陸銘：如何認識中國人口的現狀及未來？需要拋棄幾個幻想
【文/陸銘】
“七普”的兩個意外數據
這次人口普查數據出來以後，有幾個信息還是蠻讓人意外的。
第一個，大家遠沒有猜到常住人口城鎮化率已經達到63.9％。原來每年都有社會經濟發展的統計公報，有一個年度估計數據，截止到這次數據報出來之前，我們在2019和2020年左右公佈的城鎮化率為60%左右，普查數據比之前估計的數據高了大概3-4個百分點，這是非常大的提升。
當然，我們可以把它解釋為經濟發展等帶來的城鎮化的需要，但同時請大家不要忘記，到目前為止，應該説在户籍制度改革方面仍有很大的空間進展，特別是特大和超大城市户籍制度改革方面，基本上沒有特別實質性的推進。
儘管如此，城鎮化率達到這樣的水平，狠狠地回應了前兩年學術界和政策討論時的一種觀點，認為中國的城鎮化率會封頂，中國城鎮化如果速度太快，高到一定程度以後就會引起各種各樣的動盪，甚至有人説現在城鎮化動力已經消退，接下來農民工返鄉時代到來了，七普數據公佈以後這些相關議論可以畫一個休止符了。
和城鎮化率相關的另外一個更讓人吃驚的數據是人口流動。這次七普數據公報裏面有一個關於人户分離的統計，就是指居住的地方和户籍註冊的地方不一樣，但這裏面有一部分是在城市內部的流動，或者市轄區範圍內。
比如户口在浦東、居住在徐匯，這不能構成人口流動，真正的人口流動至少應該跨個縣級單位。我們現在的流動人口規模達到多少呢？3.76億人，其中跨省流動有1.2億，跟2010年相比，流動人口增長達到70%。
這還不是最讓人意外的，和原來公佈的年度數據比，居然在流動人口數據統計上能多出一個億來，這是非常嚇人的。全中國14億人，原來我們基本認為中國的流動人口規模大概在2.7~2.8億人之間，這個數據出來以後讓我們大跌眼鏡，比之前按年度估計的整整多了一個億。
當然，也有各種各樣的聲音，覺得人口流動規模應該逐漸縮小甚至很多人覺得未來人口流動可能是以省內流動為主。這次人口流動數據出來，顯示省內流動是主流，但跨省仍然佔了1/3。
我要提醒大家，這是在特大和超大城市仍然控制人口的情況下，在十年前經濟危機衝擊以後中國沿海地區經濟增長速度已經有所放緩的情況下，再疊加去年新冠疫情衝擊之下，所得出的數據。如果不是因為這幾個因素，大家可以發揮想象力，這個數據會是什麼樣的。
廣佛人口之和大於上海意味着什麼
剛才講了全國的情況，再看省一級的數據對比。我這裏特別想對比一下上海和廣東的情況，上海和廣東的數據更加代表長三角和珠三角的對比。
上海常住人口2487萬，和十年前相比增加了185萬，廣東人口現在是1.26億，十年期間增加了2171萬，如果光給大家報這個數據，大家可能覺得這種比較有問題，上海是個市，廣東是個省。
我接下來要講的這個比較其實很有意義，因為廣東的人口增長主要集中在廣州和深圳周邊，粵東地區人口是負增長的，所以講廣東和上海的比較，要注意都市圈。
我先問大家兩個小問題，我們把上海稱之為上海市，大家覺得上海是“一個城市”嗎？換句話講，廣州市和佛山市是兩個城市嗎？我的問題是一對，這個問題和中國對於城市的理解有關。
在中國，城市實際上是行政管轄區的概念，比如有直轄市、地級市、縣級市，相應的“上海市”有6000多平方公里，重慶“3000萬人”是個地域概念，我想很多研究城市的朋友和關心中國城市問題的朋友都不知道，其實中國的“城市”定義和世界上其他國家和地區的定義並不一樣。
在發達國家，“城市”的定義主要有兩種：第一個在經濟自治區意義上的定義。如果按照這個定義，我想告訴大家，在歐美日的“市”，其實接近於我們國家的縣，甚至一些比較大的鎮都可以達到人口幾十萬甚至上百萬，行政級別上的“縣”在國外都是大城市了。
