楊傑：《反外國制裁法》急用先行，如何發揮實際作用？
【採訪/周遠方 編輯/尹哲】
6月10日下午，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》。
我國自2020年9月公佈《不可靠實體清單規定》，2021年1月出台《阻斷法》以來，這是第三部涉外法律法規，引起廣泛關注和強烈反響。
十三屆全國人大常委會第二十九次會議10日下午在北京人民大會堂閉幕，表決通過海南自由貿易港法、印花税法、反外國制裁法等。慄戰書委員長主持會議。馬增科 攝
在風雲變幻的國際形勢中，我國一些企業、組織和個人正因所謂香港、新疆、涉軍等問題遭受外國制裁。如今，這部法律應運而生，它能否立刻發揮實際作用，成為相關組織和個人維護自身正當權益的武器？一些其他組織和個人在參與或配合外國制裁措施時，是否會有所顧忌？
日前，觀察者網就這些問題採訪國際貿易與海關法律專家、滙業律師事務所高級合夥人楊傑，以下為採訪實錄。
觀察者網：您之前一直比較關注中國的《阻斷法》體系建設，這部《反外國制裁法》的制定和出台過程從時間上來説是比較快的。全國人大常委會法工委負責人11日在接受採訪時也提到，反外國制裁立法工作的重要原則之一就是“堅持急用先行，根據實踐和形勢需要，採取專項立法形式，增強反外國制裁立法的針對性和可操作性。”能否結合您的觀察，來談談這部《反外國制裁法》出台的時機？
**楊傑：**我本來預期《反外國制裁法》今年下半年出台，因為今年3月的全國人民代表大會常務委員會工作報告中提到，“今後一年的主要任務包括：加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰、防範風險的法律‘工具箱’，推動形成系統完備的涉外法律法規體系。”
現在是6月初，人大常委會第一次全體會議就通過了這部法律，立法節奏相對較快，我個人感覺，可能是出於當前中美博弈的現實需要。
所謂“急用先行”，今年3月底西方集體炒作所謂“新疆棉花”事件，我們當時已經對歐盟的一些官員實施了制裁，這是對歐盟制裁我國的一些行為的反制，當時大家可能也注意到，這些制裁決定都是由外交部發言人公佈的，包括去年中國對蓬佩奧也實施了制裁，同樣也是由外交部來宣佈制裁措施的。那麼，中國人講究“師出有名”，我們的制裁措施需要有法律依據。
在這部《反外國制裁法》出台前，我們有兩部法律跟反長臂管轄和制裁相關，一部是2020年9月19日出台的《不可靠實體清單規定》，另一部是2021年1月出台的《阻斷法》（全稱為《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》），這兩部法律都是商務部的部門規章，那麼，外交部引用商務部的規定宣佈制裁的話，從法律技術角度來講不太順當。所以我們這次《反外國制裁法》的出台，也是順應當前國際形勢，服務於中國與西方在新疆、香港等問題上的鬥爭需要。
今年3月底發生西方集體炒作新疆棉花事件
觀察者網：剛才提到了一個詞叫作法律“工具箱”，我們的立法任務中也提到了要形成一個系統完備的涉外法律法規體系。現在我們的這部《反外國制裁法》也有一個銜接性兼容性的規定，就是13條規定，“對於危害我國主權、安全、發展利益的行為，除本法規定外，有關法律、行政法規、部門規章可以規定採取其他必要的反制措施。”那麼從法律法規體系的角度，您是怎麼看的？
**楊傑：**從現在已經生效的三部法律規定來看，《不可靠實體清單規定》和《阻斷法》的法律依據主要是基於《國家安全法》和《對外貿易法》，從國家安全和對外貿易兩個角度，有時候反制外國制裁的時候並不是完全適當。這部《反外國制裁法》出台之後，其實彌補了原來前兩部法律沒有覆蓋到的地方，更有針對性。
還有一點，《反外國制裁法》是全國人大制定的法律，是在全國範圍內普遍適用的，它可以作為其他部門的立法依據，其他部門可以直接引用或參照《反外國制裁法》制定一些相關的部門規章和行政法規，將來如果商務部、外交部或財政部，也要陸續出台一些反制外國單邊制裁的規章制度，完全可以借鑑《反外國制裁法》來作為一個法源，而不單侷限於原來的《國家安全法》和《對外貿易法》，這是前進了一步，也彌補了我們立法技術上的一個空白。
