潘光：上合內部差異實在太大，要提升合作質量必須改變單純買賣模式
【採訪/觀察者網 朱敏潔】
**觀察者網：**今年是上合組織成立20週年，您當時是直接參與見證了成立的過程，現在回想起來有哪些印象深刻的經歷，以及哪些值得我們繼續傳遞保留下去的經驗或精神？
**潘光：**上合組織的成立要從上海五國説起，1996年4月17日，中、俄、哈、吉、塔五國領導人江澤民、葉利欽、納扎爾巴耶夫、阿卡耶夫和拉赫莫諾夫（拉赫蒙）在上海展覽中心簽署了《中、俄、哈、吉、塔關於在邊境地區加強軍事領域信任的協定》。當時我就在簽字現場，回想起1969年中蘇邊界還曾爆發過規模不小的衝突和戰爭，怎能不為這化干戈為玉帛的場景而激動萬分。
那時俄羅斯是葉利欽執政，三個中亞國家同意簽字，葉利欽非常高興。蘇聯垮台後，葉利欽才發現苗頭不對，西方的承諾全是騙人的話，蘇聯一瓦解，西方就步步緊逼。葉利欽如坐針氈，但也回不去了，唯一辦法就是將蘇聯解體的責任全部推給戈爾巴喬夫，戈爾巴喬夫當然有錯，但最後搞垮蘇聯的是葉利欽。
在此背景下，能促成上海五國簽字，葉利欽特別高興，可以説是他掌權以後的一大突破，他可能也沒想到，西面北約失信，但馬上在東面和中國達成協議。
1996年，葉利欽贏得俄羅斯大選，開啓第二個總統任期。視頻截圖
那天晚上，在新錦江大酒店舉行慶祝宴會，現場氛圍很熱烈。葉利欽因為身體原因，醫生不允許他喝酒，他就想了個辦法，説要喝水，讓警衞員拿了一個很大的行軍壺過來，其實裏面裝的是酒。江澤民主席彈鋼琴，葉利欽唱莫斯科郊外的晚上。喝酒喝到興頭上，葉利欽甚至説，中俄聯合起來可以打敗美國。
1996年簽字後，外界就稱我們為上海五國，但上海五國從來不是一個正式名稱。接下來1997年，五個國家齊聚莫斯科簽署一項更進一步的裁軍協議。第一年是互信，第二年就是裁軍，兩個協議加在一塊就基本建立起一個框架。首先，脱離接觸，邊界對立雙方之間設立緩衝區；其次，有重大軍事活動通知對方；第三，有重大節慶活動邀請對方；第四，在互信基礎上裁減軍隊，也就是在莫斯科簽署的第二份協議。這兩份協議簽署後，就真正開始談邊界劃分，但劃界其實是雙邊問題，比如中俄邊界就中俄談，不需要五國同時談判。
最重要的一次會議是1998年的阿拉木圖會議，這次會議上做了一個歷史性決策，即邊界問題已轉入雙邊談判，上海五國機制要繼續保持下去，於是這一機制就改為以經貿、反恐安全合作為主，由原來不正式的會晤機制轉化為一個區域合作組織。
之後1999年到2000年就是過渡階段，在這個過程中各方多次討論下一步要成立的區域合作組織該怎麼搞。比如，組織名稱怎麼定，大家各抒己見，有提議用“中亞合作組織”的，也有建議用“歐亞合作組織”的，但均因地域範圍太窄或太大被否定。也有人提出以一個城市命名，如“華沙條約組織”就是以城市命名的。我們中國與會者建議，既然現在國際上稱我們為“上海五國”，何不就延續這一提法，將新組織命名為“上海合作組織”。這裏面有一個花絮是：所有國家的代表都喜歡到上海，一到就去逛華亭路或襄陽路市場，每次都買很多東西帶回去。蘇聯剛解體，中國貨非常受歡迎，結實耐用、價廉物美。再者，當時俄羅斯經濟很困難，到莫斯科或中亞城市開會也需要一筆很大的招待費。最終命名其實就是中俄協商一致，其他三個國家也就同意了。