另外一個發達國家對於城市的定義就是都市圈的概念，是指一個以中心城市為核心，緊密連接周圍的發展地帶，在經濟意義上是連成一片的。
有了這個概念以後我們看左邊這張圖，這是我們最近和亞洲開發銀行一起合作，用夜晚燈光看中國城市的發展。上海在自己的管轄範圍之內，可能都很難叫一個城市，在上海南邊的郊區，比如奉賢、金山這樣的地方，可能和上海的中心城區沒有形成連片發展的態勢，儘管行政管轄上屬於上海。
同時，我們發現上海和江蘇應該緊密聯繫，由於行政邊界管轄的概念，這有條黑黑的邊，到目前為止我們沒有和蘇州、特別是蘇州郊區的崑山和太倉形成都市圈發展的狀態。
但是大家看一下右邊這張圖，不光廣州和佛山，也不要説深圳和東莞，連廣州和深圳放在一起看，都可以説已經形成連片發展的狀態了。
當然，國際上被廣為接受的都市圈概念，是指外圍地區每天要有超過15%的人到中心城區通勤才是都市圈範圍，所以嚴格來説，現在我用燈光的定義要比我們講的“都市圈”大。
因為你很容易想象，深圳怎麼可能有15%的人跑到廣州就業？這個肯定沒達到，儘管如此，至少物理形態上基本連片發展了。但在上海周邊，不要説15%的通勤人口，從物理形態來講都是斷開的。
有了這樣的概念以後，我們看一下人口統計，大家可能會覺得有意思。
廣州人口1868萬，比若干年前增長了幾百萬，佛山是950萬人，如果你單獨看這兩個數據，都比上海少了不少，但是大家知道廣州和佛山在地理位置上是什麼關係嗎？就好比上海浦東和浦西的關係。
廣佛之間的珠江，還不如黃浦江寬，這兩個城市現在緊密聯繫在一起發展，城市規劃一體化、同城化基礎設施建設在緊密推進，廣州和佛山的人口加在一起達到2818萬，超過了上海的人口。
而且廣州和佛山此前在制定2035規劃的時候，兩個城市的目標加起來是要達到2850萬；七普數據説明，他們大概率要提前實現2035年的發展目標了。
從地域面積的角度來講，廣州面積很大，可能有人會抬槓説，你把廣州和佛山的面積加起來超過了上海，人比上海多一點也正常。
我們接下來看深圳，深圳人口達到1756萬，十年增長720.21萬，隔壁的東莞成為珠三角地區又一個人口千萬級的城市，有1046.66萬人，10年增長224.64萬人；把這兩個城市的人口加在一起，總量也超過2800萬了。
這就有意思了，從管轄面積上來講，東莞加上深圳的面積只有上海的2/3。前面講廣州和佛山之間相隔的珠江比黃浦江窄，但深圳和東莞是連成片的，沒有自然阻隔。但它在只有上海2/3面積的情況下，已經達到2800萬人口，所以我們到底應該從什麼意義上看待中國的所謂“城市的人口”？我們在制定城市規劃時，到底如何科學規劃城市的人口？我覺得這是值得考慮的問題，也是我給大家分享的第一部分信息。
上海除了“不願生”，還有什麼
第二部分信息，看看年齡結構，這裏我特別拎出上海做比較。
上海是一線城市中和北京一樣控制人口控制得比較嚴的，其實我們一直都知道，中國要控制超大城市人口，前面的數據表明廣州和深圳作為超大城市，並沒有嚴格控制人口。那麼，我們看看上海和北京發生了怎樣的事情。
上海60歲以上人口占到了23.38%，有意思的是，上海的勞動年齡人口占了67%左右，而全國這個數據是63.35%。什麼意思呢？
上海的老齡化主要是户籍人口老齡化，與此同時上海是人口流入地，使得勞動年齡人口增加，其實上海的老齡化並沒有超過全國的水平，相反勞動年齡人口占比是超過全國比重的，外來人口補充了上海的勞動力。