觀察者網：《反外國制裁法》第四條規定，國務院有關部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施的個人、組織列入反制清單。也就是説，由政府系統中的外交部、商務部等與外交或貿易博弈直接相關的部門來做一些決定，而不是交給法律系統，這是不是也是從實際出發的考慮？
**楊傑：**是的。其實這也不是中國首創，西方國家，尤其是美國，一般對外製裁都不是通過法院，而是通過司法部、財政部等等部門，美國財政部對外的經濟制裁項目有多達40多個，法院一般不會參與到對外製裁政府行為當中去。
這確實有實用性方面的考慮，《反外國制裁法》第十條規定，國家設立反外國制裁工作協調機制，負責統籌協調相關工作。國務院有關部門應當加強協同配合和信息共享，按照各自職責和任務分工確定和實施有關反制措施。
比如第三條中提到的禁止進行相關交易活動，是商務部管理的；第六條涉及到的幾種禁限制措施，簽證管理、驅逐出境等等，這可能不屬於商務部管理，而是屬於外交部、移民管理局等管理；比如查封、扣押、凍結在我們國境內的動產和不動產，這可能涉及到財政部、中國人民銀行等單位，所以如果對一個反制清單上的主體實施一種或幾種反制措施，實際上需要多個政府部門協調配合，要有一個協調機制保證各個部門之間的信息共享，反擊措施協調同步。
觀察者網：《反外國制裁法》第七條規定，國務院有關部門依據本法第四條至第六條規定作出的決定為最終決定。這裏的“最終決定”怎樣理解？
**楊傑：**國務院的反制裁決定是最終決定，是不能訴的，這其實也不是中國的發明，美國的對外製裁，無論是財政部的制裁，還是把比如華為列入實體清單進行出口管制的制裁，都是最終決定，都是不可訴的。那麼我們在反制裁決定上也比照了美國的做法，不能提出行政複議或上訴，這其實保證了我們反制的力度跟美國的制裁力度對等。否則的話，如果美國財政部進行了一個制裁，中國這邊的反制措施反而可以去申請複議或去法院申請撤銷，實際上就是不對等的。所以我們要體現一個“對等反制”，那麼雙方在立法技術上和相關後果上都是儘量保證對等。
觀察者網：但是按照《反外國制裁法》第十二條規定，如果有一些組織或個人非法執行外國制裁，對我國公民、組織的合法權益造成侵害的，這些公民或組織就可以起訴尋求救濟。這讓人想到華為和滙豐銀行的例子。
**楊傑：**是的，這是《阻斷法》的一個鮮明特色，現在在《反外國制裁法》中也有所體現。如果其他組織或個人執行外國單邊制裁，損害到中國公民或組織的合法權益，他們可以有一個救濟權，不單是中國政府會對這些組織和個人提出行政賠償要求，這些受影響和損失的主體也可以提出賠償請求。這體現了中國外交部發言人之前在新聞發佈會上多次談到的，“最大化維護中國企業的合法權益”
舉例來説，如果滙豐銀行堅持要配合某國制裁令，對我國企業造成損失，我國企業可以向中國人民法院提起訴訟，要求其賠償經濟損失。
觀察者網：另外還有一個細節，之前我們討論過，《不可靠實體清單規定》和《阻斷法》作為部門規章，是否適用於香港地區，其實不那麼明確，這次《反外國制裁法》的出台是不是還補上了這一塊？
**楊傑：**是的，因為此前圍繞香港的博弈比較激烈，這確實是一個各方關注的問題。
《反外國制裁法》作為全國人大通過的法律，它特別強調適用範圍在“中國境內”，那麼就包括香港和澳門地區。當然在立法技術上還有一個是否列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三的問題。
外交部駐港特派員公署發言人12日針對媒體的相關提問表示，這部法律的出台是反擊某些西方國家霸權主義和強權政治的迫切需要，是維護國家主權、安全、發展利益的迫切需要，是統籌推進國內法治和涉外法治的迫切需要，具有重要現實意義和長遠意義。外交部駐港特派員公署表示堅決擁護和支持。