但就在這時發生了兩件事，一是葉利欽辭職，普京接任，當時普京才40多歲，我們也吃不準這個年輕人什麼態度。所幸普京的態度很積極，他很清楚西方對俄羅斯的步步緊逼，跟中國和中亞國家穩固關係非常重要，所以普京很願意參與發起上合組織。第二個問題就是烏茲別克斯坦要求加入，理由是烏茲別克作為中亞大國為什麼不能參加這個組織？因為烏茲別克斯坦和中國沒有邊界問題，所以過去一直沒有參加上海五國。麻煩之處在於，中俄兩國對此是理解的，但中亞三國有不同意見，主要原因是它們與烏茲別克斯坦在邊界、水資源等問題上有些糾紛和矛盾。蘇聯時期全國一盤棋，比如塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦，塔吉克斯坦給烏茲別克斯坦供電，烏茲別克斯坦確保塔吉克用水，但現在烏茲別克水用多了，導致塔吉克缺水，於是塔吉克就斷了烏茲別克的電。前不久雙方又因為飛地問題發生衝突，在費爾幹納盆地幾個中亞國家的領土是犬牙加錯。
正當三個中亞國家猶豫不決之時，普京發揮了作用。考慮到由中國出面説服比較困難，只有靠俄羅斯出面，普京當然非常得力，勸説三國，你們和烏茲別克是兄弟，不能排斥烏茲別克，而且歐亞大陸腹地的經濟、安全合作，也離不開烏茲別克斯坦。經過耐心商討勸説，最後三國就同意了這件事。
2001年6月14日，“上海五國”元首在上海舉行第6次會晤，烏茲別克斯坦以完全平等的身份加入“上海五國”。15日，6國元首舉行首次會晤，並簽署《上海合作組織成立宣言》，宣告上海合作組織正式成立。圖來新華網
2001年6月14號，六國領導人抵達上海，正式宣佈烏茲別克斯坦加入上海五國，變成上海六國。第二天也就是6月15號，在浦東香格里拉酒店簽字成立上海合作組織。從2004年開始，上合秘書長三年換一屆，六國輪流擔任，第一任上合組織秘書長就是來自中國的張德廣，最後輪到的是烏茲別克斯坦，現在在任的就是來自烏茲別克斯坦的諾羅夫。
不過，上合正式成立前幾天，我被很突然地叫去北京，參加中央電視台的直播節目，和央視主持人康輝一道介紹上合組織的成員國。
在上海合作組織成立的整個過程中，阿拉木圖會議是一個轉折點，在那次會議上五國領導人決定要對機製作出轉型。為什麼選在這個時候？主要原因是1996年塔利班在阿富汗上台，“三股勢力”威脅到我們這些周邊國家，所以上合組成立之初是以安全反恐為首要目標，此後做得比較成功。相較之下，經濟合作一直滯後於安全合作。
最後説到上合，不得不令人懷念去年不幸在任內離開的前中國駐以色列大使杜偉。杜偉大使是我的好友，他為上合組織的初創做出了巨大貢獻，曾任上合組織首任秘書長助理。上合成立商談期間，大多數會議起先在北京召開，後來逐漸轉到上海，因為中央決定上海合作組織的成立儀式將在上海舉行。我參加了在上海召開的許多會，有時也去北京開會。作為外交部歐亞司上合處負責人，杜偉則參加在京滬召開的幾乎所有的會。正是在這段時間，我們接觸非常多，成了好朋友。杜偉比一般與會者更忙，因為還要整理會議記錄，撰寫上報材料。他給我的深刻印象是：對工作極端負責、事必躬親，經常加班加點、開夜車，有時甚至通宵寫材料，抽起煙來一支接一支。聽説他去世那夜就是在加班之後。二十年過去了，他的這個習慣絲毫沒有改變。
在上合成立儀式前幾天，我突然接到通知，要去北京中央電視台，擔任康輝主持的上合組織成立儀式直播節目的嘉賓。就這樣，2001年6月15日上午，我在北京，杜偉在上海，共同見證了上海合作組織成立這一偉大歷史事件。
**觀察者網：**去年，有媒體消息稱，16個國家想要申請加入上合組織，其中包括沙特、阿聯酋等中東國家，上合內部是如何看待擴容問題的？這麼多國家想要加入上合的目的是什麼，説明了什麼問題？
**潘光：**確實，像以色列、阿聯酋、敍利亞 這些國家都在申請加入上合，以色列已經申請了兩次，敍利亞的背後則可能是俄羅斯在推動。
但實際上上合組織最希望兩個國家加入，一個是蒙古，一個是土庫曼斯坦，但蒙古一直以觀察員國就夠了為由，委婉拒絕加入，背後可能有美國挑唆。土庫曼斯坦則稱自己是永久中立國，不參加任何組織，但這個理由其實也並不絕對。目前土庫曼斯坦作為主席特邀國，每次開會都會參加，蒙古則以觀察員國身份參加，因此上合擴員的下一步就比較難了。