通常我們有一個説法，上海的勞動年齡人口中其實外來人口已經超過一半，這裏我講的外來人口是指在上海工作但沒有上海户籍的，如果在上海工作並且獲得了上海市户籍的外來人口叫做上海人。（北京在這張表的第二行，和上海的情況一樣）
同時，請大家看第三個數據，上海0~14歲的人口占9.8%，全國平均是18%，上海是全國省級單位裏面唯一一個低於10%的。這個數據該怎麼理解？第一，這是少子化帶來的，上海的女性和家庭不願意生孩子，上海總和生育率掉到了0.7，是全國最不願意生孩子的地方之一。
第二個解讀不知大家注意到沒，0~14歲的佔比是9.8%，15~59歲的佔比是67%，二者之間的差額意味着什麼？留守兒童。勞動年齡人口的父母進到超大城市，成了勞動力供給，如果這些父母把孩子帶在身邊上學的話，會帶來0~14歲人口的增加嗎？這一定是家庭的年輕父母和孩子之間的分居問題，實際上就是留守兒童問題。
區域發展正在從“集聚中走向平衡”
再接下來的問題就是家庭規模。這次人口普查數據顯示中國平均每個家庭户人口為2.6人，可能年輕人出於很多原因不願意和父母住在一起等等。實際上，家庭户的規模繼續縮小，也跟人口頻繁流動有關係。
比如説，今天進城務工的這些年輕勞動力們，如果他們在老家，很可能和自己年邁的父母住在一起，統計為一户人，現在年輕夫妻流動出來了，老人在老家，就是兩户。
這樣的現象不僅在農村和城市之間存在，在城市和城市之間也是存在的，像這些大學畢業生在流動過程中就可能和父母分成兩家人來住，如果沒有流動的話，可能就是一家人住在一起，特別是當今天房價比較高的時候，年輕人可能和父母住在一起。
所有的現象加在一起，共同在講一件事情，就是中國人口流動的速度、數量遠遠超過我們事先各種各樣的估計和預期。而這個問題提醒我們什麼呢？很多相關的政策不能再猶豫，我們要做好準備。
現在很多大城市的人有一種想法，勞動流動是短期的。今天我們看到的大規模勞動力流動，原因在於經濟發展階段有大量的勞動密集型產業，未來產業升級以後，他們就回去了，我們就不需要他們了。言下之意就是，很多人認為户籍制度改革沒有那麼緊迫，相反如果户籍制度改革了，讓一些外來流動人口留在城市，未來萬一沒有勞動力需求就失業了。
資料圖來自文匯網
上述這類想法是完全沒有理論基礎和事實依據的，隨着經濟發展水平的提高，城市中的產業越升級，越會在生產和生活兩個環節帶來勞動力的需求。一方面，高技能的勞動力和產業升級會帶來一些輔助崗位的需求，比如説環衞、保安、保潔。另外，人們的生活水平提高以後，就會在生活方面帶來大量消費性服務業的崗位需求，比如説家政人員、餐館服務員等等。
因此，不要再一廂情願地認為產業升級以後，外來流動人口就會減少，這完全不符合社會經濟發展的客觀規律。第七次人口普查的數據也再次證明了人口流動的趨勢不會減緩，也不會逆轉。
這麼大規模的人口流動，並且從流動方向的角度來講，可以看到大量人口向沿海地區，特別是長三角、珠三角集中，尤其是向廣州、深圳這樣的大城市集中，哪怕去看廣東內部，粵北、粵東人口也是負增長。
由此，馬上又會帶來另一個擔憂，人口流動是否會導致區域發展不平衡的問題？
首先要分析的問題焦點是，我們看區域發展平衡，到底是看總量還是看人均？大家可能注意到，去年下半年開始，南北差距的話題突然熱了起來。其實學術界已經討論了很久，我實在忍不住寫了一些文章回應這個問題，今天談南北差距，之所以我們認為這是一個重要的問題，是因為我們關注總量，如果我們關注人均，你看到的是完全不一樣的圖景。事實上，從人均上來講，改革開放之初，北方人均GDP是南方的1.5倍左右，現在大致處在人均GDP相等的狀態。
結合最近的經濟數據和人口普查數據，我們會發現中國地區之間的人均GDP差距在縮小，中國今天正在走上一條所謂“在集聚中走向平衡”的路。
