省長特首雙掛帥，“一國兩制”新實踐啓動

【文/觀察者網 王愷雯，編輯/馬雪】

關鍵兩子落地，粵港澳大灣區再次迎來高光時刻。

9月5日、6日，兩大綱領性方案相繼發佈：《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《橫琴方案》）、《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》（簡稱《前海方案》）。

《橫琴方案》開創性地提出“共商共建共管共享”新體制，被視為“一國兩制”的新實踐。而合作區管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特區行政長官共同擔任，這在國內新區中也尚屬首例。

澳門大學社會科學學院副院長（學術）盛力8日對觀察者網表示，制度創新是《橫琴方案》的最大突破，“‘一國兩制’進入了一個比較高級的階段，就是‘兩制一體’，兩種完全不同的制度融合在一起進行試驗，如果成功的話，將為進一步提升‘一國兩制’、為粵港澳大灣區的融合提供幫助。”

《前海方案》是對香港經濟社會發展的重大利好，但面對近年飛速發展的深圳，香港也有聲音擔心前海會對香港“構成挑戰”，憂慮前海未來的產業會和香港產生競爭，導致香港人才流失。

對此，北京航空航天大學法學院副教授田飛龍指出，挑戰肯定會有，但香港也要習慣用更平等、尊重內地的心態參與前海的創新開發，去考慮用什麼方式來“做大蛋糕”，而不是“傲嬌”或是俯視。

“只有站在高水平改革開放的全局高度，港澳才能在發展思維、政府管制哲學以及產業戰略視野上，跟上國家的節奏。”

“‘一國兩制’進入比較高級的階段，就是‘兩制一體’”

今年5月，《新華每日電訊》發表題為《珠海：擔起大灣區時代新使命》的報道，文中一句 “《橫琴粵澳深度合作區總體方案》即將公佈”，讓人充滿期待。如今，靴子終於落地。

橫琴島位於珠江口西岸，總面積106.46平方公里，與澳門一水一橋之隔，最近處僅187米。面積約是澳門的3倍，具有粵澳合作的先天優勢。

2009年黨中央、國務院決定開發橫琴以來，在各方共同努力下，橫琴經濟社會發展取得顯著成績，這座“蕉林綠野，農莊寥落”的邊陲小島，已經發展成為一座日新月異的現代化新城。

開發建設橫琴的初心，就是為澳門的產業多元化發展創造條件。近年來，澳門元素在橫琴的活躍度不斷提升。根據2020年8月數據，當時澳資企業已佔橫琴外資企業近6成。

廣東省委常委、常務副省長林克慶9月9日在國新辦記者會上介紹，目前橫琴累計註冊澳資企業4578家，314家澳門企業在橫琴跨境辦公。粵澳合作產業園累計為25個項目供地，協議投資額達793億元，粵澳合作中醫藥科技產業園累計培育50家澳門醫藥項目，澳門的4所國家重點實驗室設立了橫琴分部，累計孵化集聚613個澳門創新創業項目。

橫琴  圖源：IC Photo

不過，《橫琴方案》也指出，橫琴實體經濟發展還不充分，服務澳門特徵還不夠明顯，與澳門一體化發展還有待加強，促進澳門產業多元發展任重道遠。

總體方案明確，要以更加有力的開放舉措統籌推進粵澳深度合作，大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，加快建設便利澳門居民生活就業的新家園，着力構建與澳門一體化高水平開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發展大局，為澳門“一國兩制”實踐行穩致遠注入新動能。

合作區實施範圍為橫琴島“一線”和“二線”之間的海關監管區域，總面積約106平方公里。其中，橫琴與澳門特別行政區之間設為“一線”；橫琴與中華人民共和國關境內其他地區之間設為“二線”。

此外，別具特色的還有合作區管理委員會實行“雙主任制”，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任。

合作區管理委員會下設執行委員會，履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人蔘加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。

合作區上升為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。

2020年3月，廣東省省長馬興瑞到訪澳門，與澳門特首賀一誠會面  圖源：澳門貿易投資促進局

在澳門大學社會科學學院副院長（學術）、教授盛力看來，制度創新是《橫琴方案》的最大突破，“過去我們一直説‘一國兩制’在港澳，現在是進入了一個比較高級的階段，就是‘兩制一體’，兩種完全不同的制度融合在一起進行試驗，如果成功的話，將為進一步提升‘一國兩制’、為粵港澳大灣區的融合提供幫助。”

