嚴打財務造假！註冊會計師行業迎來首個國字號規範文件

據財政部新聞辦公室23日消息，近日，國務院辦公廳印發《關於進一步規範財務審計秩序 促進註冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發〔2021〕30號，以下簡稱《意見》），明確提出了規範財務審計秩序，促進註冊會計師行業健康發展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開放以來經國務院同意、由國務院辦公廳直接印發的指導我國註冊會計師行業改革與發展的第一個文件，充分體現了黨中央、國務院對新階段註冊會計師行業健康發展的關心和重視。財政部有關負責人就此接受了記者的採訪。

問：《意見》出台的背景和主要內容是什麼？

答：黨中央高度重視註冊會計師行業發展，習近平總書記多次對行業發展作出重要批示指示，要求會計審計機構增強自律性、公正性和專業化水平，有效發揮財會監督作用。這些要求為註冊會計師行業發揮職能作用提供了根本遵循。

在黨中央的堅強領導下，我國註冊會計師行業規模不斷擴大，服務範圍不斷拓展，做強做大戰略取得成效，行業發展總體向好，在維護資本市場秩序和社會公眾利益、提升會計信息質量和經濟效率等方面發揮了重要作用。截至2021年7月底，全國共有執業註冊會計師11.1萬人，會計師事務所8782家，行業年度業務收入超過1000億元，為全國4000多家上市公司、1萬多家新三板企業和400多萬家企事業單位提供審計鑑證和其他業務服務，並深度參與國家“一帶一路”建設，為1.1萬中國企業在全球200多個國家和地區設點佈局提供強有力的專業支持。

但在取得成績的同時，也存在會計師事務所“看門人”職責履行不到位、行業監管和執法力度不足、行業治理水平有待進一步提升、事中事後監管手段有待進一步創新等問題。為深入貫徹落實黨中央決策部署，切實加強會計師事務所監管，充分發揮註冊會計師審計鑑證作用，財政部會同相關部門研究起草了意見措施，報請國務院批准，由國務院辦公廳印發實施。

《意見》以全面提升註冊會計師行業服務國家建設能力為目標，統籌發展和安全，緊抓質量提升主線，守住誠信操守底線，築牢法律法規紅線，明確提出誠信為本、質量為先，從嚴監管、從嚴執法等5項原則，並從依法整治財務審計秩序、強化行業日常管理、優化執業環境和能力等三方面提出12項主要任務，為“十四五”和今後一段時期我國註冊會計師行業的發展指明瞭方向，標誌着我國註冊會計師行業迎來新的重大發展機遇。

問：《意見》提到要加快推進註冊會計師行業法律和基礎制度建設，具體措施有哪些？

答：加大對違法主體的處罰力度，從嚴監管、從嚴執法，需要進一步完善行業基礎性制度規範，從根本上解決制約行業發展的體制性、機制性問題。對此，《意見》明確指出，要制定註冊會計師行業基礎性制度清單，及時跟進健全相關制度規定，建立健全制度化、常態化的長效機制。

在推動相關法律修訂方面，一是抓緊修訂《會計法》，着重加大財務造假處罰力度，規範開展財務管理，強化內部控制，從源頭上規範企業會計行為。二是加快推進《註冊會計師法》修訂，嚴格行業准入標準，加強特定實體審計監管，完善責任追究機制，合理區分會計責任和審計責任，着重加大對違規出具虛假審計報告等行為的處罰力度。三是配合有關方面研究完善註冊會計師法律責任相關司法解釋，細化故意、重大過失、一般過失的不同情形和判斷標準，指導判罰實踐體現“過罰相當”原則。

在完善行業制度規範方面，一是加強監管類制度，包括會計師事務所監督檢查辦法、會計師事務所一體化管理辦法、註冊會計師行業嚴重失信主體名單管理辦法、會計師事務所自查自糾報告規定等。二是優化服務類制度，包括國有企業、上市公司選聘會計師事務所有關規定；銀行審計函證數據標準；會計師事務所職業責任保險暫行辦法等。