這裏想和大家分享一點，我們在最新的研究中預測了未來中國人口空間分佈，預測的基礎是當今中國人口的流動方向基本由兩個因素決定：一是靠港口的距離，越靠沿海地區越成為人口流入地；二是大城市附近。
這次七普數據再次驗證了之前的判斷，我們預測大概到2035年的時候，如果中國人口已經基本可以實現自由流動的話，中國人口空間分佈基本集中在沿海地區，而沿海地區由大量集中在京津冀、長三角、珠三角，在中西部則主要集中在國家中心城市和省會級城市周邊的都市圈範圍。
應推進超大特大城市户籍制度改革
基於以上分析，我認為中國今天應該拋棄幻想，不要以為現在人口流動趨勢出現任何意義上的逆轉，改革要下決心。結合人口普查數據應該有以下幾個含義：
第一是深化户籍制度改革，而且要推動超大和特大城市的户籍制度改革，調整完善積分落户制度，要推進這些人口大量流入地的市民化進程。當前中國也提出要探索推動在長三角、珠三角等城市羣率先實現户籍准入年限、同城化累計互認。
換句話講，如果在同一個城市羣內部，你在A市積累了5年，到B市積累了3年，你在B市落户時，前面的5年是算的，這樣一來，至少城市羣內部可以逐步推進人口的自由流動。
與此同時，要建立公共服務和常住人口掛鈎機制，推動公共資源按常住人口規模配置。講到普查就會談到人口紅利的問題，除了教育和延遲退休年齡，其實還有一個進一步釋放人口紅利的空間，那就是人口流動。
人口流動可以極大改善給定的勞動力資源的配置效率。在微觀層面上，就是提高收入和就業機會，人都不傻，不會往錢少或者失業率高的地方走，一定往錢多和失業率低的地方走。宏觀層面上，就是勞動力資源更有效率的利用和人口紅利的進一步釋放，而且這樣有利於緩解城市（特別是發達地區大城市）勞動力短缺的問題。
出於這些原因，決策層應該下決心，在“十四五”期間重點推進城區常住人口500萬以上的特大和超大城市的户籍制度改革，為長期穩定就業和居住的人羣提供更快的市民化進程。
第二，地，要怎麼辦？從經濟發展趨勢的角度來講，少子化是必然的。我這裏做個補充，大家在做生育決策的時候會考慮養育成本，今天你如果多生，不要説多買一套房，至少得多買一間房，假設未來和孩子住在一起要多買一間房，在上海需要多少錢？最起碼一兩百萬一間房。這麼大的成本，相較於給他們來點養育補貼、免費奶粉、延長點產假，可以説不在同一個討論的水平上。
所以今天的大城市，如果要緩解像上海這些地方的總和生育率，大幅度降低居住成本非常重要。換句話講，要跳出人口問題來看人口問題，跳出生育問題來看生育問題。就這個意義而言，我們一直呼籲，希望能夠讓土地的供應和住房的供應，與人口流動的方向相一致。國家層面已經接納了這樣的意見，在土地利用方面增強土地管理靈活性，為優勢地區提供發展空間。
另外，全國範圍內要探索建設用地指標和補充耕地指標跨區域交易機制。實際上，有些地方的建設用地指標很緊張，可以調入，有些地方建設用地閒置，指標用不完，可以調出，這樣就可以順應人口流動的方向，適應人對居住的需求，從緩解房價上漲趨勢的角度來緩解生育率下降的問題。
資料圖來自中新社
第三，要加強流動人口子女的教育投資，儘快推行12年義務教育。儘管過去十年我們的人均受教育年限提高了一年多，但是從全球來看OECD發達國家人均受教育年限13~14年，相當於比高中畢業還多一點的水平。和他們相比，我們現在相當於比初中畢業生多一點水平。
要改變這個狀況就得普及高中階段教育，不管普通高中還是職業高中，其中的重點就是“農二代”。因為城市裏面的居民、孩子其實大都接受12年教育，所以未來的重點是農村户籍兒童的12年義務教育問題。
