腓特烈：誠意十足，細節待議——新《中華人民共和國安全生產法》簡評-腓特烈的大話堂

【文/觀察者網專欄作者 腓特烈】

6月21日，國務院安全生產委員會派出由有關成員單位負責同志帶隊的16個督導檢查組，從即日起至7月上旬對全國31個省（區、市）及新疆生產建設兵團開展安全生產重點督導檢查工作。

據@應急管理部消息顯示，督導檢查將聚焦煤礦、非煤礦山、消防、危險化學品、工貿、燃氣、房屋市政工程施工、學校、道路交通、水上運輸、道路運輸、漁業船舶、旅遊、特種設備、體育等15個重點行業領域，突出排查治理重大風險隱患，推動各地區發現問題、層層壓緊壓實責任解決問題。

而在此一週多前，即6月10日，新《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱“新安全生產法”）頒佈，並將於今年9月1日正式實施。

作為生產安全領域的根本大法，新安全生產法基本回應了黨和國家、政府和人民羣眾長期以往對“安全生產”的重視，落實了“層層負責”的生產安全責任監督管理體制，並在以下方面有了突破性的進步：

1、擴大了生產安全監管責任承擔主體範圍，在此次修法中，新增了開發區、工業園區、港區、風景區等以往未被原《安全生產法》關注的安全監督責任主體；

2、加強了對新興產業的關注，通過第四條第二款“平台經濟等新興行業、領域的生產經營單位應當根據本行業、領域的特點，建立健全並落實全員安全生產責任制，加強從業人員安全生產教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生產義務”等條款，未雨綢繆地設置了新興行業、領域的安全生產責任制及其監督體制；

3、設置“通過相關信息系統實現信息共享”的信息共享機制，並將“組織開展危險源辨識和評估”，強化了“事前預防勝於亡羊補牢”的立法思想，積極爭取“防患於未然”；

4、完成了與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“民法典”）的融會貫通。新安全生產法的立法，也受到了“社會生活的百科全書”民法典的影響，最典型的標誌莫過於將原安全生產法中飽受詬病的“第五十三條 因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權向本單位提出賠償要求。”修改為“……依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權提出賠償要求。”即修改了以往有關生產安全事故民事責任由“本單位”承擔的“一鍋燴”；

5、增加了安全生產責任的罰款金額，增強了行政層面的安全生產保護。

而在本文中，筆者無意繼續對這些公認的成就再進行反覆贅述，而主要着眼於新安全生產法中那些仍然值得商榷或可能存在進一步提高空間的立法內容，並提出可能的建議。

一、體量不夠的“百科全書式”立法和無中生有的細節性規定

從2002年至今，在歷代安全生產法頒佈的同時，並沒有一部“安全生產法實施細則”或“安全生產法實施條例”同時頒佈，而從包括新安全生產法的法律條文來看，其中亦有不少“事無鉅細”、非常細節性的規定。就此看來，安全生產法立法似乎想走“百科全書”式的立法體例。

然而，僅僅119條法律條文的“體量”，恐怕不足以撐起包羅萬象的“百科全書式”立法，立法也無法在僅僅119條法律條文中對所有應當規定的細節“面面俱到”，而這種立法思想基礎和實際體例的不同和矛盾，就造成了很多為了“細化”而進行的立法不但可能是值得商榷的，甚至可能是完全多餘乃至會引人誤解的。

例如，此次新安全生產法第三十六條，相對於以往規定增加了兩款新規定，然而，在本條第二、三款已經規定了“生產經營單位必須對安全設備進行經常性維護、保養，並定期檢測，保證正常運轉。維護、保養、檢測應當作好記錄，並由有關人員簽字。”“生產經營單位不得關閉、破壞直接關係生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷燬其相關數據、信息。”的情況下，新增的本條第四款卻非常生硬地插入了一句：

“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的，應當安裝可燃氣體報警裝置，並保障其正常使用。”

顯然，第四款的規定顯得完全沒有必要——難道餐飲等行業的生產經營單位，不屬於“生產經營單位”的範疇？

誠然，針對如所謂的“高危企業”，立法應當對其有特殊的規定，但顯然，從任何角度看，餐飲企業都絕不屬於礦山、金屬冶煉企業等傳統意義且有法律法規背書的“高危企業”，完全沒有必要在其他生產經營單位之外對其額外進行規定，更不用説僅對“安裝可燃氣體報警裝置”強調一筆。