問：《意見》對加強行業日常監管，有哪些重要舉措？

答：為強化註冊會計師行業日常監管，《意見》提出，要出台會計師事務所監督檢查辦法，突出檢查重點，提高檢查頻次，嚴格處理處罰。

按照《意見》要求，財政部研究起草了《會計師事務所監督檢查辦法》，創新事中事後監管。辦法提出，建立分級分類監管機制，突出對從事證券服務業務、中央金融機構審計業務、中央企業集團審計業務會計師事務所的檢查，重點圍繞會計師事務所執業質量、符合執業許可條件、一體化管理、獨立性保持、信息安全、職業風險防範、註冊會計師執業情況等開展檢查。細化處罰措施，根據違規情節、危害後果，對會計師事務所和註冊會計師違規行為分別給予採取監管措施、不同幅度的行政處罰，並建立公開披露、誠信約束機制。同時，強化會計師事務所責任，要求會計師事務所建立年度自查自糾報告機制。

目前，該辦法正在向社會公開徵求意見，受到了社會各界的廣泛關注和認同。下一步，財政部將根據反饋意見進一步修改完善後儘快按程序印發實施。

問：《意見》對加強行業監管信息化建設的具體措施有哪些？

答：提升監管信息化水平是提升監管效能，解決多頭監管、效率低下等問題的重要抓手。目前，註冊會計師行業監管系統還未完全打通，既影響了行業監管效率效果，也加重了會計師事務所和註冊會計師信息報送負擔。《意見》提出，要加強信息化建設，構建註冊會計師行業統一監管信息平台；探索建立審計報告數據單一來源制度，推動實現全國範圍“一碼通”。

近年來，財政部致力於通過信息化建設加強註冊會計師執業日常監控，豐富預警和分析工具，提升大數據時代信息化監管能力，取得了積極效果。目前，正在加快推進建設統一的監管信息平台，將涉及註冊會計師和會計師事務所的行政監管、行業自律事項和信息納入統一平台管理，優化管理流程、提高服務效率，實現監管信息共享。同時，積極開發推廣審計報告驗真碼，將審計報告上傳、信息填報、防偽貼碼、查詢驗證等全流程納入監管，從源頭遏制虛假審計報告行為，從機制設計上打擊“無證經營”、冒用會計師事務所名義網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業等行業突出違法違規行為，切實規範審計秩序。

問：《意見》提出要加強會計師事務所一體化管理，具體有何措施？

答：會計師事務所內部管理水平如何，直接影響註冊會計師執業質量。當前，少數會計師事務所過於注重規模擴張，疏於內部治理，存在一定“山頭主義”、“分灶吃飯”現象，持續發展的根基不穩，埋下了風險隱患。近年來發生的審計失敗案例，多與會計師事務所內部治理出現問題、導致質量控制流於形式有關。為嚴格質量控制，加強風險管理，《意見》提出，要引導會計師事務所強化內部管理，重點是加強一體化管理。為此，財政部將從以下三個方面推進。

一是制定出台會計師事務所一體化管理辦法。通過建立可衡量、可比較的指標體系，引導會計師事務所在人員調配、財務安排、業務承接、技術標準和信息化建設等五個方面對標對錶，加強內部統一管理，為審計質量整體提升提供保障。

二是加強檢查評估並納入綜合排名。財政部將會同相關部門、行業協會建立健全公開、透明、規範的一體化管理檢查程序，將一體化管理情況作為監督檢查的重點內容，檢查評價結果作為會計師事務所綜合排名的重要依據。

三是通過樹立典型推動一體化管理。財政部將每年開展評選活動，結合大、中、小型會計師事務所的不同特點，設計具有針對性的指標，按照客觀、公正、透明的原則，樹立一體化管理的先進典型，在全國推廣有關經驗做法。

問：近年來，會計師事務所審計失敗事件時有發生。請問，財政部將採取哪些措施，加強行業誠信建設，有效遏制財務造假？

答：誠信建設是註冊會計師行業的靈魂和底線。近年來，會計師事務所審計失敗的案例時有發生，引發社會公眾對註冊會計師的執業能力特別是誠信操守的質疑。財政部對此高度重視，積極採取措施，加強行業誠信體系建設，淨化行業底層土壤，營造風清氣正的行業發展環境。

一是有效整治行業“潛規則”。依法整治當前行業內較為突出的會計師事務所無證經營、註冊會計師掛名執業、網絡售賣審計報告、註冊會計師超出勝任能力執業等問題，堅決糾正會計師事務所違反職業規範和道德規範的重大問題。目前，財政部已聯合網信辦、市場監管總局、人力資源社會保障部等部門在全國部署開展整治工作並取得階段性成效。

二是建立行業誠信約束制度。財政部正抓緊研究制定註冊會計師行業嚴重失信主體名單管理辦法，擬將一定期間內屢次受到行政處罰、承擔刑事民事責任的註冊會計師、會計師事務所以及未向行業主管部門履行基本報備義務的會計師事務所納入失信“黑名單”，與相關部門實現信息共享，進行聯合懲戒，形成失信者“寸步難行”的強大威懾。