其中的重中之重，是人口集聚的特大和超大城市。相對來講特大和超大城市，勞動力流入規模更大，但在公共服務方面，特別是子女入學方面，對外來人口還有不甚友好的地方。所謂農村户籍孩子的教育提升，實際上就是特大和超大城市要“打開城門”，歡迎更多的“農二代”孩子，跟他們的父母一起進到城裏。只要父母在所在城市的實際居住年限和社保繳納年限符合市民化的進程，連帶的這個孩子應該在城市裏接受教育。
這樣一來，從國家層面可以提升教育水平，延長人口紅利；從城市層面，可以增加勞動力的供應，改善社會和諧程度；從我們的二代角度來講，下一代農村户籍的孩子能夠有獲取更好的教育，實現人生階層躍遷的機會。
如果大家認同這一點，也就是説，特大和超大型城市要大大補給教育投入方面的短板，尤其是高中教育。因為儘管我們現在的初中、小學教育沒有那麼對流動人口友好，但無論如何符合了現在的入學標準，還是可以把自己的孩子送到學校，但高中階段的教育基本不開門，這個狀態尤其對於那些學習成績好的農民工家庭的孩子，是非常痛苦的事情。
如果讓孩子繼續在大城市待着，基本沒有上高中的機會，如果回老家上學，我們有很多的訪談證明，這些孩子回到老家後學習成績大幅度下降，因為教材不對接，甚至這些小孩可能出生在上海、北京，回到老家連方言都聽不懂。由於城市高中階段教育不對外來人口的孩子開放，就給城市增加教育供給提出了更高的要求。
第四，關於收縮城市和農村的減量規劃。有人口流入的地方，就一定有人口流出的地方。前面提到千萬要拋棄幻想，那麼第二個要拋棄的幻想就是對於人口流出地來講，不要幻想加大投入，建建房子，房子賣1000塊一平米，改善公共服務，建音樂廳、體育館、輕軌等等，只要城市宜居程度提高了，大家就回來了。
千萬要提醒大家，拋棄幻想，這是不切實際的，不符合全世界和中國今天出現的經濟發展規律。如果這個幻想不拋棄，你投入得越多，人口進一步流出，最後會全部轉化為地方政府債務。全世界的前車之鑑——底特律，一邊人口流出一邊加大投入，債務增長，最終走向破產。
對於中國的人口流出地來講，條件好的地方，比如在大城市周圍，現在要做的事情就是利用大城市附近的發展機會和都市圈的發展，做集體經營性建設用地入市，一方面這個地方推進城鎮化，同時也可以緩解在大城市周邊的都市圈裏面的住房短缺問題，通過集體經營性建設用地入市來增加相應的住房供應。
更多的地區因為人口的持續萎縮，就有減量規劃的要求。所謂減量規劃就是有些一直沒有賣出去的房子，就像前面講的要拋棄幻想，該拆的得拆，有些基礎設施，不如拆掉。比如説在一些人口流出地，可以普遍看到建了巨大的廣場，但也沒人跳廣場舞，十車道建好了沒車跑，不如變成八車道、六車道甚至四車道，如果不拆，還得進一步投入維護，拆了可以省錢。同時，拆掉閒置的基礎設施和建設用地可以騰出來，建設用地指標可以用作跨地區交易。今天中國建設用地跨地區交易是有補償的，可以獲得一筆財政收入，這樣對於欠發達地區是合算的。
再往下，公共服務要集中供應。一些人口流出地，隨着人口進一步流出，可能會出現村子裏面的人越來越少，那怎麼辦？如果每個村子只要有人就提供一個學校和養老院，那這個投入太大了，而且質量也不會太好。所以，未來公共服務要向中心城區適當集中，以改善公共服務提供的質量和效率。
相對而言，農村的土地要深化改革。當前中國農村土地改革的步伐遠遠滯後於城鎮化進程、人口流動趨勢，中國現在嘗試的是所有權、承包權和經營權三權分立。未來特別是在宅基地問題上，如果我已經決定不回老家，房子空在那裏，宅基地對應的住房和土地使用權是否可交易、可有收益？這些問題在今天的土地改革裏，正在成為瓶頸式的問題。