更尷尬的是，新安全生產法第三十六條第四款的具體文字內容，甚至還有“畫蛇添足”之嫌。

如果該條規定是為了“全面細化”而設置的，又為何單單規定了“使用燃氣”的“餐飲行業的生產經營單位”要安裝“可燃氣體報警裝置”，以及在“使用燃氣未安裝可燃氣體報警裝置的”情況下承擔相應的法律責任？

根據國務院《城鎮燃氣管理條例》規定，所謂“燃氣”，僅指“作為燃料使用並符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等”。電力，或炭火、木柴等固態燃料顯然不包括在其中，而只強調“燃氣”和“燃氣報警裝置”，甚至可能會讓使用非燃氣類能源的餐飲行業生產經營單位產生誤解，認為自己完全沒有安裝相應的安全、報警設備的必要。

二、未能解決何為“危險物品”定義的老問題

長期以來，我國有關公共安全的法律法規中，有關何為所謂的“危險物品”，一直缺少系統、詳盡的規定，甚至連立法方式都不盡相同。

如《中華人民共和國產品質量法》採用了“性狀描述”式的立法模式，指出，所謂“危險物品”，具有“易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性”的性質。而《中華人民共和國人民警察法》採取了列舉式的規定，規定“槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等”屬於“危險物品”，後者規定中明確屬於危險物品的管制刀具顯然不具有前者規定中“危險物品”的應然性質。

即使是那些公眾意見確認無疑屬於“危險物品”的產品，如易燃易爆物品，部分法律的規定也相當混亂，如在《中華人民共和國道路交通安全法》第四十八條規定中，“爆炸物品”和“易燃易爆化學物品”甚至是並列存在的。

關於何為“危險物品”，新安全生產法沿襲了原安全生產法列舉式加性狀描述式結合的規定。新安全生產法第一百一十七條規定：

“危險物品，是指易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等能夠危及人身安全和財產安全的物品。”

這一對“危險物品”進行定義的規定存在諸多問題，第一個問題在於，若按“列舉式”立法理解，該規定中的“危險物品”範圍顯然過窄。

舉個最簡單的例子，若以新安全生產法列舉的三項“危險物品”來定義何為“危險物品”，那麼以煙花爆竹為典型的爆炸物品，是否屬於危險物品的範疇，都是不確定的——新安全生產法並未對何為易燃易爆物品進行規定，而在諸如《交通安全法》、《交通運輸部關於發佈<國內水路運輸旅客禁止攜帶和禁止託運物品目錄><國內水路運輸旅客限制攜帶和限制託運物品目錄>的公告》等法律法規中，“爆炸物品”與“易燃易爆物品”都是彼此獨立的。

但反過來，如果從性狀表述的角度理解，將所有“能夠危及人身安全和財產安全的物品”都列為“危險物品”，那所謂“危險物品”的範圍顯然又過於龐大了，甚至是剪刀、文具或者廚具，都可以被納入“能夠危及人身安全和財產安全的物品”的範疇。如此龐大的“危險物品”範圍，顯然有違新安全生產法的立法初衷。

實際上，國家標準《危險貨物品名錶》（包括GB 12268—2005，也包括GB 12268—201×，即擬代替 GB 12268—2005的報批稿）已經對何為“危險物品”進行了相當系統的定義，並進行了非常完善的列舉。

以《危險貨物品名錶》作為界定何為本法律規定的“危險物品”的依據，不但規定更加清晰明確，內容更加通俗易懂便於理解，也不乏先例——同樣將於2021年9月1日正式實施的新《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱“新海上交通安全法”），就在其第一百一十七條規定：

“危險貨物，是指國際海上危險貨物運輸規則和國家危險貨物品名錶上列明的，易燃、易爆、有毒、有腐蝕性、有放射性、有污染危害性等，在船舶載運過程中可能造成人身傷害、財產損失或者環境污染而需要採取特別防護措施的貨物。”

兩份發佈時間間隔不長且均由全國人大常委會制定的新法律，卻在定義何為“危險物品”或“危險貨物”的相關條文上差距巨大。這顯然表明，在立法的“前後一致”問題上，新安全生產法仍有可以提高的空間。