盛力認為，《橫琴方案》賦予了粵澳雙方極大的政策自主權和共同決策權。合作區將通過設立實行“雙主任制”的管理委員會統籌重大規劃和政策，這在國內新區中尚屬首例，將大大增強合作區的資源調動能力和政策協調能力。

盛力説，過去在粵澳或珠澳之間的合作過程中，時常會暴露出一些問題乃至矛盾，而《橫琴方案》明確了參與主體，“也就是合作區為了誰，合作區由誰來建，還有共享收益的機制，以及‘雙首長’的模式，它能通過一種新的方式，解決過去長期以來粵澳合作、珠澳合作中的一些問題。”

北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍也指出，《橫琴方案》反映出“一國兩制”融合發展的一個新的制度探索方向，而且可以由粵澳雙方先進一步，“在立足一國、介乎兩制的深度合作區的治理模式上，創新出一套經驗、一套辦法，如果這一套經驗和辦法、我們姑且稱之為‘橫琴治理模式’，走通了做成了，將來在前海也是可以有一些借鑑和複製的。

9月10日上午，澳門特區政府就《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》舉行新聞發佈會。澳門特首賀一誠回答記者提問時表示，橫琴合作區是一個全新的試驗田。兩種法律、兩種不同體系的政府“混合”在一起辦公，這種“混合制”的管理體制，在全世界無先例可言。執委會主任由澳門委派，給了澳門全新的主動權，也給澳門一個很大的發展空間。

日出時分的橫琴（右）與澳門（左）  圖源：IC Photo

不過，盛力也提到，澳門和內地的法律制度、行政架構還是存在非常大的區別，未來粵澳在深度合作的過程中，仍有諸多挑戰需要克服。

目前，圍繞“粵澳深度合作區”加速建設、規則銜接等工作，粵澳各方都已積極展開行動。

近期珠海市司法局對澳門法律體系進行研究梳理，形成第一批澳門法律制度參考資料彙編，包括澳門民法典和澳門商法典，以及澳門商事領域22項法律制度，澳門經濟領域21項法律制度，合計約1600多頁110多萬字。此次彙編工作在廣東省內尚屬首次。

賀一誠上月底透露，現時粵澳已成立多個專項小組，負責推進總體方案的各項工作。

賀一誠表示，在中央指導下，粵澳將共同做好政策的宣傳和解讀，根據深度合作區的戰略定位，建立共商共建共管的體制機制，聚焦優勢領域發展新產業，共建橫琴與澳門一體化高水平開放的新體系。粵澳將按照合作區發展的新要求，修編《橫琴總體發展規劃》。

大灣區“東強西弱”將改變？

自1999年迴歸以來，澳門經濟快速發展，本地生產總值從1999年的519億澳門元大幅增長至2019年的4347億澳門元（1澳門元約合人民幣0.8元），人均GDP更是常年位居全球前三（按地區）。

博彩業作為澳門最大的支柱產業，長期以來對當地的整體經濟發展起着明顯的拉動作用。尤其在2003年“自由行”開放後，隨着訪澳旅客人數的大幅增加，澳門博彩業也進入了飛躍式發展階段。

不過，博彩業的“一業獨大”也為澳門社會帶來了風險。這一問題在新冠疫情的衝擊下顯得更為突出。2020年澳門GDP實質收縮了56.3%，全年入境旅客同比減少85%，博彩業跌近8成。這更彰顯出澳門經濟適度多元發展的重要性及緊迫性。

澳門特區歷年產業分佈  圖源：2019年澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告

觀察者網注意到，在《橫琴方案》中，“澳門經濟適度多元”被提到了13次。

方案明確提出，要發展促進澳門經濟適度多元的新產業，包括髮展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業等。

為何會選取這四類產業？國家發展改革委副主任、粵港澳大灣區建設領導小組辦公室副主任叢亮9日在國新辦記者會上回答了這個問題。

叢亮表示，科技研發和高端製造業是創新發展的重要載體，也是澳門希望發展的領域；文旅會展商貿業在澳門具有比較好的發展基礎，屬於相對優勢產業；金融和中醫藥在澳門經濟的比重中，目前雖然還不高，但是澳門社會已經形成了廣泛的共識，將這些產業作為發展的主攻方向。特別是賀一誠行政長官多次提出要發展中醫藥產業，近期已經主動採取了一系列措施。

橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園總部大樓  圖源：澳門特區政府網站

叢亮特別指出，橫琴的空間還是比較有限，發展新興產業絕不是“來者不拒”，什麼產業都可以上，而是要有所為、有所不為，更不能搞成註冊經濟和所謂的“總部經濟”，而是要發展實業、解決就業，形成實實在在的“人氣兒”。

值得注意的是，“深合區方案”未提及澳門博彩業發展。賀一誠10日回應未來是否會在橫琴發展博彩業的問題時表示，按照中華人民共和國憲法及基本法規定，在中華人民共和國境內（不含港澳台）不可發展博彩業，基本法也保障澳門有這個權限，“唔系（不是）將澳門博彩業搬去橫琴，而系（是）博彩一定喺（在）澳門。”他稱，特區政府下一步將針對博彩業發展作安排。

在民生方面，《橫琴方案》提出，推動合作區深度對接澳門公共服務和社會保障體系，為澳門居民在合作區學習、就業、創業、生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業生活環境。

橫琴的“澳門新街坊”項目已經於去年12月啓動，將為澳門居民提供約4000套配有精裝修的住宅，並引入澳門教育、醫療、法律服務等民生配套。林克慶9日介紹，“澳門新街坊”將為1萬名澳門居民提供舒適居住空間，7756名澳門居民在橫琴辦理居住證，每年近10萬人次的澳門居民在橫琴就醫。

值得注意的是，“澳門新街坊”項目將嚴格執行“限購”措施。據項目網站介紹，申請購買住宅者必須為年滿18歲的澳門永久或非永久性居民，且在澳門最多擁有一個住宅單位，在珠海沒有住宅，取得產權證滿5年才能轉讓。而在大灣區內地九個城市工作、學習、生活的持有《港澳台居民居住證》的澳門居民，有優先購買權。

澳門新街坊項目規劃  澳門都市更新股份有限公司網站視頻截圖

除了支持澳門發展和豐富“一國兩制”實踐，深度合作區也有着推動粵港澳大灣區建設的新高地的戰略定位。方案指出，充分挖掘粵港澳大灣區制度創新潛力，用足用好澳門自由港和珠海經濟特區的有利因素，加快提升合作區綜合實力和競爭力，有力支撐澳門－珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展。

盛力指出，大灣區目前存在發展不平衡問題，珠江東西兩岸差距較大，“如果我們有了深度合作區，有了資金和人員的湧入，輻射到整個珠江西岸，就能推動大灣區經濟發展更平衡。”

面積≈1.5個香港島，“新前海”對香港意味着什麼？

就在《橫琴方案》出台翌日（9月6日），中共中央、國務院發佈《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》。

根據方案，前海合作區總面積由14.92平方公里大幅擴展至120.56平方公里，面積擴大8倍，相當於1.5個香港島。方案明確提出了前海合作區打造全面深化改革創新試驗平台、建設高水平對外開放門户樞紐的要求。

截至2021年8月，前海深港現代服務合作區累計註冊港資企業1.15萬家，註冊資本1.28萬億元，其產業佈局以金融、現代物流、信息、科技等為主，充分發揮了香港金融、法律等專業服務業和基礎科研優勢與深圳市場、人才和體制機制優勢。

深圳前海  圖源：IC Photo

田飛龍認為，《前海方案》最大的亮點就是擴容，並且增加了深港深化合作的制度性內容和產業內涵。方案聚焦現代服務業，這涉及到香港最優勢的產業元素，以及香港如何在大灣區和國家發展中發揮獨特優勢的問題。

“現代服務業是中國高水平改革開放、創新發展的一個標誌性產業形態，因此在前海通過擴容增加產業內涵，開闢制度創新空間，讓深港合作在前海結出碩果，為‘國家所需’發揮‘香港所長’。”田飛龍説。

《前海方案》中還提到了一系列提升法律事務對外開放水平的措施，例如建設國際法律服務中心和國際商事爭議解決中心，探索不同法系、跨境法律規則銜接；探索完善前海合作區內適用香港法律和選用香港作仲裁地解決民商事案件的機制；建設訴訟、調解、仲裁既相互獨立又銜接配合的國際區際商事爭議爭端解決平台等等。田飛龍指出，這些舉措也體現了制度上的創新。