三是完善統一的投訴舉報渠道。為了強化公眾參與，加強社會監督，及時發現和處理會計師事務所違法違規問題，要暢通投訴舉報渠道，建立統一的行業舉報受理平台，進一步完善投訴舉報辦理機制，做到“接訴必應、限時核查、查實必處、處則必嚴”。

問：低價惡性競爭是註冊會計師行業的一個通病，《意見》對此有何具體整治措施？

答：近期，部分企業利用招投標機制不斷增加價格因素權重，壓低中標價格，部分會計師事務所為承攬業務壓低報價，導致審計收費不合理降低，有的明顯低於審計成本，引發行業低價惡性競爭。低價惡性競爭不但導致會計師事務所減少審計投入，壓減審計程序，從而直接影響審計質量，更引發了“劣幣驅逐良幣”的現象，合規經營的會計師事務所難以獲取合理收入、人才流失等制約了行業長遠發展。為此，《意見》提出， 要推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設。

目前，財政部正會同國資委、證監會等相關部門加快研究制定、完善國有企業、上市公司選聘會計師事務所有關規定，通過科學設置會計師事務所選聘的指標權重，提高質量因素權重，降低價格因素權重，完善價格因素的評價方式，引導形成以質量為導向的選聘機制。同時，進一步壓實企業審計委員會責任，要求企業按照客觀、公正的原則選聘執業質量高、獨立性強、職業操守好的會計師事務所，充分發揮註冊會計師對企業的審計把關作用。

下一步，財政部將會同相關部門加強規定執行情況的監督檢查，對違反規定的企業和壓價競爭的會計師事務所嚴肅追責並公告，通過規範企業選聘行為，有效遏制行業低價惡性競爭，為提高註冊會計師審計質量提供製度保障。

問：《意見》提出要規範銀行函證相關工作，具體有何措施？

答：銀行函證是註冊會計師審計的核心程序，對識別財務造假、防範審計風險起着至關重要的作用。近年來爆發的財務造假和審計失敗案例，大部分涉及銀行函證不實。兩會期間，多名人大代表、政協委員提出了建立銀行函證數字化平台，規範銀行函證收費等建議。為了積極回應社會呼聲，《意見》對進一步規範銀行函證業務提出了明確要求。

目前，財政部會同相關部門在前期出台政策文件、開展函證數字化試點的基礎上，正在聯合加快推進相關工作。

一是加快銀行函證數字化平台建設。按照集約化、規範化、數字化的原則，鼓勵相關單位積極參與函證數字化平台建設，並形成配套工作指引，完善業務、數據、安全等標準體系，推動平台規範、有序、安全運行。

二是在上市公司年報審計中推廣應用函證數字化。要求備案從事證券業務的會計師事務所率先使用函證數字化平台，對上市公司銀行賬户進行集中函證，有關金融機構應積極支持配合，有效解決回函率不高、虛假回函等突出問題，切實提升資本市場審計質量。

三是規範銀行函證業務及收費行為，切實解決函證收費過高問題，並對提供不實回函等違法違規行為依法依規嚴肅查處。

問：《意見》對規範財務審計秩序，促進註冊會計師行業健康發展相關工作的具體組織實施提出了哪些要求？

答：一分部署，九分落實。為確保政策落實落細落地，《意見》明確了落實責任部門和單位，提出了具體落實要求。

一是部門協同。財政部門作為行業主管部門要發揮統籌抓總作用，加強體制機制建設。有關部門要積極支持配合，按照職責分工抓好重點工作任務的落實。建立註冊會計師行業年度工作會議和日常聯席會議機制，整合力量、凝聚共識，及時研究解決制約行業發展的突出問題。

二是上下聯動。完善工作機制，釐清職責邊界，落實監管責任。強化信息共享，建立信息報送和工作通報機制，統一政策口徑和處理尺度，形成上下聯動、“全國一盤棋”的工作格局，確保各項工作紮實有序推進。

三是社會參與。將社會監督作為促進註冊會計師行業健康發展的重要內容。加強對註冊會計師行業法律法規和監管制度的正面宣傳，加大對違法違規典型案例的懲處曝光，積極引導社會輿論和市場預期，促進社會公眾瞭解和關注註冊會計師行業，支持註冊會計師行業健康發展。