爭年代就已經實質性開展。1946年1月，從蘇聯學習、戰鬥回來的毛岸英到達延安，毛澤東要求他上“勞動大學”。毛岸英和農民睡一樣的土炕，吃一樣的粗糧，幹一樣的農活，和勞動羣眾打成一片。後毛岸英參加中央土改工作團，在山西、河北、山東等地參加土地改革工作。

現在，掛職是我們黨比較常見的一種制度，多數是機關部門幹部到基層、艱苦邊遠地區和複雜環境掛職，目的是幫助不同地區、領域的公務員對“國家的行政層級、治理狀況、行政文化、危機管理經驗”有更完整而多層次的理解。在這方面，內地已有較完善的安排和經驗，但香港一直比較欠缺。

基層羣眾哭着送別扶貧掛職幹部。視頻截圖

就推動粵港兩地互換掛職取得更好的效果，筆者提出幾點建議：

一是要延長掛職時間。

現在，香港公務員到內地上國情研修班，一般是一到兩週時間，到深圳進行公務員交流一般是四周時間，這對於一般化的交流體驗已是足夠，但如果從掛職的要求來看，則是完全不夠的。應該至少半年，最好安排一至兩年時間，讓粵港兩地的公務員增加對彼此制度體制的理解，防止走馬觀花、浮皮潦草。

全國港澳研究會副會長劉兆佳在接受媒體採訪時表示，過往香港公務員內地培訓往往時間較短，且沒有實際在內地工作的經驗，無法建立和積累將來推進合作可能需要的人脈。現在港府組織高級公務員到內地掛職，能讓他們近距離觀察內地政策的制定、執行和後續產生的影響，從而在有限的人數和時限內，獲取最多的知識，吸取最大的好處，發揮最大的效益。再者，這些高級別公務員回港後也能感染其下屬，繼續發揮輻射的影響力。同樣的，上述好處也能在參加互換掛職的內地公務員身上發揮出來。

二是機關和基層並重。

掛職的具體工作安排，應有一半時間在機關單位，幫助對方瞭解本地公務員制度的運作規律，瞭解重要決策的制定過程，參與政策制定實施的全過程，借鑑提高工作能力；另一半應安排在基層，如內地的街道、村莊，香港的區議會、辦事處等，這樣可以增加同當地百姓的交流溝通，瞭解經濟社會發展的深層次問題。

以在香港為例，內地公務員多去體驗“龍牀盤”、“劏房”，就能對香港社會的深層次矛盾問題有更多的理解，對基層之苦有着切膚之痛。而在內地，應該多去那些脱貧攻堅的一線村莊，瞭解我們黨改造這片天地是多麼的不容易，也取得了多麼大的成績。

香港民建聯立法會議員陳恆鑌認為，互換掛職是很有必要且具迫切需要的做法，因為香港公務員有時對內地政策較難理解，相信掛職將令他們對國家政策的理解大幅提升。另外，廣東省是內地較為發達的地區，希望香港公務員將來也能到內地其他省市掛職，更廣泛地認識內地發展。

三是要把培訓成績作為選拔任用的重要條件。

對公務員來説，選拔考核是指揮棒和風向標。只要參加掛職的人能夠獲得更多的晉升機會，那麼廣大公務員參與的積極性也會水漲船高。對於香港而言，就是要突破現行AO體系的羈絆，實施必要的改革，把“愛國”、“熟悉內地”作為選拔使用資深AO的標準要求，這樣才能動員更多的公務員到內地進行代職。

四是要保持必要的尊重與警覺。

從自己熟悉的環境轉換到陌生的環境中，不適應乃至產生心理衝擊都是正常存在的，重要的是積極調整適應，摘下有色眼鏡，全身心地融入進去。對於兩地的公務員來説，都有一些刻板印象需要打破，有一些規矩需要遵守，也有一些底線需要守住。

比如，對於在港的內地公務員，應當尊重當地公務員的宗教信仰、合法遊行等權利，但要守好自己的政治底線，不去參加各類非法遊行，不去閲讀有害政治書籍，不去加入各類反動組織，防止出現今年國家安全教育日中通報的內地赴港學生成反中亂港“棋子”等問題。

而對於香港赴內地的公務員，也要尊重黨的領導，尊重內地的政治體制和政治要求，不得傳播有害政治觀點，也不要把“民主”、“自由”作為掛在嘴邊的最大“優勢”。

總之，摘下有色眼鏡，誠心誠意投入，沉浸式體悟，才能達到掛職應有的效果。

筆者相信，只要假以時日，粵港澳大灣區就會通過培訓產生更多的“大灣區幹部”，推動香港管治向良性軌道發展。

參考資料：馮煒光《要抓緊香港最後機會，公務員制度必須改革》；《多名議員斥公務員卸責懶政 促設機制獎罰分明》；香港文匯報、大公報有關報道。

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