其實，此前在印度加入上合一事上，中俄分歧有些尖鋭，最終達成的妥協就是巴基斯坦同步加入。但眼下要再發展更多成員的可能性不大。有兩個辦法，一是進一步完善吸收新成員的程序，未來申請手續會更復雜，比如首先要成為上合組織對外夥伴國，接着成為觀察員國，再逐步成為成員國。當前符合要求的只有四個國家，也就是四個上合觀察員國，伊朗、阿富汗、白俄羅斯、蒙古。伊朗是希望加入，但上合組織規章規定，在聯合國制裁下的國家不允許加入；阿富汗則是因為外國駐軍的存在，也不被允許；白俄羅斯的情況就更復雜了，西方對其也有制裁措施；至於蒙古，則是自己不想加入。所以，還是考慮先將吸收新成員的程序設置得更合理、更嚴密。
另一個辦法就是“上合+”，也就是在上合元首會晤時，所有這些有意願加入的國家，都可以作為主席國特邀客人出席會議。此外，有很多專題活動也可以多邀請一些國家參與，比如反恐、氣候等等，這種操作在國際上也是一種慣例。
我們曾多次建議實行 “上合+西方”的機制，因為美國、歐洲、日本一直想跟上合建立聯繫。諸如此類的問題都還在討論過程中，最後決策要再視具體情況來定。
中歐班列 圖自新華網
**觀察者網：**上合組織從最初解決邊疆問題到打擊三股勢力、維護地區安全，再到發展問題，但正如您之前在演講中提到的上合組織的經濟、文化合作比較困難，問題出在哪裏，有什麼解決辦法？其實，這些年關於上合成員的合作都在提，但內部差異程度如何，能否帶得起來？同時能否有一些質的改變，比如“一帶一路”、歐亞班列，疫情之中逆勢增長，但仍以中國為主，是否一定程度抑制參與國家的積極性，無法發揮出合作潛能？
**潘光：**目前上合組織的幾大合作領域主要是經貿合作、公衞合作、氣候變化等。關鍵問題是上合不像歐盟那樣內部大同小異，而是從中國、俄羅斯到中亞再加上南亞，差異實在太大，地理環境、經濟發展模式、宗教文化等等不盡相同。
所以，經濟合作一開始就碰到難題，合作基本維持在低層次，比如中國和中亞之間就是中國購買中亞油氣，除此之外沒有什麼真正的合作。而且由於大多侷限於雙邊貿易，以至於有人質問，既然如此何必還要成立上合組織呢？
後來隨着油氣管道建設的逐步推進，過去的雙邊合作模式在發生改變。比如，哈薩克斯坦和中國之間的油氣管道開通時，俄羅斯有些不滿，它認為俄羅斯跟中亞這麼多年的關係，現在中亞卻跟着中國走了，但後來俄羅斯發現自己也能借助中哈管道向中國輸油，也就接受了這些合作。那時候，俄羅斯通過中哈油氣管道每年向中國輸出500萬噸，現在肯定更多了，合作也成為三邊合作。還有天然氣管道從土庫曼斯坦出發，經過烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦再到中國，這不僅是上合合作，還囊括上合以外的國家。
因此我們想要要逐步打破原來的雙邊合作模式，提升合作質量，就必須改變純粹的買賣。中國提出的辦法就是通過“一帶一路”來進行產業鏈改革，形成新的產業鏈條。
至於貿易不平衡，雖然中國的出口量很大，但進口量也不小，而且我們主要出口一些輕工業品、電氣機械等產品，進口的是油氣等大宗商品，價格相對更貴。現實狀況確實也是中亞國家除了油氣之外也沒什麼可以賣給中國的。最近由於中澳經貿降至冰點，中國從俄羅斯進口大量玉米、豬肉等農業產品，相互之間的貿易關係也在逐漸突破，尋求平衡。