另一方面，全國人大常委會委員譚耀宗表示，很支持立法。他本人正處於被美國製裁的處境之中，被問到立法是否加強對自己的保障，譚耀宗表示，參與立法工作是從國家層面考慮，沒有個人的考慮，也不想估計立法對外國的威懾力。
譚耀宗指出，如果港澳地區要落實有關措施，須納入《基本法》附件三，而目前暫時沒有看到相關安排。
《金融時報》2020年7月28日報道截圖
觀察者網：全國人大常委會法工委負責人在回答《反外國制裁法》相關提問時強調了“統籌發展和安全”，關於《反外國制裁法》是否會逼迫一些企業在中國和西方之間站隊，是否會對中國對外開放帶來不利影響，您怎麼看？
**楊傑：**不會的，《反外國制裁法》首先主要是為了“反制”，從第三條和第四條體現的法律關係來看，是因為外國先對中國進行了遏制和打壓，採取了一些制裁和限制措施，在這樣的前提下，我們才要把直接或間接制定這些制定措施的個人和組織列入反擊清單。如果外國政府沒有對中國採取這種咄咄逼人的態度，沒有實施這種侵犯中國主權和國家安全的歧視性措施的話，中國是不會主動把某個外國主體放到實體清單裏的。
所以這是一個反制，而不是中國主動制裁他人的一個法律武器，這跟美國的對外製裁有一個鮮明對比。立法目的是反制別人，而不是制裁別人。那麼因為有“反制”的立法目的作為前提，就決定了中國不可能因為出台了這部法律，就去隨便制裁某個外國企業，甚至逼迫它選邊站，從這點上來講的話，外國企業其實是不用太擔心的。
觀察者網：從技術上來説，一部法律從制定到實施，再到出現典型案例，一般是需要一定時間的，您如何看待《反外國制裁法》真正落實的時間問題？
**楊傑：**其實之前《不可靠實體清單規定》和《阻斷法》出台，中國已經對美國時任國務卿蓬佩奧和歐洲議會的一些官員實施了制裁，他們實際上已經被採取了《反外國制裁法》第六條所列的一些措施。現在《反外國制裁法》正式出台，其實是彌補了之前的一些反制措施在立法基礎上的空白。
那麼將來如果還有一些外國勢力要就新疆、香港甚至台灣問題對中國進行制裁，那麼他們也就會被我們依法列入反制清單，被採取相應的禁止和限制措施，，當然我們也保留了採取其他必要措施的權力，我們的反制力度實際上取決於西方它反華勢力的制裁力度有多大。這也體現一個充實我們的法律“工具箱”，形成涉外法律法規體系的要求。
觀察者網：最後請您做一個總結，也從專業角度給相關企業提一些建議。
**楊傑：**總結一下，從2020年9月出台《不可靠實體清單規定》，2021年1月出台《阻斷法》，到現在出台《反外國制裁法》，這三部法律基本上奠定了中國對外反單邊制裁，反長臂管轄的立法體系雛形。
這三部法律從目的上來看，其的功能定位起到一個相互補充的作用。《不可靠實體清單規定》其實就是一個具有中國特色的黑名單制度，它是針對外國主體的懲罰；《阻斷法》就是要阻斷外國的單邊制裁和長臂管轄在中國境內的適用，同時給受到影響的企業申訴和獲得救濟的機會；那麼《反外國制裁法》就是特別鮮明地針對外國對中國企業和個人的不合理單邊制裁措施進行反制，同時也對我國主體提供一個向人民法院尋求救濟的權利。
當然，將來中國的反制裁和反長臂管轄的相關法律體系和“工具箱”不可能僅限於這三部法律，特別是隨着國際形勢的變化，我們很可能還會陸續出台一系列其他法律，但從這三部法律已經能夠看出一些中國特色和原則。
那麼對於企業，特別是在中國經營的跨國企業來講，一方面只要合法經營，不需要擔心中國政府在逼他們選邊站，這不是中國政府出台這些法律的目的；另一方面，也是要加強自身的合規意識，我現在注意到一個情況，有很多企業，甚至是中國企業，在有些合同版本的擬定過程當中，都會片面追求一種“過度合規”的表述，比如説寫明，“既要遵循美國的出口管制，也要遵循中國出口管制”，類似這種表述，其實是不合規的表述，特別是中國的相關法律出台之後，如果中美之間在出口管制方面存在衝突，相關企業的立場實際上需要進行修正。所以在這方面，我呼籲廣大企業要有一個充分的合規意識，特別是在目前快速變化的形勢下，更要抓緊時間去對相關企業經營活動中的一些合同條款進行修訂。
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