全國政協副主席、香港前特首梁振英8日表示，香港的價值，是在“重要粵港合作平台”上結合廣東優勢，發展新功能和新的產業門類，而不僅是將香港的現有的產業門類搬過去。

梁振英舉例稱，香港的金融業和法律服務業有明顯優勢，而內地的造船業、航運業和其他海洋經濟發展蓬勃，香港金融界和法律界可以在前海做的，就是發展海事金融和海事法律服務，藉此促進香港的金融業和法律服務業多元化、高增值化。

而這些工作，一如推動創科發展，需要“官產學研”四個方面合作，而且要着眼長遠。

梁振英認為，做好這些，香港的法律學院和商學院的畢業生就可以有更廣闊的平台，不必再在現有狹窄的法律和金融服務門類中“打崩頭（爭破頭）”。

橫琴VS前海，有何****不同？

田飛龍指出，《橫琴方案》和《前海方案》都是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》下的子方案，而大灣區發展是多引擎驅動模式，兩大方案是中央統籌考慮，根據港澳不同的稟賦和條件，因地制宜做出的方案。

《橫琴方案》最大的特點是“深度”，強調粵澳深度合作，橫琴加快實現與澳門一體化發展。由於澳門經濟結構比較單一，《橫琴方案》也更多地聚焦產業發展，比較精準，同時在管理模式、組織機構設立和政策空間的探索上，路徑相對比較明確。

而《前海方案》最大特點則是“高端”，聚焦於現代服務業。“香港跟深圳彼此之間有更多互補優勢，而且在改革開放40年間也有非常充分的經濟互動，所以前海方案就直接瞄準現代服務業以及如何做大做強這個問題，去進行政策以及要素的重新配置跟擴容，調動香港跟內地的元素在前海發展高端服務業。”

田飛龍認為，兩個方案體現了因地制宜、差異競爭、差異發展，將形成粵港澳大灣區良性競爭格局。

前海深港青年夢工場  圖源：前海管理局網站

“香港要習慣用平等、尊重的心態參與前海創新開發”

《前海方案》出爐後，香港特區政府積極響應。香港特首林鄭月娥9月7日指出，前海深港合作區擴大7至8倍，令香港的腹地更大，一定會為香港的專業服務提供商提供更多機遇，也會為香港經濟提供更大動力，特區政府必定會積極、主動、進取參與前海建設方案。

不過，有《橫琴方案》在前，輿論難免進行一番對比。一些港媒注意到，《橫琴方案》允許“粵澳共管”，而《前海方案》則明確廣東省和深圳市對前海“切實加強組織領導”。還有聲音認為，前海發展會對香港“構成挑戰”，前海未來的產業可能會和香港原有的產業產生競爭關係，甚至導致香港人才流失。

叢亮對此指出，前海擴區有利於為香港創造更多的機遇。大量香港現代服務業企業通過前海進入內地市場，然而受到區域範圍的限制，這些企業的發展需求難以得到充分滿足。擴區之後，前海合作區可供產業發展的用地將大幅增加，能夠更好地發揮香港優勢，提升深港合作能級，為香港經濟發展提供有力支撐，也可以推動香港更好地融入國家發展大局。

田飛龍認為，挑戰肯定有，但香港也要習慣於用更加平等、合作以及尊重內地的心態來參與前海的創新開發，“香港面對的是一個非常強大、且具有非常強的創新能力和國際化發展能力的合作者——深圳。所以兩強合作，香港要考慮用什麼樣的方式來做大蛋糕，而不是帶着‘傲嬌’或是俯視的心態。”

“國家在‘一國兩制’融合發展上，在橫琴做先行探索，將來前海也有可能引入橫琴經驗。要把大灣區跟國家高水平改革開放看作是一盤棋，每一個具體的改革方案都會承載着這個地區所擅長的領域，比如（在前海）把現代服務業整體做大做強，這（領域）是遠遠超過橫琴的，還有圍繞現代服務業相關的一些制度和法制的創新，深港合作的空間是非常大的。”田飛龍説。

談及未來港澳與內地的融合發展，田飛龍表示：“在一個高水平改革開放的競爭格局之下，我們大灣區裏的每一個城市，包括香港、澳門、深圳、珠海、廣州，都要卸下包袱、重新出發，對標國家戰略和發展框架，在促進地方轉型發展的同時，增加國家整體競爭力。只有站在高水平改革開放的全局高度，港澳才能在發展思維、政府管制哲學以及產業戰略視野上，跟上國家的節奏。”