還有一個意料之外的發展是中歐班列異軍突起，直接促進上合組織國家之間的互聯互通。上合國家既能通過班列搭載自己的貨物出口，還收取過路費，大大促進本國經濟發展。
6月3日下午，上海合作組織民間友好論壇開幕式在武漢舉行。上合組織秘書長諾羅夫在會上致辭。圖自湖北日報
**觀察者網：**20週年之際，上合組織成立了上合組織民間友好論壇，主要是出於什麼考慮，能否在一定程度解決上述難題？
**潘光：**早在2012年，中國就提出要成立上海合作組織睦鄰友好委員會。這個委員會要讓其他國家組建，估計也做不起來，主要還是經濟實力不夠，於是中國就成立了這個組織。睦鄰友好委員會是民政部批准成立的協會，因為要成立法人，需要五個機構簽字，其中就包括上海社科院上合組織研究中心，當時還是我去簽字蓋章的，所以我們也算發起單位之一。
上合組織睦鄰友好委員會成立後，每年都要開會，發展得很不錯，一把手是現任全國人大常委會副委員長沈躍躍。去年，習主席提出應該成立一個民間友好論壇，進一步促進民心相通，也就是“一帶一路”五通中的其中“一通”，“一帶一路”的互聯互通要以民心相通作為基礎。其實，在中國周邊的中亞地區，比如哈薩克斯坦就出現過“中國威脅論”，當時中糧集團想在哈薩克斯坦專門租地種糧食，但當地出現反對割地給中國的言論，最後這個計劃不得不擱置下來。上週，在武漢正式召開立上合組織民間友好論壇，習主席發來賀信。論壇由上合組織睦鄰友好委員會、湖北省政府、上合秘書處聯合主辦。
除了經濟差異之外，宗教、文化差異非常大，這裏彙集了四大文明，西面有伊斯蘭文明，東面是漢儒文明，北面有東正教斯拉夫文明，南面是印度文明。所以，不做一些民心相通的民間工作是行不通的，通過民間友好論壇一定程度上可以促進文化的交流融合。
**觀察者網：**還有一種情況，比如“一帶一路”、中歐班列、歐亞大聯盟等等，不同倡議背後涉及到不同國家的考量和訴求，如何平衡背後的地緣政治問題，使其相互之間找到銜接處，目前推動狀況如何？
**潘光：**這背後當然都有國家利益。為什麼俄羅斯當初對中國提出的“一帶一路”有點擔憂，其實就是怕“一帶一路”把歐亞經濟聯盟沖垮了。中國表示我們也可以參加歐亞經濟聯盟，但俄羅斯不同意，實際上也是不希望中國進入前蘇聯國家的“領域”，從而可能削弱俄羅斯自身在該地區的主導地位。
在此過程中我們做了大量工作，不得不感慨普京總統的戰略高度是非常突出的，後來就提出“一帶一路”與歐亞經濟聯盟對接。但所謂對接，目前還是流於形式，至今對接項目也沒幾個，本質上也還是中俄對接。但無論如何目前雙方對接的都是一些大企業，至少緩和了相互之間的矛盾。
反觀印度，至今對“一帶一路”倡議還是持反對態度，認為中巴經濟走廊侵犯了印度領土。所以很有意思的一點是，原本印度加入前上合公報通常直接寫上合國家一致支持“一帶一路”倡議等等，但現在只能改成將具體支持國家的名字一一列明。
現在民間還有一種聲音就是中俄是否結盟的問題，包括中俄各自國內都有這類説法。但事實上沒有太大必要，俄羅斯外長拉夫羅夫最近還表示，中俄關系已經達到最高程度，普京也説了中俄要結盟隨時都可以，但我們覺得現在好像沒有這個必要。中國官方的態度也比較明確，中俄目前已經是最高級別的戰略合作伙伴關係，不可能回到上世紀50年代的中俄關系，也沒這個必要。
因為這裏面涉及到一些具體實踐層面的問題，假如結盟的話，那麼俄羅斯跟烏克蘭打仗，中國就要派軍隊參加，假如中國和其他國家在南海發生衝突，俄羅斯也要參與。這對雙方來説都是一個包袱，都不願意，所以目前的狀態是最好的，相互支持，互為後盾，同時給對方減輕點壓力、甚至後顧之憂。