三、未能解決何為“從業人員”定義的老問題

另一個新安全生產法未能解決的定義問題則是“從業人員”，即在新安全生產法中出於受保護的核心地位的“從業人員”，究竟指的是企業的哪些工作人員。

顯然，對於生產經營企業而言，一位每日安坐辦公室，僅從技術角度提出專業意見（很多專業意見甚至和一線的生產經營無關）但從不“下井”的專家顧問，和需要日復一日“下井”工作的一線工作人員，都屬於廣義的“從業人員”的範疇。但顯然，針對前者，無論是其可能面對的來自於生產的風險，還是其應當受到的以落實“安全生產”為目的的各項保護、幫扶措施，正常情況下，都要遠遠小於後者。

而不對不同的“從業人員”做出定義和區分，籠統將其視為“從業人員”，既不利於企業的專業化管理（例如，以新安全生產法第二十四條第二款為例，其規定“前款規定以外的其他生產經營單位，從業人員超過一百人的，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員；從業人員在一百人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產管理人員”，若不對“從業人員”進行區分，那麼一家擁有100名全部是做案頭工作的文員的企業，需要設置專職的安全生產管理人員，而一家擁有99名一線生產工人的企業，卻只需要設置兼職的安全生產管理人員即可），也不利於“好鋼用在刀刃上”，為一線或可能參與一線工作的工作人員提供最佳保護，甚至可能造成不必要的資源浪費。

因此，針對專業分工，以及更加細化的“從業人員”定義，新安全生產法同樣存在可以改進的空間。

四、可進一步加強與其他法律的融會貫通

與其他法律法規，特別是與民法典的融會貫通，是此次新安全生產法立法的重要亮點。但客觀而言，新安全生產法在與其他法律的融會貫通方面，還有可以進一步提升的空間。

例如，此次新安全生產法立法，非常強調直接關係生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施及其相關數據、信息的重要性。但不可否認的是，這些相關的數據、信息，必然要同時受到民法典以及同樣將在2021年9月1日生效的《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱“數據安全法”）的規制。

針對數據安全的問題，新安全生產法僅規定生產經營單位不得“篡改、隱瞞、銷燬其相關數據、信息”，卻未融會民法典、數據安全法的規定，對生產經營單位可能突破數據的合理使用的界限，濫用數據，或者生產經營單位以收集安全生產相關的數據為名，隨意收集與安全生產不相關、無必要的數據等不合理的越軌行為，進行相應的規制。

顯然，在一部對“安裝可燃氣體報警裝置”都要額外設置一款規定的法律中，忽略民法典、數據安全法中反覆強調、至關重要的數據合理收集、使用問題及其規制，恐怕是不全面的。

除此以外，在其他關於安全生產至關重要的規範性文件，如《國務院辦公廳關於印發安全生產“十三五”規劃的通知》中，亦有諸多合理、寶貴的建議和意見，諸如“關鍵危險場所智能化監控”、煙花爆竹等危險產品實現產銷融合、經營連鎖和運輸專業化等，都可以得到新安全生產法的關注與落實。

五、結語

綜上所述，新安全生產法具有劃時代的意義，黨和國家對安全生產問題進行了值得稱道的立法改革，充分體現了落實“安全生產大於天”的決心。但亦如上文所述，新安全生產法仍然具有可提升的空間。

筆者個人建議，針對本法未來的修訂，可從以下方面考慮着手進行：

1.擴充安全生產法的體例、條文數量，使其可以像民法典一樣，成為真正的“百科全書式”法律；或者如一般的單行法律一樣，刪除不必要的“繁文縟節”，僅對至關重要的原則性法律問題進行規定，而將細節問題留給行政法規、部門規章進行強化；

2.務必避免“定義不明”的情況繼續發生，如可參考新海上交通安全法，對“危險物品”這一概念進行細化規定；

3.可進一步加強安全生產法與其他法律的融會貫通，注意吸取其他法律法規或規範性文件中已經提出的合理意見和建議。

朱子有言：“大抵立法必有弊，未有無弊之法，其要只在得人。”自誕生之時便完美無瑕的法律，當然是不存在的。正是來自於全國上下方方面面的關注、討論、研究、建議和意見，才可以讓一部法律法規在體系上日趨系統，內容上日趨完善，並從需要仰望的“頭上的星空”，最終成為可以為廣大人民羣眾所學、所想、所用的大眾“道德律”。

新生產安全法概莫能外，從立法到完善非一朝一夕所能完成，只不過與人民羣眾生命和財產安全密切相關，因此筆者期望它能儘快解決舊有疑問，或為不斷出現的新問題提供有效指引。

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