何況這關乎我們長期奉行的不結盟政策。其實上合內部也會組織聯合軍演或軍事比賽，比如有一次軍演，俄羅斯把集安組織拉進來，再比如印度、塞爾維亞等國也都參加過軍事比賽。
2020年7月中旬，亞美尼亞總理帕希尼揚、白俄羅斯總理戈洛夫琴科、哈薩克斯坦總理馬明、吉爾吉斯斯坦總理博羅諾夫、俄羅斯總理米舒斯京和歐亞經濟委員會執委會主席米亞斯尼科維奇（從左至右）在白俄羅斯首都明斯克舉行的歐亞政府間理事會會議上合影。 圖自新華社
**觀察者網：**從上合組織的組成來看，基本覆蓋大部分歐亞內陸。這段時間以來歐亞地區局勢比較震盪，其中就包括上合成員，一方面內部有其歷史原因，另一方面也不能否認有美西方勢力的部署和介入，而且最近美方有觀點認為要警惕中國在歐亞地區的發展。您怎麼評價今後上合內部的關係發展、以及上合與外部力量的互動（比如最典型的印度）？尤其對中國會產生什麼影響？
**潘光：**蘇聯解體以來，中亞地區總體是穩定的，尤其跟中東地區相比。由於“三股勢力”干預和破壞，鬧過幾次“顏色革命”，比如安集延事件。美國也確實想在哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦掀起波瀾，吉爾吉斯斯坦都已經發生過兩三次內亂了，但最終都是小動作不斷、大沖突沒有。
在外部看來，上合組織內部的矛盾比較突出是中印矛盾，但我覺得這一點並不奇怪，北約內部土耳其和希臘不也差點打起來嘛。而且印度一開始架子挺大，不願跟中國談，結果俄羅斯在中間一撮合，雙方就坐下來談，俄羅斯對印度還是有一定影響力的。這也是印證了時任國家主席胡錦濤當時講的一句話，印度加入進來也好，中印之間又多了一個對話平台。
內部矛盾是不可避免的，中印、印巴、中亞幾國都有，上合作為一個對話平台可以在其中發揮斡旋、勸和、促談的作用。不過，上合組織本身無法直接派兵，曾經有過一個討論是上合能否成立類似維和警察這樣的機制，但至今仍未達成協議。吉爾吉斯斯坦內亂時曾提出能否請中國、俄羅斯等國家派兵維穩，但各方都拒絕了，所以這也讓外部一些人質疑上合組織的作用很有限，連成員國內部的問題都不能完全解決。
不過，有一個具有實操性的方案是，上合組織與聯合國簽署合作協議，在關鍵時刻聯合國可以授權上合組織派維和部隊，也就是以聯合國維和部隊的名義來開展實際操作。這是一個很好的辦法，而且事實上上合和聯合國已經簽了相關的合作協議。
現在擺在眼前的問題是阿富汗未來的局勢，美軍撤走以後怎麼辦。中國企業都很擔心，所以可能需要考慮如何組織中國的“黑水”，畢竟這是很現實的問題。中企自己掏錢，中國自己組織安排安保隊伍，保證一定戰鬥力，至少要比阿富汗的軍隊或警察強。
**觀察者網：**您前面提到上合能否組織維和警察問題，也想請教一下未來上合的角色或定位會不會變得更加清晰，或者説更具傾向性，比如偏向集體安全、還是經濟或地緣政治？也有人曾將上合與集安組織放在一起討論，認為兩者一定程度的功能重合以及上合定位不夠清晰，使得上合的影響力有所壓抑，並舉例歐盟、北約等組織，定位明確單一，相互界限清晰，反而能讓各自內部高效運作起來，但反觀上合定位模糊，您對此有何看法？
**潘光：**這些重大話題都涉及到一個關鍵步驟，就是協商一致。上合現在是實行協商一致原則的，只要有一個成員不同意，事情就通過不了。不過，現在內部的主導意見是逐步改為兩種方式並行，重大問題必須協商一致，小問題則是少數服從多數就可以了。如果這個問題能改變，很多商談就好辦多了。
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